Věra Honusková: Individualizovaná odpověď na hromadný příliv osob

Dovolím si přispět k současné debatě o uprchlících a dalších osobách, které potřebují ochranu. Dávám na papír myšlenky, kterými se zabývám v posledních týdnech, bez ambicí nalézt řešení, chci jen přispět právní troškou do společenského mlýna. Vím, že na mnoha místech zjednodušuji, problematikou se zabývám už patnáct let a jsem si vědoma její složitosti. Toho, že bych téměř za každým slovem měla mít vysvětlující poznámku pod čarou, že na většinu věcí existují další a další názory. Z pochopitelných důvodů ale zůstanu jen u jednoduššího textu. 

Příchod většího množství osob ze zemí, kde dochází k pronásledování pro rozličné důvody či kde probíhají války, udivil evropské státy stejně, jako zdejší silničáře každoročně v zimě podle médií překvapí sněhová nadílka. V obou případech jde o věci očekávatelné, u sněhu téměř každoročně, u lidí v nouzi tomu nasvědčoval vývoj posledních let. Pro situace máme dokonce připraveny i odpovědi, ať již ve formě hromad soli a písku (pro přívaly sněhu), anebo právních řešení (pro případ příchodu uprchlíků). Jak se nyní ukazuje, ony právní odpovědi pro posledně zmíněnou situaci mají při aplikaci řadu úskalí.

Kde vidím úskalí? Za prvé, debata má podle řadu dalších východisek než ta, která se běžně diskutují. Za druhé, současná interpretace definice uprchlíka není dostatečnou (a ani příliš vhodnou) odpovědí na nyní probíhající hromadný příliv osob do Evropy. Za třetí, pomoc uprchlíkům či dalším osobám v nouzi je dočasná, ale není s ní takto zacházeno a není takto pojmenovávána. Za čtvrté, skutečnému náporu osob v nouzi čelí státy sousedící s domovskými státy uprchlíků (a dalších osob v nouzi). Je otázkou, zda z hlediska lidskoprávních standardů je schůdné uprchlíky a další osoby do těchto zemí navracet. Za páté, situace má několik řešení, a je nutno je vidět v širších souvislostech.

Řada osob, které přicházejí, mohou být ekonomičtí migranti. Těm se v tomto textu věnovat nechci, zaměřím se jen na otázku osob, které mezinárodní a evropské právo definuje, a vůči kterým mají státy nějaké závazky. V textu se snažím o hledání odpovědí, které závazky plynoucí z mezinárodního a evropského práva reflektují, a zároveň mapuji úskalí, které nám výběr z nich dává.

Bod první.

Hovoříme o uprchlících, ale máme na mysli i osoby, které potřebují ochranu a patrně (oním „patrně“ míním především to, že možná ne všichni, možná dokonce možná zdaleka ne všichni, této otázce se zde ale nebudu více věnovat) spadají do definice tzv. doplňkové ochrany. Procedurální rámec, který je upraven v právu EU (a tedy harmonizován ve všech státech) je vztažen na obě kategorie (a také se o nich hovoří jako o osobách, které žádají o mezinárodní ochranu), proto je v textu příliš nerozlišuji, ledaže by to bylo nutné. Konkrétně si můžeme představit, že existují procesní závazky počínaje právem na (částečnou) bezplatnou právní pomoc, přes povinnost státu mít ve věcech mezinárodní ochrany možnost nezávislého přezkumu, po možnost aplikovat institut tzv. bezpečných zemí; to vše pro kategorii osob, které žádají o mezinárodní ochranu (tj. jsou to jak uprchlíci, tak osoby, které mohou získat doplňkovou ochranu).

Domníváme se, že příchodu velkého počtu osob můžeme zabránit. Obávám se, že téměř nemůžeme. Sebelepší uzavření hranic nebude fungovat, sebevyšší zeď bude možné podkopat či přelézt. Rozhodně je třeba se snažit regulovat, co můžeme a chceme (ekonomickou migraci), a rozhodně je třeba se snažit řešit nedobrovolnou migraci, kde máme určité právní závazky. Můžeme se pokusit zvolit nástroje, které budou co nejlépe odpovídat. Ale uprchlictví, resp. pohyb osob, které potřebují ochranu, bude přítomen vždy, ovšem ne vždy ve formě větších proudů.

Hovoříme o „velkém problému“, značném počtu osob, co přicházejí. Subjektivně ano. Objektivně máme na území EU zlomek počtu osob, které potřebují ochranu. Drtivá většina jich je na jiných kontinentech. Proto jsou důležité souvislosti, kontext našich úvah. Samozřejmě že můžeme uprchlíky navracet do dalších zemí. Ovšem nebudou mít také právo říci, že mají uprchlíků příliš? Kam až je pak budeme navracet? Zpět do domovské země? Pak porušujeme princip non-refoulement (nepřímo, skrze tzv. chain refoulement), který je shledáván obyčejovým.

Implicitně v debatě (a snad i nevědomky zaznívá), že můžeme rezignovat na lidskoprávní standardy. Nemůžeme. To souvisí s otázkou, zda je možné navrátit osobu např. do Turecka. S otázkou, jaké jsou podmínky v zemích, kam budou navráceny osoby, které by na území EU byly bývaly získaly mezinárodní ochranu, pokud by v jejich žádostech nebyly použity procesní instituty.

Bod druhý.

O současné definici uprchlíka se hovoří jako o individualizované. Označení vychází z dikce definice uprchlíka v Úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (Úmluva), která uvádí, že uprchlíkem je osoba, která má oprávněné obavy z pronásledování z určitého důvodu. Jinak řečeno, jedna konkrétní osoba je osobně ze stanovených důvodů pronásledována, či z toho má strach. Tato osoba je uprchlíkem od okamžiku, kdy překročí hranice svého domovského státu, ostatní státy její status pouze deklaratorně potvrzují. U doplňkové ochrany jde o status, který reflektuje další mezinárodní závazky, zejména je propojen s principem non-refoulement. Osobě musí k tomu, aby byla shledána hodnou této ochrany, hrozit vážná újma. Pojem je opět z velké části individualizován, pouze jedno písmeno definice vážné újmy lze vzít v potaz jako (do určité míry) odpovídající na situaci v Sýrii, lze u něj hledat menší míru důrazu na jednotlivce.

V zemích Evropské unie (EU) je s těmito osobami vedeno individualizované řízení, v němž se zjišťuje, zda potřebují mezinárodní ochranu (zda naplní definici a zda z ní není z nějakého důvodu vyloučena), a pokud ano, pak je jim poskytnuta ochrana (ledaže by se přistoupilo k použití procesních postupů, o nichž budu hovořit níže). Uvědomme si, že ve státech EU vlastně přistupujeme k uprchlictví, jako kdybychom používali mezinárodněprávní institut azylu. Osoby, které pomyslným sítem projdou, mohou začít žít svůj nový život ve velmi širokém smyslu slova. Pokud budeme souhlasit s „hromadností“ jako nezřídka uváděným definičním znakem uprchlictví, pak naším systémem odpovídáme na něco jiného. Tento přístup je posílený právě i důrazem na poskytnutí ochrany (evropské právo stanovuje povinnost ochranu při splnění definice uprchlíka udělit) a na následnou integraci. Zároveň jsme vytvořili poměrně vysoký standard řízení, ať již jde o procesní záruky, anebo o zacházení v průběhu čekání na výsledek řízení. Hromadnost jsme v evropském právu reflektovali procesně i hmotněprávní. Procesně (implicitně) v institutech jako třetí bezpečná země, bezpečná země původu či první země azylu, explicitně v možnosti odpovědět určitým způsobem na větší počet žádostí v řízení na hranicích [srov. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění)] Hmotněprávně pak odpovídáme na velký příliv osob směrnicí o dočasné ochraně, která není aktivována (Směrnice Rady 2001/55/ES z 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími).

Značná část osob, které by byly chtěly hledat mezinárodní ochranu, se do evropských zemí v minulých letech nedostala. Mnozí byli zastaveni rozličnými překážkami na cestě, ať již vízy či sankcemi pro dopravce, anebo instituty třetích bezpečných zemí či bezpečných zemí původu. To znamenalo výhodu a možnost skutečně individualizovaného přístupu. V mnoha z více než 140 států, které jsou smluvními státy Úmluvy, není tento postup zjišťování obvyklý – právě kvůli velkému množství osob, které do států přicházejí. Hromadné uprchlictví bývá reflektováno obrovskými tábory, resp. registrací osob a nijak velkou další péčí. Tábory, kde lidé nemají po několika měsících života v nich perspektivu, a pokud nemohou vstoupit na trh práce, pak zde po mnoho měsíců a let jen přežívají. Případně mohou žít – po nějakou dobu – z úspor mimo tábor, s tím, že v případě déletrvajícího konfliktu se pobytu v táboře často nevyhnou. Tábory lze do určité míry urbanizovat, ale hrozbě, že se z nich stanou ghetta, té se vyhnout nedá. V Evropě nemáme velké uprchlické tábory, které známe z jiných kontinentů, a z hlediska humánního lze říci, že potřebným lidem skutečně pomáháme. Ovšem je otázkou, zda je tento přístup možným i v případě většího přílivu osob, zda umíme efektivně touto cestou pomoci.

Bod třetí.

Dočasnost pomoci. Je-li osoba shledána potřebnou mezinárodní ochrany, pak je jí dle práva EU vydán doklad a je integrována do společnosti; získává možnost pracovat, podnikat atd. Vše v návaznosti na ustanovení Úmluvy, potažmo kvalifikační směrnice. Ve společenském diskursu jsou uprchlíci akceptováni jako ti, kdo přišli a nemohou se navrátit. Prchají z důvodu náboženství a nemohou se vrátit, protože jsou ve své zemi pronásledováni. Prchají, protože zastávají politické názory a nemohou se vrátit, protože jsou pro ně pronásledováni. Tyto osoby skutečně začínají v Evropě nový život, v tom nejširším smyslu slova se jim dostane pomoci.

Pomoc je čistě právně vzato dočasná. Jak uprchlík, tak osoba s doplňkovou ochranou mají svůj status jen dočasný, po dobu, po kterou trvá nebezpečí. Úmluva o právním postavení uprchlíků je v tomto poněkud rozporuplná, na jedné straně určuje dočasnost statusu, na stranu druhou dává řadu výhod, včetně povinnosti států usnadnit uprchlíkům získání občanství (tento požadavek vyplýval z reality, na kterou původně úmluva reagovala). V evropském uprchlickém právu není otázce občanství věnována větší pozornost, v praxi je ale snahou osoby s mezinárodní ochranou skutečně do společnosti integrovat (byť ne se statusem občanů). Je otázkou, proč státy (skrze EU, rozhodnout musí Rada EU) nevyužívají jako odpověď na současný hromadný příliv osob výše zmíněný institut dočasné ochrany. Jde o opatření na pomezí mezi současným evropským přístupem a velkými tábory. Osobám je umožněno pracovat, děti chodí do škol. Lze si představit i pomocnou ruku společnosti, která by v těchto bodech mohla napomoci – mimo jiné nabídkami zaměstnání. Ano, je tu velké ALE časového omezení, které dává směrnice.

Bod čtvrtý.

Skutečnému náporu čelí státy sousedící s domovskými státy prchajících osob. Většina zůstává ve svém regionu (Srov. rozličné statistiky UNHCR, dostupné na www.unhcr.org.). Stejné je to i nyní, v případě útěku osob, které se přesouvají i do Evropy. Nejvíce z oněch více než 4 milionů osob ze Sýrie je ve státech sousedících, v Turecku téměř dva miliony, přes milion v Libanonu, přes půl milionu v Jordánsku. 

Znamená to, že je to jejich problém? Můžeme si říci, že se nás jejich situace netýká? Že ony jsou první zemí azylu? Můžeme si říci, že máme nějakou „absorpční kapacitu“? Můžeme to samozřejmě zkusit, ale, jak píšu výše, pokud se dá do pohybu velké množství lidí, zastavit jej nedokážeme. Skutečnou otázkou pak není, zda dokážeme zvládat takové či onaké počty. Samozřejmě, že zvládnout dokážeme i mnohonásobně vyšší počty než jaké jsou teď v Evropě, i když bych byla raději, kdybychom si to nemuseli vyzkoušet. Otázkou je, jaké právní nástroje k tomu zvolit. Jaká právní forma řešení je ta, kterou dokážeme efektivně a smysluplně odpovědět na hromadný příliv osob. V době, kdy se vytvářelo znění Úmluvy, státy ve svých vyjádřeních tematizovaly otázku počtu osob, kterým budou na svém území muset poskytovat dobrodiní ochrany. Explicitně požadovaly, aby svůj díl uprchlíků (tehdy hleděla Úmluva pouze do minulosti, tj. především na evropské uprchlíky z druhé světové války) přijaly i státy, na jejichž území tehdejší uprchlíci nebyli. Jednaly o v podstatě známém počtu osob a řešení vymýšlely podle toho, vymýšlely jej s perspektivou začlenění osob do společnosti a s usnadněním jejich naturalizace v novém domově. Dnešní přístup ve světě toto často nereflektuje, kromě větší části států tzv. západních, které měly luxus (relativně) malého množství žádostí. On totiž právní ostnatý drát existoval již před tím, než byl reálně na území Maďarska postaven. Nutnost víz, sankce pro dopravce, kteří dopraví osobu bez povolení ke vstupu, a procesní instituty v řízení o mezinárodní ochraně, bránily řadě osob na území států EU vstoupit. Jakkoli je tedy přístup k potřebným na úrovni práva EU (tedy v případě, že je osoba přijata) velmi otevřený, reflektující závazky a umožňující jim opravdu získat nový domov, není podle mě tak úplně odpovědí na hromadný příliv osob.

Domnívám se totiž, že individualizovaným řízením současnou krizi efektivně a s důrazem na lidská práva nevyřešíme. Protože pokud současná odpověď není vhodná pro větší počty osob, znamená to, že státy velmi pravděpodobně použijí procesní instituty a pošlou je zpět do zemí, kudy procházely. V úvahu budou připadat zejména řešení skrze třetí bezpečné země, bezpečné země původu či první země azylu. Podívejme se například na první zemi azylu. K tomu, aby bylo možné ji aplikovat, je třeba, aby osoba byla v této zemi uznán za uprchlíka a mohla nadále požívat této ochrany nebo b) jinak požívala v této zemi dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení. Navrátit je možné jen za předpokladu, že bude touto zemí znovu přijat. Úmluva dává státům povinnost zajistit rozličné výhody, kupříkladu možnost vzdělávání, přístup k soudům, v režimu doložky nejvyšších výhod právo přijmout placené zaměstnání. Ve kterých prvních zemích je toto zajištěno?

Je ostatně i náš problém, že z uprchlických táborů v Turecku či Libanonu odcházejí lidé do Evropy. Odcházejí za snem, který spoluvytváříme, a to jak tím, že jej opravdu v mnoha případech uskutečňujeme, tak i tím, že vytváříme (mnohdy nejspíš nereálná) očekávání. Otevřená společnost nemá mít problém s vítáním uprchlíků, nicméně to znamená zároveň pomoc pašerákům, kteří mohou prodat svoje služby v doprovodu fotografií o vřelém přijetí. V době sociálních sítí tak snadno šiřitelných. Podlehnout lákadlu normálního života je po mnoha letech čekání v táboře snadné a zcela přirozené, podlehl by každý z nás. Je zřejmé, že nebudeme s to naplnit očekávání všech, kdo přicházejí. Znamená to ale, že je máme odmítat? Umím si představit (a je to v řadě ohledů podle mě vhodné řešení), že namísto přijetí všech budeme značnými finančními prostředky podporovat možnost potřebných osob setrvat v uprchlických táborech v zemích příslušného regionu, pokud s tím ovšem budou dané země souhlasit. Pouhé posílání osob zpět bez finanční pomoci by bylo v některých případech právně možné, ale těžko vůči těmto zemím obhajitelné. Ony finance jsou poskytovány již nyní, ale buď v nedostatečném množství, anebo je také možné, že žádné dostatečné množství neexistuje, protože vždy vytvoří jen iluzi domova.

Bod pátý

Situace má podle mého názoru několik řešení, a je nutno je vidět v jejich souvislostech. Lze odlišit minimálně dvě roviny, kde můžeme hovořit o řešeních. Obecnou a konkrétní.

Obecně. Za prvé, k řešení situace jako takové je potřeba činit zároveň několik věcí. Stabilizovat situaci v Sýrii a dalších zemích, aby nemuseli lidé utíkat. Ovšem nakolik jsou reálná mírová jednání, příp. schválení jakékoli akce Radou bezpečnosti, to je otázka pro politology (zejm. otázka karet Ruska). Masivně podpořit tábory ve vedlejších zemích. Pokud se jako státy EU vyhneme zodpovědnosti, pak je třeba učinit z táborů místa, kde lze žít, místa s perspektivou, s možností pracovat (jistě mi můžete namítnout, že to taky můžeme nechat tak, jak to je. To je sice pravda, ale je to poměrně alibistické a z hlediska vztahů s těmi státy ošidné, a také to nepomůže zabrzdit odchod těch, co se chystají. Ale samozřejmě je otázkou, jestli je něco zastaví.). Ovšem jak tohoto docílit, jak „přinutit“ země, na jejichž území jsou tábory, aby umožnily uprchlíkům pracovat? Na to odpověď nemám. Bojovat s pašeráky a vysvětlovat lidem již v táborech úskalí odchodu (zejména otázka pracovního uplatnění, bez toho bude pobyt jinde zase jen čekáním, ovšem pokud již teď „jen čekají“, tak žádné vysvětlení nejspíš nepomůže). Více přesídlovat, zkusit zvážit, zda by cesta touto pomyslnou oklikou nebyla řešením, která odpovídá na frustraci při dlouhodobém pobytu v táboře (bez toho, že by osoba musela zkusit loterii přejezdu přes moře atp.). Plnit své závazky vůči těm, co na území EU přišli a s ohledem na ochranu lidských práv zvažovat to, kam je lze reálně navracet. Do tohoto bodu spadají tzv. kvóty, které jsou právně možným, ale poněkud nesystémovým řešením stávající situace (za předpokladu, že nebudou další osoby ve velkém množství přibývat, ale i pak nejsou kvóty řešením), nicméně solidární gesto je ke zvážení vhodné. Možnost výběru osob, o níž se v souvislosti s tímto opatřením nezřídka hovoří, si lze právně obtížně představit, je to ale možnost, kterou lze do určité míry aplikovat u přesídlení, tedy výběru potřebných v táborech UNHCR.

V rovině konkrétní odpovědi na situaci osob, které nyní přicházejí do EU hledat ochranu, se právně nabízí vícero možností řešení. Liší se od sebe důrazem na humanitu. Je možné zejména:

a) pokračovat v cestě provádění individualizovaného řízení, osobám dávat mezinárodní ochranu a umožnit jim setrvání, resp. integraci do společnosti. Domnívám se, že při větším počtu osob je tato cesta obtížně zvládnutelná, a to i v případě vůle ze strany státu a společnosti. Problém spatřuji zejména v nemožnosti určit finální počet osob, které budou takto přijaty;  
b) pokračovat v cestě provádění individualizovaného řízení a aplikovat procesní instituty (Tady ten popis postupu zjednodušuji). Tedy každou žádost posoudit a odeslat osoby, u nichž je to možné, do jiných zemí, ať již třetích bezpečných, nebo prvních azylových. V některých zemí bude nápor většího počtu osob skrze individualizované řízení těžko zvládnutelný. Uvedený přístup má podle mého názoru řadu rizik, s sebou nese i možnost (minimálně dočasného) uzavření Schengenského prostoru. Státy na hranicích EU přestanou dodržovat standardy ochrany lidských práv. Je možné, že se podobně zachovají země, které sousedí se zeměmi, kde probíhá konflikt, protože ponesou značné břímě. Umím si představit i to, že poruší závazky spojené s principem non-refoulement a uprchlíci a další osoby zůstanou uzavřeny ve své zemi. Zde vidím značná rizika v tom, že státy budou porušovat své závazky (snáze než u řešení jiných);
c) pokračovat v cestě individualizovaného řízení s aplikací procesních institutů a přidáním přesídlení. Tím pádem přijetí relativně malého množství osob, což bude možné kompenzovat přesídlením osob podle výběru (potřebnosti, kvalifikace). S tím by souvisela nutná snaha o výrazné omezení odchodů osob z uprchlických táborů v domovském regionu (boj s pašeráky, vysvětlování). Poněkud alibistická cesta;
d) zvážit vyhlášení dočasné ochrany pro ty, co jsou již na území EU. I zde by byla nutná snaha o výrazné omezení odchodů osob z uprchlických táborů v domovském regionu (boj s pašeráky, vysvětlování). Nicméně jednalo by se o status explicitně (i snad i reálně) dočasný, s možností pracovat, začleněním dětí do vzdělávacího systému. Velmi pravděpodobnou překážkou by bylo časové omezení ochrany, rizikem to, že osoby nebudou chtít zůstat ve všech zemích EU, a půjdou do svého vysněného cíle. Zda by pomohlo vysvětlování, to nevím.

Je také možné, že nastává doba, kdy bude třeba se v odpověď na nové výzvy zapojit individuálně. Pamatuji si, jak profesor Vašák ve své přednášce k 60. výročí přijetí Všeobecné deklarace lidských práv hovořil o svých úvahách o konceptu lidských povinností. Povinností vůči společnosti, vůči Bohu, vůči ostatním lidem. Možná s sebou globalizace přináší problémy, které zároveň dává šanci individuálně řešit. Možná bychom měli mít každý (každý v zemích, které jsou s to v ten daný moment zajistit základní bezpečí) doma připravenou postel pro dítě ze země, kde je akutní problém. Ozbrojený konflikt, katastrofální sucho, hladomor, pronásledování ve smyslu uprchlické definice. Po pár letech pěstounské péče může dítě, které se bude nadále vzdělávat, vrátit, přispět k obnově země a s úctou vzpomínat na zemi, kde se mu dostalo vlídného přijetí. Ideálně přijetí za téměř vlastní. Ano, je to v rozporu s Úmluvou o právech dítěte. Ano, dítě by bylo bez rodičů. Ale přežilo by. A jistě by byly excesy, kdy by děti byly jen sluhy či něco horšího. Nevím však, zda by šance, že se podaří zajistit co nejvíce dětem alespoň nějaké dětství, neznamenala zároveň to, že by mnozí rodiče zůstali doma a neriskovali na cestách za bezpečím. Možná je pro ně právě bezpečí dítěte jednou z velkých motivací. Možná by se společnosti v ekonomicky vyspělých zemích necítily ohroženy příchodem mužů. Možná by i toto bylo jedním ze střípků odpovědí. Ovšem také si myslím, že už jsme se dostali v ochraně lidských práv tak daleko, že by takováto odpověď narazila nejen na to, že je lidskoprávně pomýlená, ale i na to, že lidé jsou si vědomi svých práv, mimo jiné na jednotu rodiny a budou se (logicky) snažit o setrvání pohromadě, což učiní rejstřík možných odpovědí menší.

Ale třeba by bylo možné i jiné individuální zapojení, podpora konkrétních rodin v uprchlických táborech, pomoc v podnikání, stipendia, podílení se na symbolickém vytváření nových začátků. Nevím, zda je překopání stávajícího systému byť i takto (patrně) dobrým směrem možné.