František Korbel: Ústavní soud zrušil část zákona o svobodném přístupu k informacím
V úterý 30. března 2010 zasedlo všech 15 soudců Ústavního soudu k návrhu I. senátu, který přerušil řízení o individuální stížnosti a postoupil plénu návrh na zrušení části § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (InfZ). Konkrétně šlo o otázku, zda lze poskytovat dosud nepravomocné rozsudky soudů v průběhu řízení veřejnosti.
Žadatel (nebudu jej držet v utajení a rovnou přiznám, že jsem jím byl já) se v dané věci domáhal poskytnutí několika dosud nepravomocných rozsudků od Ministerstva financí, které jimi disponovalo z titulu jednání za stát jako účastníka občanského soudního řízení. Jednalo se o rozsudky více okresních soudů, které byly veřejně vyhlášeny (srov. čl. 96/2 Ústavy a § 156 OSŘ) a doručeny všem účastníkům řízení, ale nenabyly právní moci v důsledku odvolání.
Důvodem žádosti o informace byla potřeba orientace v tehdejší praxi jednotlivých okresních soudů při rozhodování o převodech státního majetku ze zaniklého Fondu dětí a mládeže, která se diametrálně lišila. V situaci, kdy soudní výklad nebyl stabilizován žádnými pravomocnými rozsudky odvolacích soudů, natož rozsudky dovolacího soudu, se žadatel zajímal alespoň o převažující výklad této problematiky soudy prvního stupně a též o důvody, které některé soudy vedly k odlišným závěrům. Vycházel z toho, že pouze soud je orgánem státu, který si společnost zřídila k výkladu práva, a to i soud okresní, samozřejmě s limity, které z jeho postavení plynou.
Požadované rozsudky byly žadateli odmítnuty s odkazem na to, že nejsou pravomocné a že poskytování nepravomocných rozsudků neumožňuje § 11 odst. 4 písm. b) InfZ. Tento důvod pro odepření může dle okolností přetrvávat několik měsíců až let. Zamítnutím následně skončil rozklad, správní žaloba i kasační stížnost u NSS.
Základem následné ústavní stížnosti byl názor, že se utajení všech nepravomocných rozsudků podle § 11 odst. 4 písm. b) InfZ příčí materiálním podmínkám pro omezení základního práva na informace, které stanoví Listina v čl. 17 odst. 4 a evropská úmluva v čl. 10 odst. 2. Stejně tak odporuje povinnosti minimalizace zásahů do základního práva podle čl. 4 odst. 4 Listiny a principu proporcionality, neboť takto konstruované paušální omezení práva na informace o všech nepravomocných rozsudcích není podloženo nezbytností v demokratické společnosti, ani žádným jiným rozumně odůvodnitelným společenským přínosem či zájmem.
Nezbytná omezení práva na informace vyplývají z ochrany zájmů státu, práv a svobod jiných osob a v neposlední řadě i z potřeby ctít autoritu, nezávislost a nestrannost soudní moci, jak zdůrazňuje čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Tato omezení však nesouvisí s otázkou právní moci rozsudku, neboť jsou v plném rozsahu zabezpečena jinými ustanoveními právního řádu – například ochranou utajovaných informací podle § 7, ochranou osobnosti, soukromí a osobních údajů osob podle § 8, ochranou nových informací, které vznikají při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, a to až do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, příp. ochranou podle zvláštních zákonů.
Plénum Ústavního soudu nakonec rozhodlo nálezem sp. zn. Pl. US 2/10 – zřejmě až po vzrušené diskusi – nejtěsnějším poměrem 9:6 o vyhovění návrhu a zrušilo slovo „pravomocných“ v § 11 odst. 4 písm. b) InfZ ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce. Otevřelo tak cestu k poskytování i nepravomocných rozsudků ještě v průběhu soudního řízení veřejnosti; samozřejmě po splnění všech omezujících podmínek v konkrétní věci, zejména anonymizaci osobních údajů.
Hodnocení nálezu i disentujících stanovisek přenechám v zájmu objektivity nezúčastněným čtenářům. Dovolím si pouze své dvě osobní poznámky:
1. Těší mě argumentace většiny soudců, která nespojuje zveřejnění rozsudku s ohrožením nezávislosti a nestrannosti justice, ale právě naopak staví zveřejnění na podporu těchto hodnot a kvality soudního rozhodování vůbec (body 43, 45 odůvodnění). Je nepochybné, že tlak médií a veřejnosti působí i na soudce, ale ten je přítomen již na základě výroku a tužeb. Možnost zveřejnění přesvědčivého odůvodnění je přesně to, co dává soudci prostředek, kterým může tomuto tlaku vzdorovat.
2. Překvapila mne existence názoru, že stát by v soukromoprávních vztazích neměl být osobou povinnou poskytovat informace vůbec (disent 5 soudců a proti tomu body 47 až 53 odůvodnění). Většinové stanovisko se s ním sice vypořádalo nepřímo tím, že povinnost poskytovat informace vztáhlo přímo k soudu (což je pro budoucí výklad dobře), nicméně uvedený názor je zcela nesprávný v samém jádru. Kromě věcných důvodů předcházení korupci a přítomnosti veřejného zájmu i při hospodaření veřejné instituce (jak správně popisuje většinové stanovisko v bodech 52 a 53) vyplývá nesmyslnost tohoto názoru z rozdělení povinných subjektů v § 2 odst. 1 a 2 InfZ na ty, které mají úplnou informační povinnost (odst. 1), a ty, které informují pouze v rozsahu své veřejnoprávní kompetence (odst. 2). Stát a jeho orgány patří samozřejmě do kategorie první a otázky jeho jednání v soukromoprávních vztazích – ať již jde o uzavírání smluv nebo jednání u soudu – musí být přirozeným a žádoucím předmětem jeho informační povinnosti.
Žadatel (nebudu jej držet v utajení a rovnou přiznám, že jsem jím byl já) se v dané věci domáhal poskytnutí několika dosud nepravomocných rozsudků od Ministerstva financí, které jimi disponovalo z titulu jednání za stát jako účastníka občanského soudního řízení. Jednalo se o rozsudky více okresních soudů, které byly veřejně vyhlášeny (srov. čl. 96/2 Ústavy a § 156 OSŘ) a doručeny všem účastníkům řízení, ale nenabyly právní moci v důsledku odvolání.
Důvodem žádosti o informace byla potřeba orientace v tehdejší praxi jednotlivých okresních soudů při rozhodování o převodech státního majetku ze zaniklého Fondu dětí a mládeže, která se diametrálně lišila. V situaci, kdy soudní výklad nebyl stabilizován žádnými pravomocnými rozsudky odvolacích soudů, natož rozsudky dovolacího soudu, se žadatel zajímal alespoň o převažující výklad této problematiky soudy prvního stupně a též o důvody, které některé soudy vedly k odlišným závěrům. Vycházel z toho, že pouze soud je orgánem státu, který si společnost zřídila k výkladu práva, a to i soud okresní, samozřejmě s limity, které z jeho postavení plynou.
Požadované rozsudky byly žadateli odmítnuty s odkazem na to, že nejsou pravomocné a že poskytování nepravomocných rozsudků neumožňuje § 11 odst. 4 písm. b) InfZ. Tento důvod pro odepření může dle okolností přetrvávat několik měsíců až let. Zamítnutím následně skončil rozklad, správní žaloba i kasační stížnost u NSS.
Základem následné ústavní stížnosti byl názor, že se utajení všech nepravomocných rozsudků podle § 11 odst. 4 písm. b) InfZ příčí materiálním podmínkám pro omezení základního práva na informace, které stanoví Listina v čl. 17 odst. 4 a evropská úmluva v čl. 10 odst. 2. Stejně tak odporuje povinnosti minimalizace zásahů do základního práva podle čl. 4 odst. 4 Listiny a principu proporcionality, neboť takto konstruované paušální omezení práva na informace o všech nepravomocných rozsudcích není podloženo nezbytností v demokratické společnosti, ani žádným jiným rozumně odůvodnitelným společenským přínosem či zájmem.
Nezbytná omezení práva na informace vyplývají z ochrany zájmů státu, práv a svobod jiných osob a v neposlední řadě i z potřeby ctít autoritu, nezávislost a nestrannost soudní moci, jak zdůrazňuje čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Tato omezení však nesouvisí s otázkou právní moci rozsudku, neboť jsou v plném rozsahu zabezpečena jinými ustanoveními právního řádu – například ochranou utajovaných informací podle § 7, ochranou osobnosti, soukromí a osobních údajů osob podle § 8, ochranou nových informací, které vznikají při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, a to až do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, příp. ochranou podle zvláštních zákonů.
Plénum Ústavního soudu nakonec rozhodlo nálezem sp. zn. Pl. US 2/10 – zřejmě až po vzrušené diskusi – nejtěsnějším poměrem 9:6 o vyhovění návrhu a zrušilo slovo „pravomocných“ v § 11 odst. 4 písm. b) InfZ ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce. Otevřelo tak cestu k poskytování i nepravomocných rozsudků ještě v průběhu soudního řízení veřejnosti; samozřejmě po splnění všech omezujících podmínek v konkrétní věci, zejména anonymizaci osobních údajů.
Hodnocení nálezu i disentujících stanovisek přenechám v zájmu objektivity nezúčastněným čtenářům. Dovolím si pouze své dvě osobní poznámky:
1. Těší mě argumentace většiny soudců, která nespojuje zveřejnění rozsudku s ohrožením nezávislosti a nestrannosti justice, ale právě naopak staví zveřejnění na podporu těchto hodnot a kvality soudního rozhodování vůbec (body 43, 45 odůvodnění). Je nepochybné, že tlak médií a veřejnosti působí i na soudce, ale ten je přítomen již na základě výroku a tužeb. Možnost zveřejnění přesvědčivého odůvodnění je přesně to, co dává soudci prostředek, kterým může tomuto tlaku vzdorovat.
2. Překvapila mne existence názoru, že stát by v soukromoprávních vztazích neměl být osobou povinnou poskytovat informace vůbec (disent 5 soudců a proti tomu body 47 až 53 odůvodnění). Většinové stanovisko se s ním sice vypořádalo nepřímo tím, že povinnost poskytovat informace vztáhlo přímo k soudu (což je pro budoucí výklad dobře), nicméně uvedený názor je zcela nesprávný v samém jádru. Kromě věcných důvodů předcházení korupci a přítomnosti veřejného zájmu i při hospodaření veřejné instituce (jak správně popisuje většinové stanovisko v bodech 52 a 53) vyplývá nesmyslnost tohoto názoru z rozdělení povinných subjektů v § 2 odst. 1 a 2 InfZ na ty, které mají úplnou informační povinnost (odst. 1), a ty, které informují pouze v rozsahu své veřejnoprávní kompetence (odst. 2). Stát a jeho orgány patří samozřejmě do kategorie první a otázky jeho jednání v soukromoprávních vztazích – ať již jde o uzavírání smluv nebo jednání u soudu – musí být přirozeným a žádoucím předmětem jeho informační povinnosti.