Financování politických stran: kdo odskáče úspory?

Financování politických stran ze státního rozpočtu bylo svého času pro Ústavní soud poměrně silným tématem, na něž si – prostřednictvím derogačních nálezů – vyměňoval názory s parlamentem. „Druhý ÚS“ se od původní judikatury odklonil a zaujal zdrženlivější postoj, takže výměna ustala. Ministerstvo vnitra však nyní pod pláštíkem úspor ve státním rozpočtu chystá změny a pobouřené reakce malých stran naznačují, že deset let klidu může být brzy minulostí. Šetřit se musí, jak to ale udělat spravedlivě?

Některé přínosy hostování na Jiném právu jsou docela nečekané. Člověk se například může donutit k tomu, aby se podrobněji podíval na věci, o kterých má už roky nějaký obecný dojem, jen nikdy nenašel vhodný čas je prozkoumat podrobněji. Už dlouho každý rok kreslím studentům na tabuli křivku, která ukazuje vztah mezi velikostí strany a tím, kolik peněz na jeden získaný hlas dostává ze státního rozpočtu. Kreslím ji od oka, jasně ale ukazuje, jak nespravedlivý je ten systém k malým stranám: dostávají mnohem méně než velké strany. Teprve dnes jsem si ji zkusil nakreslit přesně: a hle, ono je to trochu jinak. Leč nepředbíhejme, k tomu se dostaneme…

Politické strany získávají ze státního rozpočtu stálé příspěvky zhruba ve výši půl miliardy ročně, k čemuž se ve volebních letech do Poslanecké sněmovny a do Evropského parlamentu přidávají příspěvky na úhradu volebních nákladů. Minule jsem slíbil, že tentokrát budu stručnější: místo dlouhého vysvětlování se tedy podívejte na graf, jak se příjmy politických stran vyvíjely v posledních 13 letech:

Graf začíná rokem 1998, protože jsem data převzal z webu ministerstva financí, kde starší nejsou k dispozici; právní úprava však v předchozích letech byla obdobná. Změny se začaly dít až v letech 2000 až 2002: dílem pod vlivem politiků (a tehdejší opoziční smlouvy), dílem pod již zmíněným vlivem Ústavního soudu. Jak je ale vidět, výsledkem tohoto parlamentně-soudního dialogu bylo podstatné navýšení příspěvků politickým stranám. Původní opozičně-smluvní idea totiž spočívala v tom, že se sníží ty formy příspěvků, které dostávají všechny strany, a naopak se zvýši ty, které svědčí velkým stranám. Když to Ústavní soud zatrhl, politici zareagovali po svém: zvýšili všechno. Maximum stálého příspěvku se tak zvedlo z 5 na 10 milionů, příspěvek na mandát poslance a senátora z 500 na 900 tisíc, příspěvek na úhradu volebních nákladů z 90 na 100 Kč. Hlavní požehnáním pro pokladny politických stran, což už s Ústavním soudem nesouviselo, se ovšem ukázal být vznik krajů, což umožnilo vyplácet dalších zhruba 180 milionů ročně za mandáty krajských zastupitelů. Sečteno a podtrženo: pravidelný roční přísun peněz se mezi rokem 2000 a 2001 téměř ztrojnásobil.

Roční čísla však mohou být mírně zkreslující: celkové příjmy totiž ovlivňují příspěvky za hlasy, které se vyplácejí jen ve volebních letech. Přehlednější je proto srovnání po celých volebních obdobích, které nabízí následující graf.

Hodnota peněz se s časem mění, do grafu jsem proto přidal červené sloupečky, které ukazují původní výši příspěvků z let 1998–2001, postupně navýšenou o inflaci. I po jejím započítání se však ukazuje, že si politické strany před deseti lety skutečně výrazně přilepšily, a i když jim inflace trochu ukusuje, stále jsou na tom podstatně lépe než kdysi. Snad se klasik nebude zlobit za tu překroucenou parafrázi, když řeknu, že zdroje pro úspory tu zjevně jsou.

Otázka ovšem je, kde by bylo nejvhodnější je provést; a k tomu si vezmu na pomoc ještě jeden graf, který ukazuje podíl jednotlivých kritérií na celkovém koláči státního financování.

Naprosto dominantní vliv na rozdělení peněz mají volby do Poslanecké sněmovny. Zhruba poloviční peníze se rozdělují za místa v krajských zastupitelstvech, jen pětkrát méně za mandáty v Senátu, zcela okrajové (i kvůli nízké účasti) jsou peníze za volby do Evropského parlamentu. Ústřední pozici voleb do Poslanecké sněmovny chápu, přeci jen jde o prvořadé volby, přesto je otázka, zda téměř třípětinový podíl už není moc. Peníze vycházející ze senátních voleb by si snad naopak zasloužily mírné posílení. Peníze za krajské mandáty mne vždycky trochu iritovaly, hlavně kvůli okolnostem jejich vzniku. Na druhou stranu však nelze přehlednout, že právě tudy se alespoň k malým penězům dostanou i menší a regionální politické strany, což přispívá otevřenosti politické soutěže. Příkladem jsou třeba karlovarští Doktoři, v moravských krajích KDU-ČSL, místy také SNK-ED a další malé strany. Pokud tedy někde škrtat, asi je rozumné si vybrat balík peněz za výsledky ve volbách do Poslanecké sněmovny.

Současné kroky tomu odpovídají. Už vloni se bez většího ohlasu snížil příspěvek za mandáty o 5 % z 900 na 855 tisíc, nyní prý (vycházím z neoficiální zprávy na Aktuálně.cz) ministerstvo vnitra hodlá pokračovat dalším snížením na 810 tisíc. To ovšem není vše: zároveň by se měla změnit konstrukce stálého ročního příspěvku, který dostávají všechny strany, jež ve volbách do sněmovny dosáhnou alespoň 3 % hlasů. Strany by tak měly přijít o 1,2 milionu ročně. Týká se to všech, velkých i malých, u těch malých je však pochopitelně dopad citelnější, protože jde třeba o 15 % celého jejich ročního příspěvku, zatímco u velkých stran jen o pár procent. Není divu, že křičí.

Změny je však třeba vnímat v celkovém kontextu. Nejlepší představu o tom, jak je rozdělování peněz mezi politické strany spravedlivé, si uděláme, když pro každou stranu sečteme všechny její příspěvky, které vycházejí z voleb do Poslanecké sněmovny, a vydělíme je počtem získaných hlasů.

Pokud se tenhle graf zdá trochu složitý, dívejte se nejprve jen na modré řádky: ty ukazují, kolik peněz by během čtyřletého volebního období jednotlivé strany získaly za každý obdržený hlas, kdyby se byl zákon neměnil. Jsou tam patrné dva zlomy: první je u tří procent, kde nastupuje stálý příspěvek. Strana zelených tuhle metu nepřekročila, takže dostala jen stovku za hlas, a tím to pro ni končí, zatímco Suverenita, Zemanovci a KDU-ČSL se vyšplhali ke 250 Kč. Druhý zlom nastává při překročení 5 % a vstupu do sněmovny: po započtení příspěvků za mandáty se částka za hlas zvedne zhruba na 320 Kč. Všimněte si, že úplně největším stranám vychází o něco méně než středním stranám typu KSČM: důvodem je větší „rozředění“ stálého příspěvku, který je u všech parlamentních stran shodný.

Červené řádky ukazují současný stav po loňské novele: snížení příspěvku za mandáty logicky dopadlo výhradně na parlamentní strany, zatímco pokladny menších stran zůstaly nedotčeny (červený a modrý řádek je u nich stejný). Žlutý řádek pak ukazuje, co by se dělo v případě, že by ministerstvo vnitra prosadilo svůj návrh. A čistě pro srovnání je jsem přidal i hnědý řádek, který odpovídá původnímu modelu před změnami v letech 2000 až 2002.

Pokud to nevidíte z grafu, přesvědčí vás tabulka: i po započítání loňské novely se zdá, že by současný návrh malým stranám ublížil o něco víc než velkým, přestože rozdíly nejsou obrovské:

Strana	Původní 2010	Návrh 2012	Změna v %
ČSSD	309 Kč	288 Kč	-7,0%
ODS	318 Kč	296 Kč	-7,1%
TOP09	315 Kč	292 Kč	-7,1%
KSČM	327 Kč	303 Kč	-7,4%
VV	322 Kč	298 Kč	-7,3%
KDU-ČSL	253 Kč	232 Kč	-8,3%
SPO Zemanovci	255 Kč	234 Kč	-8,3%
Suverenita	254 Kč	229 Kč	-9,8%
Strana zelených	100 Kč	100 Kč	0,0%

Kdyby chtělo ministerstvo vnitra přijít s neutrálnějším návrhem změn, který by všem sebral zhruba stejně, musel by se příspěvek na mandát snížit místo na 810 až někam k 790 tisícům Kč.

Ještě vám chci ale nabídnout jeden graf: je jím právě ta v úvodu zmíněná „křivka (ne)spravedlivého rozdělení peněz, kterou kreslívám na tabuli. Zde však v mírné modifikaci: přes sebe jsem nakreslil hned čtyři křivky, tak jak odpovídají jednotlivým variantám. Čím rovnější, tím spravedlivější: v hypotetickém případě, že by všechny strany dostaly za každý získaný hlas stejné peníze, bychom v grafu viděli vodorovnou úsečku.

Jaké z toho všeho plynou závěry? Každý by si měl udělat svoje vlastní: víc než ucelený text je tohle výkop k diskusi. Ale abych nějak začal, tady je pár postřehů, které si z těch pár hodin nad Excelem odnáším já:

1. Občas zaznívají názory, že jakékoliv snižování státních příspěvků politickým stranám je nerozumné, protože existenční obtíže je donutí hledat jiné, méně transparentní zdroje, a v důsledku na tom prodělá daňový poplatník. Tomu argumentu rozumím, přesto po srovnání se stavem před 12 lety soudím, že prostor pro úsporu tu je.
   
   
2. Křivka (ne)spravedlnosti pod někdejším tlakem Ústavního soudu poněkud narovnala, což prospělo především stranám mezi 3 a 5 procenty: finanční skok při vstupu do sněmovny se trochu snížil. Jakákoliv budoucí změna by se neměla snažit tento pokrok zvrátit: současný návrh ministerstva vnitra to – byť mírně – činí, a námitky malých stran jsou proto celkem oprávněné.
   
   
3. Největší finanční bariéra i nadále existuje kolem tří procent: Suverenita získala jen o polovinu víc hlasů než Strana zelených, od státu však během čtyř let volebního období na příspěvcích získá skoro čtyřikrát tolik peněz. Bez ohledu na děravou státní kasu by se s tím mělo něco dělat, jak už to ostatně naznačoval dávný nález Pl. ÚS 53/2000; zrušením převážné části státního financování politických stran ÚS podle svých slov „vytvořil prostor Parlamentu pro uplatnění celkově nového přístupu k financování politických stran státem tak, aby proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži se změnily výrazně ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách.“ Jak s tímhle prostorem Parlament naložil je celkem dobře známo: ještě téhož dne byl do druhého čtení vrácen návrh zákona o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi vládou ČR, SR a SRN, aby do něj nazítří – za vzácného souladu všech politických stran – mohla být „přilepena“ staronová úprava. Třeba však někdy dojde i na ten celkově nový přístup.
   
   

A to je vše, přátelé. Původně jsem měl v úmyslu se s vámi ještě podělit o pár poznámek k věcnému záměru nového volebního zákoníku, jehož paragrafové znění se do konce roku chystá předložit ministerstvo vnitra. Měsíc však uběhl jako voda a víc už toho do konce října bohužel nestihnu, a tak se moje zdejší hostování uzavírá tímto spotem. Chci se proto s vámi rozloučit a poděkovat za vlídné přijetí, kterého se mi tu dostalo. V právu mne většinou baví spíš témata, která stojí na okraji obecného zájmu (jako jsou třeba volby), a navíc k nim často přistupuji metodami, kterým se právníci spíš vyhýbají (jako je třeba drobné množství matematiky). Proto není divu, že si o nich jen málokdo chce se mnou povídat. O to větší radost mi udělaly všechny reakce, které jsem tu ke svým příspěvkům dostal, ať už v diskusi nebo mailem, a těším se někdy na viděnou.