neděle 6. ledna 2008

K významu interní instrukce; k vázanosti veřejné správy vlastní aplikační praxí

Na našich fakultách nadchází doba zkoušek a studentští čtenáři tohoto blogu jistě ocení některé praktické příklady z české judikatury, které mohou u zkoušky upotřebit. Nedávný rozsudek NSS č.j. 7 Afs 45/2007-251 ze dne 23. srpna 2007 (kdo nechce číst rozhodnutí celé, doporučuji Sbírku rozhodnutí NSS č. 12/2007, rozh. č. 1383, kde je rozhodnutí velmi rozumně zkráceno) přináší nejenom zajímavé podněty pro studenty připravující se na zkoušky z teorie práva, ústavního nebo správního práva, ale ve svém druhém nosném závěru též zajímavou inspiraci pro právní praktiky.

I. K významu interní instrukce uvnitř správy
Jedním z častých problémů, kterým studenti čelí, je správně pochopit právní význam interních normativních aktů (interních instrukcí). Ty jsou závazné jen uvnitř veřejné správy, ovšem jejich praktické dopady pochopitelně směřují navenek (vůči adresátům povinností určených veřejnoprávními normami). Jak se má k takovýmto instrukcím postavit správní soud? Obvyklá odpověď studenta je, že jsou pro správní soud takovéto instrukce irelevantní. Podívejme se, co k tomu (v návaznosti na svou předchozí judikaturu) říká NSS.

V dané kauze vzal pražský Městský soud při zrušení rozhodnutí Celního ředitelství Praha v potaz též to, že celní úřad porušil při vyměření cla vnitřní předpis. Celní ředitelství jako stěžovatel v kasační žalobě argumentovalo ve shodě se shora uvedeným „studentským“ názorem, tedy argumentovalo, že se městský soud nesprávně opřel o porušení jeho vnitřních předpisů, když dovozoval jejich obecnou závaznost. Vnitřním aktem SPČ 1/2000 je stanoven postup při odebírání kontrolovaného zboží a rovněž při nakládání s takto odebranými vzorky a manipulací s nimi. Tento vnitřní předpis však nemá povahu pramene práva, je pouze vnitřním aktem řízení, který zavazuje pouze dotčené správní orgány. Pokud by došlo k situaci, že by tyto vnitřní předpisy byly porušeny, je pouze na nadřízeném funkcionáři, aby zjednal nápravu, příp. z tohoto porušení vyvodil patřičné důsledky. Nelze však dovozovat, jak to učinil městský soud, že vzhledem k nesprávnému postupu podle tohoto vnitřního předpisu je provedená analýza nevěrohodná.

Takovýto názor NSS rezolutně odmítl: NSS se již dříve ve svých rozhodnutích zabýval možnou aplikací interních předpisů v případech, kdy k postupu správních orgánů obecně závazné normy „mlčí“. Např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57 [č.605/2005 Sb. NSS], Nejvyšší správní soud vyslovil právní závěr, že pokud se na základě pokynu Ministerstva financí č. D-144 z roku 1996 o stanovení lhůt pro uzavření vytýkacího řízení (§ 43 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů), vytvořila správní praxe spočívající v tom, že vytýkací řízení se uzavírají v určitých lhůtách, případně ve lhůtách prodloužených podle přesně určených pravidel, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod), že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. […]. Interní instrukce má tedy ve správním řízení a potažmo i ve správním soudnictví význam z toho jednoduchého a prostého důvodu, že adresáti povinností jsou v dobré víře, že jednou zvolený postup při interpretaci a aplikaci práva nebudou orgány veřejné správy bezdůvodně a libovolně měnit. Podmínkou nicméně je, že jde o směrnici, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takovéhoto interního předpisu je tedy omezit škálu možných významů interpretace zákona. Slovy NSS, městský soud nepochybil, pokud v dané věci ve vztahu k odběru vzorků (množství, postup) a k manipulaci se vzorky dovezeného zboží aplikoval i interní předpis celních orgánů SPČ 1/2000 a přezkoumal postup celních orgánů i z hlediska jeho souladnosti s tímto vnitřním předpisem.

II. Stabilita správní praxe a její vynutitelnost před správním soudem
Pro praktika je však mnohem zajímavější argumentace, která na analyzovaný text přímo navazuje, a která spojuje význam interních instrukcí s vytvořením ustálené správní praxe:
Pokud se totiž ohledně postupů celních orgánů, k nimž jsou zmocněny zákonem […], který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování, vytvořila správní praxe a tato je nepochybně všeobecně dodržována, nelze než konstatovat, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Úst) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení [čl. 1 věta první Listiny] vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. […] Obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro a z racionálních důvodů. Je totiž zcela v dispozici příslušného orgánu tuto správní praxi […] změnit anebo nestanovit pravidla žádné, ovšem něco takového může platit vždy pouze do budoucna.

Všimněme si, že tento názor NSS je mnohem dalekosáhlejší než to, co vyplývá z právní věty zveřejněné pod judikátem č. 1383 [z toho plyne i potvrzení toho, co tu již psal Vojtěch Šimíček ve svých postech o právních větách, které nesmíme přeceňovat]. Myslím si, že má-li být NSS důsledný, měl by tento právní závěr aplikovat i mimo kontext interních směrnic (byť bude někdy obtížné vytvoření správní praxe určit). Fyzické a právnické osoby se dnes pohybují ve světě neskutečně složitých právních předpisů, a pokud se tyto právní předpisy navíc ještě komplikují nahodile proměňujícím se správním výkladem, měla by správní justice zasáhnout, a libovolně (svévolně) se proměňující správní výklad směřující k tíži adresátů povinností nepřipustit. Co tedy bude racionální (nikoliv svévolné) se odchýlení od správní praxe? Měla by to být v prvé řadě proměna správní praxe zejména (1) z důvodu změny interpretovaného zákona (to je natolik samozřejmé, že i uvedení tohoto důvodu je nadbytečné, a jde ostatně i o důvod kvalitativně jiný ve srovnání s důvody dalšími), (2) z důvodu změny zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad), (3) z důvodu změny skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad).

Jakkoliv sympatizuji s rozsudkem NSS, že by takováto změna měla být pouze pro futuro, bezvýjimečně to asi bude platit jen u změny správní praxe v důsledku změny interní instrukce. Ostatní změny správní praxe mohou být natolik různorodé a spletité, že bych asi na bezvýjimečném působení jen pro futuro netrval (byť zásadně by tomu tak mělo být také). Tím také rozlišuji mezi „law in books“, na které se zásada zákazu retroaktivity aplikuje ve své rigidní formě, a „law in action“, kde se zákaz retroaktivity ve své klasické podobě neuplatní, a kam s promítá jen prostřednictvím zákazu aplikační svévole orgánů veřejné moci. Interpretace zákonů za pomoci interních instrukcí je totiž ze své povahy bližší situaci „law in books“ než „law in action“.

7 komentářů:

Křístek L. řekl(a)...

Se závěry postu i rozsudku souhlasím, avšak způsob argumentace v postu i v rozsudku se mi zdá nedostatečný.

K první části:

"I. K významu interní instrukce uvnitř správy

..... Obvyklá odpověď studenta je, že jsou pro správní soud takovéto instrukce irelevantní."

Jako student se domnívám, že samotné interní směrnice jsou opravdu pro správní soud irelevnatní. Správní soud musí zkoumat ne pouze to, zda-li interní směrnice existuje, a zda-li byla v daném případě porušena. Správní soud musí zkoumat také, zda-li se podle interní směrnice v minulosti rozhodovalo, a zda-li založila rozhdovací praxi orgánu.

Pokud by orgán, který interní směrnici vydal podle ní nerozhodoval, pak by soud nemohl porušením směrnice argumentovat, protože směrnice nemá vliv na rozhodovací praxi.

Interní směrnice nemá obecnou závaznost, to vyplývá už ze slova "interní".


K druhé části postu

Pokud orgán rozhodl jinak, než v obdobných případech (porušením interní směrnice), pak se provninl proti § 2, odst. 4 správního řádu (při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nemají vznikat nedůvodné rozdíly).

Pokud se na daný případ správní řád nevztahoval, i pak se toto ustanovení v souvislosti s § 177, odst. 1 správního řádu mělo aplikovat (výše uvedená zásada se použije i v případě, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije).

Nepoužitím interní směrnice správní orgán jednal v rozporu se zákonem, protože se odchýlil od své rozhodovací praxe.

Možná se mýlím, ale proč NSS takto neargumentoval? Jeho závěr se mi nezdá až zas tak převratný. Je jen v souladu s materiální rovností. A fakticky nabádá k dodržování základních zásad činnosti správních orgánů i když to nezmiňuje.

Tomáš Sobek řekl(a)...

Vlastně se tu říká, že interní instrukce se má použít jako pramen práva, pokud se na ní ustálí správní praxe. Ovšem v tom případě není pramenem práva samotná instrukce, ale ona správní praxe. Význam interních instrukcí je tedy v tom, že bývají "focal points" správní praxe.

http://en.wikipedia.org/wiki/Schelling_point

Anonymní řekl(a)...

Neviem či je potrebné vôbec riešiť charakter internej smernice (správne právo nie je môj "kus koláča"). Mne sa skôr zdá, že Váš NSS sa vydal na cestu nemeckého BVerwG s jeho koncepciou Samoviazania verejnej správy (Selbstbindung der Verwaltung), teda cestou ústavnoprávneho odôvodnenia (zásada rovnosti) a nie až tak argumentom o internej smernici...

Kuk napr.: http://de.wikipedia.org/wiki/Gleichheitssatz#Selbstbindung_der_Verwaltung

Pre aplikáciu napríklad:
http://dejure.org/gesetze/rechtsprechung/Studentische_Korporationen.html

Čo je podľa mňa zaujímavé, je to, či takéto samoviazanie naozaj nepripustiť aj v prípade doterajšieho protiprávneho postupu správneho orgánu (v niektorých prípadoch to považujem za vhodné, najmä vtedy, ak ide o zvýhodňujúce akty):
http://de.wikipedia.org/wiki/Gleichbehandlung_im_Unrecht

K.Cs. (Kristian Csach)

Karel Šimka řekl(a)...

Jasně že judikatura NSS vychází z německé koncepce "Selbstbindung der Verwaltung", viz ostatně odůvodnění v postu též zmíněného judkátu 2 Ans 1/2005 (podílel jsem se tak trochu na jeho vytvoření, tak si hřeji polívčičku:-)). Neobjevujeme Ameriku, jen ji importujeme do českých luhů a hájů. A je dobré, že uvedená koncepce se stává samozřejmou součástí naší správní judikatury.

Pokynem D-144 správní orgán sám sobě v rámci pravomocí stanovených mu zákonem (který žádné konkrétní maximální lhůty pro uzavření vytýkacího řízení ani v § 43 daň. ř. ani v jiném předpisu neurčuje) a bez toho, aby se jakkoli dotkl zákonem zaručených práv soukromých osob, stanovil pro abstraktně definovaný okruh případů pravidla přísnější, než která na něj klade zákon. Tato přísnější pravidla jsou finančními úřady nepochybně všeobecně dodržována a pracovníci těchto úřadů považují za nezbytné tak činit. To ostatně plyne i z vyjádření žalovaného, který tvrdí, že lhůty stanovené pokynem D-144 dodržel a že si jich je vědom. Není tedy pochyb, že na základě pokynu D-144 se vytvořila správní praxe, která spočívá v tom, že vytýkací řízení se uzavírají ve lhůtách a podle pravidel případného prodlužování těchto lhůt stanovených v pokynu D-144. Jestliže se takováto praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila; prostorem pro uvážení je zde nutno rozumět i to, v jaké lhůtě správní orgán ve věci rozhodne, není-li taková lhůta právním předpisem konkrétně stanovena. Tento princip je ve vyspělých právních systémech západní Evropy běžně uznáván (v Německu „Selbstbindung der Verwaltung“, viz k tomu v německé literatuře např. Eyermann: Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, 11. vyd., C. H. Beck, München 2000, str. 1010-1011, Peine: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. vyd., C. F. Müller, Heidelberg 1998, zejm. str. 35-36, Sachs, Grundgesetz. Kommentar, 1. vyd., C. H. Beck, München 1996, str. 207-208, komplexní pojednání viz Maunz-Dürig, Grundgesetz. Kommentar, sv. I., 8. vyd., komentář k čl. 3 Základního zákona, marg. č. 428-474). Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, je přípustné (a zároveň nutné) se od něho výjimečně odchýlit v konkrétním případě, jde-li o případ zvláštní a atypický (viz Eyermann, cit. dílo, str. 1011, Maunz-Dürig, cit. dílo, marg. č. 446-459) – pokyn D-144 s takovou eventualitou sám počítá ve svém čl. I větách páté a šesté. Obecně se odchýlit od určité správní praxe, jež se vytvořila, správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká. Je tedy nepochybně možné změnit pokyn D-144 a stanovit pro uzavírání vytýkacích řízení jiné lhůty a jiné podmínky jejich uplatnění resp. prodlužování, anebo nestanovit lhůty žádné, ovšem něco takového může platit pouze do budoucna (změna či zrušení lhůt by tedy nemohla zpětně ospravedlnit porušení povinnosti rozhodovat ve lhůtách podle pokynu D-144, ke kterému došlo v minulosti) a pro všechny případy uzavírání vytýkacích řízení (nemohla by tedy obstát praxe, že v jednotlivých případech nelišících se typově od případů ostatních by lhůty nebyly dodržovány, třebaže v zásadě, tj. v převážné většině případů, ano).

Doporučuji k tématu vázanosti správní práxí též 2 As 7/2005:
Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná svoji judikaturu, podle níž ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip zásadní vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 57, publikovaný pod č. 605/2005 Sb. Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Tento princip lze považovat za jeden z vůdčích ústavních principů, jež musí veřejná správa ve své činnosti respektovat, a našel ostatně své legislativní vyjádření i na úrovni jednoduchého práva v § 2 odst. 4 in fine nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), v němž se praví, že správní orgán dbá, aby (…) při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. I před účinností nového správního řádu byl ovšem tento princip součástí českého práva, a to právě s ohledem na výše zmíněné ustanovení Listiny základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud ovšem poznamenává, že ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí nutně být libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká. Na okraj nutno zdůraznit, že samotný přesun kontrolních a sankčních pravomocí z jednoho správního orgánu na druhý, jak k tomu došlo přesunem kontrolních a sankčních pravomocí v oblasti regulace cen v energetice z finančních ředitelství (viz § 3 odst. 1 a odst. 2 zákona o cenách, ve znění účinném do 31. 12. 2000, tj. do účinnosti energetického zákona) na Státní energetickou inspekci (viz § 3 odst. 3 a odst. 4 zákona o cenách, ve znění účinném od 1. 1. 2001, tj. od účinnosti energetického zákona), neznamená bez dalšího důvod k „vyvázání se“ nově příslušného správního orgánu z předchozí správní praxe, vytvořila-li se – k tomu by mohlo dojít pouze tehdy, došlo-li by současně s přesunem kompetencí k takovým implicitním či výslovným změnám v relevantní hmotněprávní či procesní úpravě, které by zakládaly racionální důvod k opuštění této praxe či její zachování dokonce přímo znemožňovaly. Dále nutno poznamenat, že účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem – jinak řečeno, účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi (i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena do souladu se zákonem), nýbrž se může domáhat toliko toho, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán.
Pakliže Městský soud v Praze dospěje k závěru, že žalovaný byl vázán předchozí správní praxí, přičemž se jí v projednávané věci stěžovatele nedržel a zároveň nebyl dán ani relevantní důvod pro odchýlení se této praxe, musí takové zjištění vést ke zrušení rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost.

Anonymní řekl(a)...

Pro zajímavost srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 29.09.1999, sp. zn. II. ÚS 9/97: "Výklad může být příčinou škody ve smyslu zákona č. 58/1969
Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu
nebo jeho nesprávným úředním postupem, jen jako součást
autoritativního výroku orgánu veřejné moci, nikoli jako jím
vyslovený názor v podobě jím vydané listiny. Je přitom věcí
každého orgánu veřejné moci, aby předpis, který má aplikovat,
posoudil a vyložil sám (autoritativní výklad), stejně jako další
podklady, jejichž předložení je podmínkou vydání rozhodnutí. Jeho
výsledek, pokud slouží jako podklad pro konečné rozhodnutí, pak
může být napaden jen prostřednictvím napadení tohoto konečného
rozhodnutí, což se v daném případě nestalo. Metodické pokyny jsou
nejvýše formou výkladu po služební linii, který nemohl vázat
Státní notářství jako orgán, který nepodléhá Federálnímu
ministerstvu financí, natož Správě pro věci majetkové a devizové."

Pavel Vacek řekl(a)...

Jen na doplnění pár juudikátů NSS, aby bylo zřejmé, že se zásadou sebevázanosti státní správy se pracuje už docela dlouho.

Rozsudek NSS ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 A 160/2002, ve které se uvádí, že: „žalobě je třeba přisvědčit i v tom, že stejný správní orgán I. stupně – byť zjevně nedopatřením při porušení zákazu litispendence – uložil o několik dní později za týž delikt jiným rozhodnutím pokutu 100 000 Kč (v původním rozhodnutí byla uložena pokuta 200 000 Kč). To skutečně svědčí o nesprávném užití správního uvážení, nejednotném hodnocení skutkových zjištění a nejednotné rozhodovací praxi… (Tuto vadu) lze odstranit jen tím, že výše uložené pokuty bude v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu.“

Rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2005, sp. zn. 8 As 5/2003, podle kterého: „jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán elementárními principy správního rozhodování, včetně povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobným způsobem… (Krajský soud) se proto v dalším řízení zaměří na návrh žalobce na moderaci uložené pokuty, přičemž vezme do úvahy obsah správního spisu, včetně případných odkazů k pokutám uloženým v obdobných případech“.

Rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2005, sp. zn. 4 As 47/2004, jenž deklaroval, že: „správní orgán je pochopitelně vázán i obecnými principy českého právního řádu – zásadou sebevázanosti státní správy jako projevu zákazu diskriminace, zásadou přiměřenosti ukládání sankce, zásadou objektivity (správní orgán musí přihlédnout k okolnostem svědčícím jak ve prospěch, tak neprospěch účastníka řízení) apod.“

Anonymní řekl(a)...

Klobúk dole, konečne niečo, čo sa dobre číta... K.Cs.