Ústava ako kúzelnícky klobúk: Sága generálny prokurátor pokračuje (Kubo Mačák)

Fajnšmekri slovenskej politiky na oboch brehoch rieky Moravy zrejme už zaznamenali, že včera košický ústavný súd v tichosti zavesil na svoj web odôvodnenie kontroverzného uznesenia PL. ÚS 4/2012 o výklade slovenskej ústavy vo veci vymenovania generálneho prokurátora prezidentom republiky. Pôvodný enigmatický trojodsekový výklad bol pred mesiacom a pol podrobený búrlivej mediálnej kritike, no ani čerstvé mnohostranové odôvodnenie veľmi neobjasňuje, aké všelijaké zajace sa dajú vytiahnuť z kúzelníckeho klobúka slovenskej ústavy.

Dve otázky pre ústavný súd a jeho tajuplná odpoveď

V stručnosti, vo veci ide o dve otázky. Po prvé, dokedy musí prezident rozhodnúť o návrhu parlamentu na vymenovanie generálneho prokurátora; po druhé, na základe akých dôvodov môže takýto návrh odmietnuť. Ústavnému súdu predložila návrh na podanie výkladu ústavy skupina poslancov vedená—čitateľom Jiného práva známym—odborníkom na ústavné právo a súčasným poslancom Radoslavom Procházkom, a to v kontexte celospoločenskej politicky veľmi ostro nabitej a polarizujúcej kauzy týkajúcej sa konkrétneho kandidáta. Politické aspekty prenechávam zručnejším a veci znalejším komentátorom a v tomto poste chcem len poukázať na niektoré zaujímavé stránky uznesenia ústavného súdu a k nemu pripojených odlišných stanovísk.

Ako sa vie už viac ako mesiac, súd na dve uvedené otázky odpovedal tak, že (1) prezidentovi predpísal reagovať na návrh parlamentu „v primeranej lehote“ a že (2) mu umožnil kandidáta navrhnutého parlamentom nevymenovať iba ak (a) ten nespĺňa zákonné predpoklady alebo (b) z dôvodu „závažnej skutočnosti“ týkajúcej sa osoby kandidáta. Táto závažná skutočnosť by, v mojej parafráze, podľa súdu musela zároveň v prípade vymenovania ohrozovať vážnosť ústavnej funkcie generálneho prokurátora, prípadne celej generálnej prokuratúry alebo splnenie poslania tohto orgánu, a tým narušiť riadny chod ústavných orgánov. Ak sa vám toto zhrnutie zdá krkolomné, prečítajte si pre férovosť pôvodný text:

Prezident Slovenskej republiky je povinný zaoberať sa návrhom Národnej rady Slovenskej republiky na vymenovanie generálneho prokurátora Slovenskej republiky podľa čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky, a ak bol zvolený postupom v súlade s právnymi predpismi, v primeranej lehote buď vymenovať navrhnutého kandidáta, alebo oznámiť Národnej rade Slovenskej republiky, že tohto kandidáta nevymenuje.
Nevymenovať kandidáta môže len z dôvodu, že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo spôsobom, ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku tejto skutočnosti mohol byť narušený riadny chod ústavných orgánov (čl. 101 ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky).
Prezident uvedie dôvody nevymenovania, pričom tieto nesmú byť svojvoľné.

Aby som neodstrašil dĺžkou postu úplne všetkých čitateľov, nechávam stranou otázku (1) týkajúcu sa lehoty pre prezidentovo rozhodnutie. Zhrňme len, že spor medzi väčšinou pléna a odlišnými stanoviskami sa vedie medzi variantom „primeranej lehoty“ (väčšina) a „bez zbytočného odkladu“ (sudcovia Luby a Orosz, časť II. ich odlišného stanoviska; sudca Mészáros, bod 1.2 jeho odlišného stanoviska; sudkyňa Gajdošíková, predposledný odsek jej odlišného stanoviska). Ústava žiadnu konkrétnu lehotu (pochopiteľne) nepredpisuje. Slovensko je bez generálneho prokurátora zatiaľ asi rok a pol.

Jeden zajac za druhým: Analýza odôvodnenia rozhodnutia

Vráťme sa teda k otázke (2). Jasné je, že ústavný súd odmietol výklad navrhovaný skupinou poslancov, a síce, že prezident má vo veci iba notariálnu právomoc overiť zákonnosť vymenovania (str. 11 návrhu a možnosť (2)(a) vyššie). Súd sa oprel o svoje chápanie úlohy prezidenta v slovenskom ústavnom systéme, ktoré vníma tak, že v prípade, že sa na výkone určitej právomoci prezident spolupodieľa s iným ústavným orgánom, má prezident samostatnú možnosť uváženia a nie je povinný automaticky vyhovieť všetkým (hoci zákonným) návrhom tohto druhého ústavného orgánu (body 41-43 uznesenia). Ústavný súd v tom vidí záruku, „že ústavou predpokladaná štruktúra štátnych orgánov bude riadnym spôsobom fungovať a bude tak môcť slúžiť v prospech všetkých občanov“ (bod 44 uznesenia). Silný textový základ pre toto chápanie ústavnému súdu poskytol čl. 101 ods. 1 ústavy, podľa ktorého prezident „svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov“ (bod 45 uznesenia).

Tento výklad znie zrozumiteľne a logicky: pokiaľ má prezident za úlohu zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov, v situácii, že mu národná rada predloží kandidáta, ktorý síce spĺňa zákonné podmienky, ale ktorý je, povedzme, následne pristihnutý pri preberaní úplatku za zastavenie trestného stíhania, prezident musí mať možnosť jeho vymenovanie odmietnuť. Takýto generálny prokurátor by asi ťažko zabezpečil riadny chod generálnej prokuratúry pod svojím vedením a málokto by namietal proti takémuto uplatneniu prezidentovej právomoci v úlohe poslednej ústavnej „poistky“. (Z trinástich sudcov ústavného súdu sa len sudkyňa Gajdošíková priklonila k výkladu, ktorý by prezidentovi neumožnil ani takto výrazne obmedzenú možnosť odmietnutia kandidáta nad rámec nesplnenia zákonných predpokladov funkcie.)

Nejasne však pôsobí rozsah uváženia, ktorý prezidentovi ústavný súd v tejto súvislosti zveruje do rúk. Videli sme v úvode textu, ako komplikovane súd sformuloval svoj výklad. Preto mnohí na Slovensku čakali na spresnenie kritérií, ktoré môže prezident zohľadniť pri svojom rozhodovaní o tom, či existuje „závažná skutočnosť“ týkajúca sa daného kandidáta. Súd na túto otázku odpovedá v bode 46 citovaného uznesenia takto:

„Prezident by tak mal predovšetkým zvažovať, či určité skutočnosti vzťahujúce sa na osobu kandidáta dôvodne nespochybňujú jeho schopnosť vykonávať svoju funkciu spôsobom, ktorý nebude znižovať vážnosť tejto funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu. Tieto skutočnosti pritom nemusia spočívať iba v určitom autoritatívnym spôsobom konštatovanom porušení právnej povinnosti, v žiadnom prípade však nesmú byť prejavom svojvôle, ktorej zákaz predstavuje jeden z princípov právneho štátu (PL. ÚS 52/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 12/05) vzťahujúci sa na činnosť všetkých ústavných orgánov vrátane prezidenta. V prípade predmetnej právomoci to znamená, že je plne v súlade s postavením prezidenta, aby s ohľadom na požiadavku nestrannosti prokuratúry a generálneho prokurátora, ako aj všeobecne na význam tejto funkcie v ústavnom systéme vzal pri posúdení navrhnutého kandidáta do úvahy všetky skutočnosti, ktoré možno považovať za relevantné na jej riadny výkon.“ (zvýraznenie doplnené)

Inými slovami, anything goes. Jediným obmedzením pri tomto posúdení teda ostáva už v treťom odseku výroku uznesenia prijatý zákaz svojvôle, no ten je ťažké vnímať ako novinku: to, že rozhodnutia verejných orgánov nesmú byť svojvoľné, odrecituje každý študent prvého ročníka právnickej fakulty, a aj na Slovensku to potvrdzuje dlhý rad rozhodnutí ústavného súdu opierajúcich sa o ústavou garantovaný princíp právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy).

Dalo sa inak?

Nepochybujem o tom, že pre ústavný súd ako pre kolegiálny orgán muselo byť náročné zhodnúť sa na formulácii, ktorá by bola prijateľná aspoň pre všetkých väčšinovo hlasujúcich sudcov pléna. (Podľa mediálnych správ bol súd rozdelený najtesnejším rozdielom jedného hlasu v pomere sedem k šiestim sudcov.) Ostatne, svedectvo o komplexnosti procesu podávajú aj autori odlišných stanovísk, ktoré nám umožňujú poodhaliť rúško inak verejnosti neprístupných rokovaní pléna. Z týchto stanovísk vyplýva, že sudcovia v rámci diskusie v pléne odmietli minimálne tri alternatívne formulácie výkladu (pre záujemcov ich prikladám v závere tohto postu). Bez ohľadu na to však takto široko nastavené mantinely prezidentovho uváženia určite nepomáhajú právnej istote a konkrétne z nej vyplývajúcemu princípu predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (viď napr. PL. ÚS 15/98 a PL. ÚS 15/2006).

Obe odlišné stanoviská, ktoré v princípe súhlasia s úlohou prezidenta nad rámec jeho notariálnej právomoci, ponúkajú prísnejšie stanovené mantinely prípustného uváženia pri takomto rozhodovaní (pre ich text viď prílohu v závere postu). Myslím si, že je škoda, že sa väčšine ústavného súdu nepodarilo zhodnúť na konkrétnejších kritériách, o to viac, keďže podľa všetkého tieto boli počas rokovaní „na stole“. V tomto smere vítam veľmi civilne a zmierlivo pôsobiaci záver odlišného stanoviska sudcov Lubyho a Orosza, ktoré je založené na vnímaní prezidentovej funkcie ako poslednej „poistky“ v zmysle vyloženom vyššie. V bode 8 svojho stanoviska títo sudcovia uvádzajú nasledovné:

„Naše výhrady sme formulovali so zámerom „dotvoriť“ závery väčšiny pléna ústavného súdu o rigoróznejšie požiadavky na výkon právomoci prezidenta pri vymenúvaní generálneho prokurátora, ktorých zohľadnenie by v konečnom dôsledku mohlo viesť k všeobecne akceptovateľnej aplikačnej praxi, ktorá by mohla, a podľa nášho presvedčenia aj mala, nadobudnúť v ústavnom systéme Slovenskej republiky povahu všeobecne rešpektovanej ústavnej zvyklosti. O tom, či tento náš zámer nie je v aktuálnom čase príliš ambiciózny, môže v mnohom napovedať aj to, ako prezident rozhodne o aktuálnom návrhu národnej rady na vymenovanie generálneho prokurátora.“

Namiesto záveru...

Napriek tejto snahe je evidentné, že zverejnením odôvodnenia a odlišných stanovísk sága nekončí. Väčšinové stanovisko dáva prezidentovi širokú možnosť konania vo veci. Navyše, „doplnenie odôvodnenia“ (čiže niečo ako „concurring opinion“, čo je, mimochodom, na Slovensku procesný inštitút praeter legem, keďže § 32 ods. 1 zákona o organizácii ústavného súdu pripúšťa k väčšinovému rozhodnutiu pripojiť iba „odlišné stanovisko“, a to iba ak sudca s rozhodnutím alebo jeho odôvodnením nesúhlasí) sudkyne Macejkovej vo svojom poslednom bode 38 uvádza výslovne, že:

„Ak by tomu, aby [prezident] zodpovedne posúdil relevantné hmotnoprávne alebo procesnoprávne otázky, prípadne skutočnosti týkajúce sa osoby kandidáta, bránila existencia predbežnej otázky, rozhodnutie ktorej spadá do právomoci iného orgánu, je prezident povinný rozhodnúť bez zbytočného odkladu po rozhodnutí predbežnej otázky týmto iným orgánom.“ (zvýraznenie doplnené)

Nielen fajnšmekri však vedia, že to je presne dôvod, pre ktorý prezident dlhodobo odmieta prezradiť, ako sa vlastne napokon rozhodne. Prezidentov hovorca totiž opakovane uviedol, že „Gašparovič rozhodne o Čentéšovi, keď Ústavný súd posúdi jeho sťažnosť na prezidentovu nečinnosť“. Zverejnenie odôvodnenia výkladu v tomto dôležitom prípade teda bezpochyby je ďalším míľnikom pretrvávajúcej ústavnej krízy na Slovensku. Podľa všetkého však nielenže neurýchli jej vyriešenie, ale v prípade, že na strane jej aktérov bude i naďalej chýbať dobrá vôľa, toto rozhodnutie bohužiaľ zrejme navyše prispeje k oslabeniu právnej istoty u nás.

* * *
PRÍLOHA: Alternatívne formulácie výkladu odmietnuté plénom

1. Výklad, ktorý bol podľa sudcu Mészárosa plénu predložený sudcom spravodajcom (bod 1.1 odlišného stanoviska sudcu Mészárosa):

„Prezident Slovenskej republiky je povinný zaoberať sa návrhom Národnej rady Slovenskej republiky na vymenovanie generálneho prokurátora Slovenskej republiky podľa čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky, a ak bol zvolený postupom v súlade s právnymi predpismi, bez zbytočného odkladu buď vymenovať navrhnutého kandidáta, alebo oznámiť Národnej rade Slovenskej republiky, že tohto kandidáta nevymenuje.
Nevymenovať kandidáta môže len z dôvodu, že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu obzvlášť závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo spôsobom, ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku tejto skutočnosti mohol byť narušený riadny chod ústavných orgánov (čl. 101 ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky).
Prezident musí zverejniť dôvody nevymenovania, pričom tieto nesmú byť svojvoľné.“ (zvýraznenie pôvodné)

2. Výklad, „ktorý najväčšmi reflektuje ... osobný pohľad [sudcu Mészárosa] na predmetnú vec“ (bod 1.2 odlišného stanoviska sudcu Mészárosa):

Prezident Slovenskej republiky je povinný zaoberať sa návrhom Národnej rady Slovenskej republiky na vymenovanie generálneho prokurátora Slovenskej republiky podľa čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky, a ak bol zvolený postupom v súlade s právnymi predpismi, bez zbytočného odkladu buď vymenovať navrhnutého kandidáta, alebo oznámiť Národnej rade Slovenskej republiky, že tohto kandidáta nevymenuje.
Nevymenovať kandidáta môže len z dôvodu, že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu mimoriadneho ústavného významu vzťahujúceho sa na osobu kandidáta, ktorý by znamenal, že by nebol zabezpečený riadny chod ústavných orgánov (čl. 101 ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky).“ (zvýraznenie pôvodné)

3. Výklad, ktorý podľa odlišného stanoviska sudcov Lubyho a Orosza navrhol jeden z nich (bod 7 odlišného stanoviska sudcov Lubyho a Orosza):

„Prezident je povinný ... oznámiť Národnej rade Slovenskej republiky, že tohto kandidáta nevymenuje, pretože nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie, alebo z dôvodu existencie obzvlášť závažných skutočností, ktoré spochybňujú spôsobilosť navrhnutého kandidáta zabezpečiť riadny chod orgánov prokuratúry Slovenskej republiky (čl. 101 ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky) alebo plnenie ich ústavnej funkcie (čl. 149 Ústavy Slovenskej republiky). Prezident musí uviesť dôvody nevymenovania, ktoré nesmú byť svojvoľné.“ (zvýraznenie pôvodné)

* * *
Na obrázku je Dessewffyho palác, súčasné sídlo Ústavného súdu SR v Košiciach. Zdroj: islovakia.ic.cz.
Oprava: Dessewffyho palác je pôvodným sídlom Ústavného súdu SR. V súčasnosti súd sídli v bývalých Jiskrových kasárňach na Hlavnej 110. Ďakujem za upozornenie v diskusii a za chybu sa ospravedlňujem. Momentálne už obrázok reflektuje súčasnú realitu. Jeho zdroj: iamfromkosice.sk.