Stručná historie dohledu odborné péče v pojišťovnictví

Když jsem nastupoval na pozici inspektora pro oblast dohledu odborné péče na dálku v sekci dohledu nad finančním trhem České národní banky, bylo mojí hlavní úlohou identifikovat a činit nápravy systémových nedostatků v činnosti pojišťoven. Psal se rok 2012 a v té době odborná péče v pojišťovnictví byla ještě v plenkách, neboť tento pojem se poprvé objevil jako požadavek na výkon činnosti pojišťoven v zákoně č. 277/2009 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2010. Odborná péče je neurčitý právní pojem a jediným vodítkem pro jeho výklad byla Metodika Komise pro cenné papíry – Posuzování odborné péče (ODBP), říjen 2004, verze 1.1.[1]

Okolnosti, které mne k tomuto postu dovedly, jsou z velké části věcí pouhé náhody. Pracoval jsem předtím jako právník v menší, avšak velmi dynamické, pojišťovně, kterou se její britský vlastník rozhodl po nějakém čase uzavřít. Jako následek tohoto rozhodnutí jsem se stal součástí hromadného propouštění zaměstnanců a zároveň jsem byl nucen se zapojit do procesu postupného utlumování činnosti společnosti. Mimo ukončování všech stávajících smluvních spoluprací s partnery jsme připravovali transfer pojistných smluv na jinou pojišťovnu, a to tak, aby převod byl hladký a bezproblémový. V té době jsem si ani neuvědomoval, že vlastně moje role spočívala v zajištění odborné péče, ale dělal jsem to tak nějak intuitivně. Následně jsem byl osloven s nabídkou zaměstnání ředitelem odboru dohledu odborné péče prostřednictvím vedoucího našeho právního útvaru.

Vezmeme-li vznik odborné péče pojišťoven od počátku, k 1. dubnu 2006 byl do České národní banky integrován dohled nad finančním trhem v České republice včetně dohledu nad pojišťovnictvím. Česká národní banka tehdy převzala agendu Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění Ministerstva financí, Komise pro cenné papíry a Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami, přičemž organizace dohledu byla rozdělena sektorově. Do roku 2011, kdy došlo k reorganizaci v podobě funkčního uspořádání (dohled obezřetnosti a dohled odborné péče), byla odborné péče součástí reaktivního dohledu v pojišťovnictví na přijatá podání veřejnosti Českou národní bankou.

V pozdější fázi v návaznosti na tato podání byl vytvořen plán státních kontrol, na základě kterého příslušní inspektoři kontroly odborné péče měli za úkol prověřit velmi detailně činnost vybraných pojišťoven z hlediska plnění povinnosti jednat s odbornou péčí. Státní kontrola neřeší systémové nedostatky na úrovni celého trhu, ale na úrovni jedné společnosti. V době po ukončení první kontroly na místě jsem do České národní banky nastoupil s tím, že bych se měl také podílet na ověření plnění plánu nápravných opatření navazujících na zjištění uvedená v protokolu o provedené kontrole na místě.

Bylo potřeba se s věcmi seznámit tak nějak průběžně a nebylo toho málo. Jestliže jsem po nástupu na post právníka pojišťovny měl do jisté míry vykonávat i funkci compliance, o které jsem se doslechl prakticky poprvé těsně před mým nástupem, pak podobné to bylo s dohledem odborné péče. Odborná péče je totiž neurčitým právním pojmem a její výklad lze stanovit pouze za pomoci principů, které ještě v roce 2012 nebyly pro sektor pojišťovnictví v České republice dostatečně seznatelné. Již v minulém příspěvku jsem zmínil, že tuzemská tradice nás učí používat více (preskriptivní) pravidla, a již méně principy.

Pokud se vrátím zpět k našemu případu výsledku kontroly odborné péče u první pojišťovny, narazili jsme, v návaznosti na náš požadavek přijmout konkrétní nápravná opatření, na argument, že pojišťovna sice uznává vzniklá pochybení v plném rozsahu, ale současně k tomu uvedla, že obdobným způsobem postupují na trhu i jiné pojišťovny, kterých se nápravná opatření netýkají, a proto by dotčená pojišťovna mohla být do jisté míry oproti svým konkurentům znevýhodněna. To nás do jisté míry posunulo dál v myšlení, jak řešit problémy napříč trhem bez narušení jeho fungování.

Vzhledem k obsahu přijatých podání veřejnosti, na které navazovalo příslušné šetření na dálku, byl tento argument uznán jako relevantní a na světě byl systémový nedostatek, který přesahoval pochybení na úrovni jedné pojišťovny. Nutno podotknout, že nástroje pro řešení systémových problémů nejsou podrobeny žádné formální úpravě. V roce 2012 byla sice na stole novela zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí, která měla přinést určité aspekty odborné péče do praxe, ale nebyla do dnešního dne uvedena, ani její následné pokusy, v život.

Bylo proto nutné hledat jiné řešení, které by plošným způsobem uchopilo danou problematiku a stanovilo rovné podmínky pro všechny účastníky trhu. Poněvadž individuální nápravy cestou nápravných opatření či formou udělovaných pokut byly příliš pomalé, novela zákona v nedohlednu a bylo jasné, že trh samotný se s problémovou situací sám nevypořádá bez určité intervence orgánu dohledu, bylo zvoleno řešení za pomoci vydání soft law materiálu, kterým Česká národní banka stanoví určitý standard žádoucího chování a vtiskne neurčitému právnímu pojmu konkrétní podobu.

Zobecnění určité činnosti v podobě standardu není příliš lehký úkol, neboť požadavek jednání s odbornou péčí je třeba vidět vždy v souvislosti s výkonem nějaké konkrétní činnosti a je záležitostí individuální. Odborná péče také nestojí sama o sobě jako samostatná povinnost, ale vždy se váže ke konkrétní činnosti, kterou daná osoba vykonává, čili vyjadřuje určitý vyšší standard kvality spojený s konkrétní činností dohlížené osoby svědčící domněnka profesionála.

První vlaštovkou při reakci na systémová pochybení se stal určitých set publikovaných dokumentů, z nichž nejvýznamnější byl Dohledový benchmark č. 4/2012 – Řízení a kontrola kvality činnosti distribuční sítě v pojišťovnictví ze dne 18. prosince 2012 [2], jehož cílem bylo poskytnout názor pracovníků dohledu České národní banky ohledně kontrolních mechanismů aplikovaných před uzavřením smlouvy s novým pojišťovacím zprostředkovatelem či zaměstnancem a kontrolních mechanismů uplatňovaných v průběhu trvání tohoto vztahu. Tyto kontrolní mechanismy se měly vypořádat především s rizikem mis-sellingu, kterému byli vystaveni klienti pojišťoven, ale také s operačním, reputačním a finančním rizikem pojišťoven. Později byl nahrazen souvisejícím Úředním sdělením České národní banky.

Nízká akceschopnost legislativy a nedostatek samoregulačních mechanismů tak zapříčinily vznik nového dohledového nástroje, kterým se staly tzv. dohledové benchmarky. Účelem těchto materiálů je seznámení dohlížených subjektů s vybranými zobecněnými dohledovými poznatky a souvisejícími očekáváními dohledu, pokud jde o jednání dohlížených subjektů. Současně mají dohledové benchmarky přispívat k větší právní jistotě adresátů povinnosti jednat s odbornou péčí a nastavení srovnatelných podmínek napříč trhem.

Na tomto místě je nutné připomenout, že dohledové benchmarky nenahrazují legislativu, ale v mezích povinnosti jednat s odbornou péčí tento pojem interpretují, přičemž soulad výkonu činnosti s principy uvedenými v benchmarku orgán dohledu považuje za výkon činnosti v souladu s relevantními právními předpisy vztahujícími se k dané oblasti.

Reakce trhu na sebe nenechala dlouho čekat, neboť existovala určitá obava, že meze interpretace odborné péče jsou široké natolik, že by mohly nepřiměřeným způsobem zasáhnout do svobody podnikat. Zájmové asociace proto přišly s vlastním návrhem standardů, kterým by se určité problémové oblasti pokusily vyřešit samy. Jako první s námětem tzv. samoregulace přišla Česká asociace pojišťoven, která uveřejnila samoregulační standardy týkající se modelace vývoje pojištění [3], výpočtu standardizovaného ukazatele nákladovosti [4], poskytování předsmluvních informací [5] či rekapitulace stavu pojistné smlouvy [6]. Stalo se tak počátkem roku 2015, tedy 2 roky po tom, co Česká národní banka zveřejnila první set dohledových benchmarků.

K tomu se sluší podotknout, že k nastartování těchto aktivit nepřispěly pouze benchmarky, ale průběžná aktivita při šetření podnětů veřejnosti na dálku, které jsou důležitým zdrojem identifikace systémových nedostatků, důkladné šetření prováděné formou kontroly na místě, ale také ad hoc tematická šetření zaměřená na prozkoumání určité oblasti napříč trhem. Zdrojem informací pro tematická šetření jsou údaje z vlastní činnosti České národní banky kvantitativní (pravidelný reporting údajů) i kvalitativní povahy a dotazníková šetření prováděná na dálku u jednotlivých pojišťoven.

Výhodou tematických šetření je proaktivní přístup, při kterém se nereaguje až na vznik určitého pochybení, ale prověřování situace zahrnuje předcházení vzniku určitého problému či včasná identifikace vzniku pochybení. Reaktivní dohled oproti tomu léčí až vzniklé rány a reaguje často s mnohaletým zpožděním. Nutnou podmínkou pro úspěšnost tematického šetření je dostatek informací pro správné zacílení šetření a schopnost klást správné dotazy. Přestože v určitých tematických šetřeních nebylo identifikováno systémové pochybení, započaly některé pojišťovny samy reagovat na výsledky, které dohledovému orgánu předložily, neboť si uvědomily svá vlastní rizika, kterým jsou vystaveny.

Všechny tyto činnosti lze v širokém pojetí zahrnout do pojmu monitoring trhu pojišťovnictví, resp. pojišťoven. Jedná se o určitý soubor činností spočívající ve sběru údajů, jejich analýze, identifikaci problému, přijímání nápravných opatření, ověřování jejich naplňování a následné kontrole. Celý proces se takto opakuje a dohled se na něm postupně učí, jak s dohledovými nástroji zacházet tak, aby naplnil svůj základní účel.

V poslední době se jako velmi účinný nástroj pro předcházení systémového pochybení velmi osvědčily tzv. informační návštěvy u dohlížených subjektů, jejich cílem je, mimo režim státní kontroly, diskutovat současnou úroveň vynakládané odborné péče pojišťovnami, na které navazují plány a strategie pojišťoven směřující ke zvýšení úrovně kvality odborné péče, ale také poukázat na některá slabá místa, která v těchto plánech či strategiích nejsou zahrnuta.

Pro orgán dohledu je důležité znát skutečnou povahu činnosti pojišťovny, neboť tím může lépe předcházet vzniku problémových situací, ale současně z tohoto postupu může těžit i pojišťovna díky zamezení vzniku zbytečných nákladů vynaložených na poskytnutí součinnosti orgánu dohledu a přijímání nápravných opatření. 

V nedávné době byl na stránkách České národní banky publikován dokument Dlouhodobá koncepce dohledu nad finančním trhem.[7] Koncepce rozvádí základní zásady výkonu dohledu, nastiňuje organizaci dohledových činností a vysvětluje přístup České národní banky k dohledu jednotlivých sektorů finančního trhu. Zpřístupněním koncepce dohledu dohlíženým subjektům i dalším profesionálům pomáhá orgán dohledu objasnit principy svého působení v dané oblasti s cílem přinést účastníkům finančního trhu potřebnou míru jistoty uvažování a chování dohledu České národní banky, a to v dlouhodobém horizontu.

Vzhledem k praktickým zkušenostem s výkonem dohledu si velmi dobře uvědomujeme, že některé změny jsou velmi pomalé, a proto se snažíme o průběžné zvyšování úrovně kvality vynakládané odborné péče a myslím, že se nám to daří. Dalším impulzem pro sektor pojišťovnictví z hlediska zaměření odborné péče bude jistě očekávané nabytí účinnosti nařízení PRIIPs [8] a posléze směrnice o distribuci pojištění [9] včetně přijetí prováděcích nařízení v ní předpokládaných. 

[1] http://www.cnb.cz/cs/dohled_financni_trh/legislativni_zakladna/obchodnici_s_cp_inv_zprostredkovatele/download/metodika_odbp_20041015.pdf

[2] http://www.cnb.cz/miranda2/export/sites/www.cnb.cz/cs/dohled_financni_trh/vykon_dohledu/dohledove_benchmarky/download/dohledovy_benchmark_2012_04.pdf

[3] http://www.cap.cz/odborna-verejnost/samoregulacni-standardy-cap/modelace-vyvoje-pojisteni

[4] http://www.cap.cz/odborna-verejnost/samoregulacni-standardy-cap/standardizovany-ukazatel-nakladovosti

[5] http://www.cap.cz/odborna-verejnost/samoregulacni-standardy-cap/predsmluvni-informace

[6] http://www.cap.cz/odborna-verejnost/samoregulacni-standardy-cap/rekapitulace-stavu-pojistne-smlouvy

[7] http://www.cnb.cz/miranda2/export/sites/www.cnb.cz/cs/dohled_financni_trh/dlohodoba_koncepce_dohledu/dlohodoba_koncepce_dohledu.pdf

[8] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014R1286

[9] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016L0097