Vítězslav Němčák: Jiné právo školské a vysokoškolské

Správní rozhodnutí se většinou opírá o zákon, podzákonné předpisy, správní praxi a sem tam nějakou tu judikaturu. Uvědomělí autoři se v rozhodnutí někdy, je-li to třeba, opřou o právní zásadu. Školské právo je však jiné.

Hemží se to tam Standardy, Dlouhodobými záměry, Rámcovými vzdělávacími programy nebo prostě Pravidly. Nejsou to právní předpisy, ale ve školských právních vodách zaujímají v hierarchii místo hned vedle zákona a mnohdy dokonce zákon nahrazují. V případě rozhodování o veřejných subjektivních právech se potom jako právní předpis reálně chovají.

V některých případech se podle mého daří najít velmi dobrou symbiózu mezi zákonnou úpravou a těmito „mimozákonnými“ pravidly. Myslím zejména na „Pravidla pro poskytování příspěvku a dotací veřejným vysokým školám“. Tento dokument vydávaný MŠMT dotváří velmi obecně formulovaná pravidla stanovená zákonem o vysokých školách pro přiznávání finančního příspěvku veřejným vysokým školám (viz § 18 odst. 3). Podle těchto Pravidel se rozdělují nemalé peníze. K návrhu jejich znění se vyjadřuje Reprezentativní komise složená ze zástupců vysokého školství. Zapojení adresátů Pravidel do jejich tvorby, jejich veřejná přístupnost a existence základního zákonného normativního klíče pro přidělování finančního příspěvku dávají tomuto systému kredibilitu. Zákonodárce by si asi sám neporadil s podrobným systémem pro přerozdělování příspěvků a nadto je to velmi flexibilní způsob rozdělování peněz, což lze považovat za výhodu. Samozřejmě se může objevit hlas, že by měla mít tato Pravidla formu podzákonného předpisu.

Dalším velmi zajímavým fenoménem se staly mnohým velmi známé Standardy Akreditační komise, které si komise sama vytváří. Chce-li vysoká škola například akreditovat studijní program, musí naplnit Standardy zveřejněné na webu akreditační komise. Standardy tedy upravují veškeré materiální podmínky, které musí záměr nového studijního programu naplnit. Zákon o vysokých školách totiž nestanoví ve své podstatě žádné věcné podmínky. Ani tento přístup dotvářející normativní prostředí však nebyl zpochybněn. Nejvyšší správní soud se v minulosti za Akreditační komisi postavil. V rozhodnutí ze dne 26. 11. 2014, č.j. 3 As 62/2014 – 42, zmínil: „Pokud tedy má (podle dikce zákona o vysokých školách) činnost Akreditační komise směřovat k zajištění určité úrovně vysokoškolského vzdělávání, tedy k vnější standardizaci úrovně vysokoškolského vzdělávání (jak konstatovala judikatura tohoto soudu), je vydávání standardů Akreditační komise plně v souladu s tímto jejím posláním, a to nepochybně také za podmínky, že standardy korespondují se zákonným vymezením smyslu vysokoškolského vzdělávání.“.

Závažnou normativní roli hrají také „Dlouhodobé záměry vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy“. Jsou to ve své podstatě politické dokumenty, s jejichž existencí počítá školský zákon. Například dlouhodobé záměry krajů schvaluje krajské zastupitelstvo a obsahují analýzu vzdělávací soustavy, demografického vývoje a jiných parametrů a na jejich základě představu o vzdělávací soustavě a financování vzdělávání v kraji. Rozhoduje-li pak ministerstvo školství například o vzniku nové soukromé školy, nedává mu zákon žádné vodítko, jak rozhodovat, ale odkazuje zcela na soulad s dlouhodobým záměrem. Ten je tedy rozhodujícím činitelem, který tuto oblast normuje. Tvorba a schvalování dlouhodobých záměrů je vcelku transparentní a otevřený proces, nicméně absence alespoň základních zákonných kritérii pro vznik nových soukromých škol je šrámem, který může vyvolávat otázky.

Zákonodárce byl velmi úsporný také v mém posledním příkladu – při rozhodování o srovnávání vzdělání pro účely důchodového pojištění. Zákon o důchodovém pojištění stanoví, že MŠMT rozhoduje o tom, zda je určité zahraniční studium „postaveno na roveň“ studia na středních a vysokých školách v České republice, aby mohlo být považováno za soustavnou přípravu na budoucí povolání. Jaká kritéria má ministerstvo při tomto stavění na roveň použít, zákonodárce neříká, a tak je tu opět prostor pro mimozákonnou regulaci. V tomto případě se dostávají ke slovu Rámcové vzdělávací programy, které také vycházejí ze školského zákona a které vydává MŠMT. Při rozhodování o ekvivalenci vzdělání se tedy srovnává, zda je zahraniční studium například na střední škole podobné svou strukturou a rozsahem některému z rámcových vzdělávacích programů v ČR.

Celkově se zdá, že se tento přístup stal pro školství legislativní kulturou.

Tento systém však není nutné zatracovat. Školství je oblast složitě právně uchopitelná, jelikož nemůžeme vložit do právních definic kvalitu školství. Zákonodárce nemá téměř šanci specifikovat v zákoně přesné podmínky této kvality. Nicméně alespoň elementární závazná normativní regulace existovat musí, jinak narážíme při rozhodování o právech na mnohé ústavní principy.

Obávám se však, že ne všechny výše zmíněné příklady jsou způsobené pouze záměrem ponechat rozhodování o kvalitě na odbornících. Mnohé oblasti školské legislativy zákonodárce sídlící jen několik stovek metrů od sídla ministerstva školství zanedbává, a proto se tyto mezery v právu musejí vyplňovat. Proto vznikly ve školském právu kategorie, jako je „kodifikovaná správní praxe“ nebo „závazný záměr“. Znalost jejich de facto normativního obsahu je pro adresáty důležitější než texty právních předpisů publikovaných ve Sbírce zákonů.

Možná by se měly i tyto normy začít vkládat do ÚZetek. Znamenalo by to revoluci. Dlouhodobé záměry mají krajskou působnost, a tak bychom se mohli dočkat ÚZ s označením „vydání pro Moravskoslezský kraj“.

P. S. Pokud toto školské právní prostředí přijde někomu jako zajímavá výzva, tak ho rád uvítám do týmu. Stačí se přihlásit do 21. 10. 2015 do výběrového řízení. Více na tomto inzerentním serveru nebo přímo na http://www.msmt.cz/ministerstvo/oznameni-o-vyhlaseni-vyberoveho-rizeni-na-sluzebni-misto-14.