Potřebujeme změnit úpravu práva shromažďovacího? Aneb i neonacisté mají svá práva

Již druhý rok vedu spor s tradičními antifašisty, liberálními Židy a některými ochránci lidských práv. Snažím se je přesvědčit, že právo svobodně se shromažďovat platí pro všechny, a tedy i pro neonacisty, pokud v souladu se zákonem a Listinou základních práv a svobod oznámí účel svého pochodu, není-li tento oznámený účel v rozporu se zákonem. A to i tehdy, když úřadu zatají pravý účel pochodu, a třeba ho i zveřejní na internetu.

Zakazovat, nebo povolovat?
V minulých dnech vydaná koncepce (strategie) ministerstva vnitra a vlády boje proti extremismu uvádí potřebu vydání „manuálu pro shromažďování, který bude poskytovat návod praktických opatření a standardů, které by měly být naplněny v rámci zajištění bezpečnosti“. Doplnit by ho měl „kalendář rizikových dní, který bude napomáhat k odhalování skutečného účelu akcí, nahlášených pod fiktivním názvem.“ ČTK to přetlumočila: „Obce by měly obdržet manuál, který jim poradí, jak postupovat při povolování kontroverzních pochodů extremistů. Manuál bude obsahovat i seznam historických událostí, v jejichž souvislosti se tyto pochody pod fiktivním názvem často konají.“

Tato novinářská interpretace vystihuje podstatu současných snah: jde o to, přeměnit dosavadní ohlašovací (resp.zakazovací) režim veřejných shromáždění v režim povolovací. Čelit této snaze považuju za stejně naléhavý úkol jako potlačovat mocí zákona nenávistné projevy krajní pravice.

S výjimkou Německa a Rakouska, kde se o povolení veřejného shromáždění musí požádat, mají snad všechny evropské státy ohlašovací, oznamovací režim. Dodejme hned, že ani v Německu a Rakousku, kde byly vzhledem ke „svobodě pro národní socialisty“ ve 30. letech obavy z pouhého ohlašování, je nepovolení pro úřad zhruba tak obtížné jako u nás zákaz.

Svolavatel shromáždění musí jeho účel, trasu a čas, jakož i další okolnosti ohlásit obecnímu či městskému úřadu či magistrátu. Kromě tří důvodů pořádkových, kde může být místo pro volné správní uvážení úřadu, který dá přednost výkonu shromažďovacího práva před ochranou zájmů obyvatelstva, uvádí zákon jen tři (na sebe navazující) důvody správního zákazu shromáždění. První jen, že oznámený účel shromáždění směřuje k výzvě popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, pro náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů. Druhý je ten, že oznámený účel směřuje k výzvě dopouštět se násilí nebo hrubé neslušnosti. Třetí je ten, že oznámený účel směřuje k jinému porušování ústavy a zákonů.

Zákon tedy nepřipouští zákaz shromáždění pro nějaký fiktivní, utajovaný účel, Úřad posuzuje jen oznámený účel. Někteří lidskoprávní aktivisté – včetně právníků – volají po prověřování, kdo je vlastně svolavatel a jaké má vazby na krajněpravicová hnutí. Chtějí, aby úřad studoval internetové stránky, spolupracoval přitom s nevládními neziskovými organizacemi, ba s tajnými službami. Některé požadavky hraničí s vytvořením detektivní kanceláře nebo zpravodajské služby u každého magistrátu či úřadu. Byla by to orwellovská společnost.

Chomutovská primátorka Ivana Řápková nyní lituje, že Romům povolila veřejné shromáždění 3. května, na něž zaútočili neonacisté. Prý už nic „povolovat“ nebude. Je to neskutečná arogance místní moci. Primátorka, rada ani zastupitelstvo přece nejsou nijak činné při řízení o veřejném shromáždění, to zákon svěřuje úřadu státní správy, jímž je v přenesené působnosti odbor úřadu města (magistrátu). Terénní pracovník Člověka v tísni J. Šipoš, který jako nezaměstnaný dělník vystudoval před deseti let střední školu s maturitou, veřejně právničku Řápkovou zostudil – ví totiž, že povolovací režim nemáme. Ten byl naposledy, dodávám já, za Rakouska, ale jen pro početnější shromáždění nebo pro nošení zbraní na ně.

Listina a evropská úprava

Zákon navázal na Listinu základních práv a svobod, i když byl vydán už v březnu 1990 a Listina až v lednu 1991. Federální shromáždění tvořilo oba předpisy podle mezinárodních a evropských vzorů, zejména podle evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V pěti případech – u práva na respektování rodinného a soukromého života, u svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání, u svobody projevu (slova), u svobody shromažďování a u svobody sdružování podléhají zákonná omezení těchto práv a svobod podmínce, že taková omezení musejí být v demokratické společnosti nezbytná v zájmu veřejné (či národní) bezpečnosti a dalších hodnot, mezi nimiž je vždy i ochrana práv a svobod jiných osob. Československá Listina pominula onu požadovanou nezbytnost (v demokratické společnosti) u práva na zasahování do soukromí a rodinného života, což bude možná podstatné při posuzování ústavní konformity takzvaného náhubkového zákona u Ústavního soudu. V ostatních čtyřech případech, včetně práva na svobodu pokojného shromažďování, ji v podstatě převzala z evropské Úmluvy.

Listinu je sice možno změnit ústavní (kvalifikovanou) většinou obou parlamentních komor, ale jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva, soudícího podle Úmluvy, Česká republika neuteče. Není pravda, že zákon o právu shromažďovacím byl přijat v nějaké revoluční euforii, ve snaze překonat nesvobodné poměry, které tu panovaly před rokem 1990.

Svobodu sdružování zákon omezuje víc než právo na svobodné shromažďování. Na pochod se podle zákona může dát vlastně každý, pokud úřadu neoznámil protizákonný záměr. Šířit ideje neonacismu slovem – psaným nebo mluveným – a zakládat neonacistické spolky nebo stávající spolky na neonacistické přeměňovat u nás ale nelze, stát si zjišťuje poměry v nich i pomocí Bezpečnostní informační služby.

Shromáždění se oznamuje, časopis (pravidelné šíření slova) se eviduje a spolek se registruje. Registraci lze zrušit postupem ministerstva vnitra a pak Nejvyššího správního soudu, spolku pozastavit činnost nebo ho i rozpustit, zakázat. Slovo otištěné nebo vysílané podléhá odpovědnosti trestněprávní, přestupkové a je žalovatelné i soukromě, v občanskoprávním řízení, podle tiskového zákona anebo v řízení na ochranu osobnosti podle občanského soudního řádu.

V září 2007 registrovalo ministerstvo vnitra jako občanské sdružení Mladé národní demokraty. To neznalo jejich cíle omezovat práva občanů pro jejich národnost, rasu, původ, politické smýšlení, náboženské vyznání atd.? Neznalo jejich záměr rozněcovat nenávist a nesnášenlivost a podporovat násilí? Spolčovací zákon ale uvádí, že taková sdružení nejsou dovolena, nelze je registrovat, a jsou-li registrována, je nutno je rozpustit. Nejpozději od prosince 2007 ministerstvo už ví a může u soudu prokázat, že Mladí národní demokraté jsou totéž co neonacistický Národní odpor. Proto je může a má rozpustit. Toto je jedna z cest, jak působit proti neonacismu, ne zakazovat pochody s odůvodněním, že je svolávají antisemité, rasisti nebo extremisti. Svobody jsou ale pro každého, pro každého platí stejná zákonná omezení práv. Demokracie a právní stát holt stojí trochu námahy.

Dnes zakážeme pochodovat lidem, o kterých jsme na základě nahlédnutí na webové stránky nebo podle stanoviska někoho, kdo není (a ani nemůže být) soudní znalec, přesvědčeni, že jsou neonacisté. Základem svobody shromažďovací tedy je, že správní či soudní orgán nesmí přezkoumávat tušený, skrytý důvod shromáždění, nýbrž jen účel oznámený.

Nesmí říci – ale to jsou přece neonacisti, nacionalisti, komunisti, extremisti, sektáři nebo sionisti! Pravý účel svého shromáždění skrývají! A proto jejich pochod zakážeme. Radnice by to totiž posuzovala podle toho, jací fundamentalisti nebo moralisti by na ní seděli.

Budeme odhalovat protistátní živly?
Názor ČSSD známe, podle jejího platného bohumínského usnesení jsou extremisty i komunisté. U lidovců, zelených či komunistů si lze představit ještě jiné závadnosti. Řešení zakazovat shromáždění extremistům podpořil i ministr Cyril Svoboda (KDU-ČSL). Karel Steigerwald z Mladé fronty Dnes se už domáhal zákazu vystupování komunistů a jiných extremistů. Nepřijatelná je podle mnohých lidí ale i kritika radaru, potratového zákona či Romů jako celku. Jiní by zase zakázali propagovat registrované partnerství, islám či sionismus, nebo nadržovat nepřizpůsobivým. Tak by se dalo zakázat i shromáždění romských aktivistů či jakékoliv nestátní neziskové organizace. Ale cožpak křesťanští fundamentalisté a popírači vlivu člověka na klimatické změny nejsou extremisty? Pokud by se v tomto smyslu měl zákon změnit, uvážil by už ten, kdo bude zrovna sedět na radnici, zda to či ono shromáždění předem zakáže.

Politická práva upravují zákony s ohledem na práva jiných osob. Trvat na jejich dodržování není formalismus ani přehnaný právní pozitivismus. Je to trvání na naší svobodě. A ochrana lidských práv není ani abstrakcí, ani nepramení z dobroty srdce a lásky k lidem. Je to základ právního státu, a tím i svobody každého z nás. Od nynějšího zákonného znění, že pro zákaz je rozhodující jen záměr ohlášený a k předpokládanému se přihlížet nesmí, ustoupit nelze. To bychom se propadli do nedemokratických poměrů, do svévole.

Úředníci, radní a zastupitelné zákony moc neznají, někdy tápou i soudci. Pražský radní Rudolf Blažek (ODS) třeba vyhlásil, že oznámení Mladých národních demokratů z loňského srpna bylo nicotné, a tedy neplatné, protože v den oznámení ještě nebyli občanským sdružením registrovaným ministerstvem vnitra. Zákon ale říká, že shromáždění oznamuje fyzická či právnická osoba nebo skupina osob. Tedy i skupina neregistrovaná. Magistrát za toto stanovisko pochválila poslankyně Kateřina Jacques (SZ). Říct něco, co není proti neonacistům, by nebylo populární.

Naprostou nedotčenost právem prokázal v únoru plzeňský primátor Pavel Rödl (ODS). Pochod neonacistů zakázal sám, byť na hlavičkovém papíře magistrátu, i když zakazovat shromáždění podle zákona může jen úřad, který tak činí v přenesené působnosti jako orgán státní správy. Mezi státní správou a samosprávou je rozdíl, vymezený přesně zákony; to jen za starého režimu to bylo jaksi smíchané a propletené. Primátor magistrátu nešéfuje, rozhodně ne ve věcech státních správy. Navíc pochod byl ohlášen u úřadu městského obvodu Plzeň 3, kde byl zamýšlen a také se tam uskutečnil. Magistrát není v tomto smyslu nadřízeným orgánem vůči úřadu městského obvodu, tím je soud. To příště zakáže pochod krajský hejtman nebo předseda Poslanecké sněmovny? Primátor navíc vesele nedbal na lhůty. Odůvodnění bylo zcela mimo zákon.

Nepřekvapilo, že s rozhodnutím primátora Rödla „osobně souhlasil“ ministr spravedlnosti Jiří Pospíšil. Jeho ODS jako strana pravicová se musí vůči neonacistům vymezit, zákon-nezákon. Ale i předseda ČSSD Jiří Paroubek považoval zákaz za správný, a – jak řekl – i kdyby se u soudu ukázalo, že nebyl v souladu se zákonem. Na Rödlově straně je prý morálka.

Právní zmatek způsobili soudci Nejvyššího správního soudu (NSS) Petr Příhoda, Michal Mazanec a Jan Passer 5. listopadu 2007. Do svého rozhodnutí napsali: „Chce-li správní orgán zakázat shromáždění proto, že podle jeho názoru svolavatel zastírá oznámeným nezávadným účelem skutečný závadný účel shromáždění, musí takový závěr prokázat a nese v tomto směru důkazní břemeno.“ Dodnes se na to ti, kteří chtějí protizákonně a protiústavně omezovat právo na svobodu shromažďovací, odvolávají.

NSS tak posílil snahy lidskoprávních aktivistů zákon ohnout či ho rovnou změnit, aby soud či úředník mohl rozhodovat i o skrytém účelu shromáždění. „Závadný“ účel NSS nás vrací před rok 1990, kdy se práva užívala jen v zájmu pracujících.

I pražský Městský soud, jenž zrušil – správně a v souladu se zákonem – zákaz neonacistického pochodu o Křišťálové noci v roce 2007, který vyslovil pražský magistrát, propadl „mediální nevědomosti“, a použil v rozsudku výraz „nepovolené shromáždění“. Občané mají ovšem právo provokacím neonacistů čelit. V Praze loni v listopadu i letos v Plzni byli demokraté nad neonacisty v převaze. Kdo chce při tomto občanském protestu dbát, aby se sám nedopustil přestupku tím, že by rušil výkon shromažďovacího práva nezakázaného a často i policií chráněného shromáždění, samozřejmě může. Já osobně se občas přestupků dopouštím z méně mravných důvodů než je protest proti neonacistům. Využívám přitom zásady přiměřenosti.

Ochránci lidských práv tápou
Loni v březnu jsem poslouchal rozhlasovou debatu soudce NSS Vojtěcha Šimíčka a jednoho aktivisty Ligy proti antisemitismu, jehož považuji za demokrata, ba i svého přítele. Šimíček hájil ústavu, zákon a rozhodnutí svého soudu zákaz pochodu neonacistů zrušit. Zdrojem nepochopení mého přítele byla představa, že shromáždění se u nás povoluje, nebo zakazuje. Úřadu pak vyčítal, že pochod povolil.

Nepochopení je hlubší. Můj přítel věří, že platná judikatura uvádí, že „se soudce nemá řídit jenom psanými zákony, že se má řídit přirozeným právem“. Řekl to na adresu soudce Šimíčka. Není to pravda, stačí si přečíst slib soudce a zákon o soudech a soudcích. Soudce se sice neřídí jen jedním psaným zákonem, přihlíží k vícero zákonům, někdy i obdobným případům z minulosti, dále k judikatuře a rozhodně k Listině a mezinárodním smlouvám. Ale zákon, který je základem jeho rozhodování – a zde to je zákon o právu shromažďovacím - porušovat nesmí.

Varovné je, že omyl mého přítele připomíná léta 1949–1953, kdy se všichni – i soudci – měli řídit „třídním vědomím“, měli uplatňovat „třídní přístup“, stojící nad zákony. Tu třídnost teď nahradilo přirozené právo. Jen na okraj: morálka a přirozené právo jsou významným zdrojem psaného práva. A soudce musí dbát i smyslu zákona, nejen jeho znění, ale to zase už není „přirozené“ právo.Pravdu měla tedy spíše ultraliberální LiRa, která se přimlouvala za to, aby primátor Plzně Pavel Rödl, který v lednu pochod neonacistů zakázal, byl z funkce primátora odvolán pro zneužití své funkce. Dobře, že Rödl nemá rád neonacisty, ale nemůže rozhodovat protiprávně. Anekdoticky působila zpráva o tom, že město Plzeň se chce „proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu“ bránit stížností u Ústavního soudu. Ten ale není soudem odvolacím. (Sladké tajemství – on vlastně, přísně vzato, není ani soudem.) Při porušování práv neslouží Ústavní soud úředníkům, nýbrž jen tomu, kdo tvrdí, že orgán veřejné moci jeho základní právo porušil. Leda že bychom uznali, že právo něco protiprávně zakazovat je primátorovým základním lidským právem.

Co teď se zákonem shromažďovacím?

Jsou tři řešení.

První je zákon zachovat, ale ohýbat ho podle názoru NSS, tedy ne senátu Šimíčkova, nýbrž Příhodova.

Druhá možnost je zákon změnit tak, aby shromáždění šlo zakázat i tehdy, pokud by okolnosti – místo, čas, svolavatel – ukazovaly, že jeho účel je zjevně jiný než oznámený a že shromáždění by bylo zakázáno, kdyby se ten zastíraný účel nějak projevil. Svěřit zákonem tuto úvahu soudu nebo dokonce úřadu by ale bylo zkrácením práva shromažďovacího zaručeného ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami. Nelze ovšem ani požadovat, aby se zákaz dal odvodit z nějakého výročí, data či blízkosti nějakého místa. Novela by se ale, i kdyby byla v souladu s ústavním pořádkem, dala zneužít, jako řečeno, proti anarchistům a jiným extremistům, a pak i proti Romům a Židům. A nakonec proti trockistům, což bych bral úkorně.

Zbývá třetí řešení – nechat zákon takový, jaký je, snad jen ho doplnit možností zakázat jakékoli shromáždění do určité vzdálenosti od kostelů, hrobů a jiných pietních míst, případně v kombinaci s církevními či náboženskými svátky, ovšem bez ohledu na osobu svolavatele. I to bude tvrdý oříšek, neboť v zákoně o Ústavním soudu se jako perla skví ustanovení, jež je podle mnohých právníků s Listinou v rozporu – a sice to, že 100 metrů od jeho budovy se zakazují všechna shromáždění. Zákon o Ústavním soudu je z jara 1993, a byl tedy časově prvním zákonem, který přinesl protiústavní ustanovení. (V Rakousku-Uhersku to platilo jen pro dobu, kdy zasedal sněm.)

Vládní návrh novely zákona shromažďovacího, který ještě v Topolánkově vládě prosadil ministr Michael Kocáb, spočívající v tom, že tři dny na rozhodnutí, zda shromáždění zakázat, nebo ne, nebudou už kalendářní, nýbrž pracovní, asi projde. Ministr – naštěstí i ve vládě Jana Fischera – by to mohl Sněmovně zdůvodnit tím, že skutečně jsou případy, kdy je třeba oznámený účel posuzovat, vyžádat si odborné posouzení. Každé slovo je třeba vážit. Oznámený účel je třebas přispění k řešení otázky nepřizpůsobivých nebo dokonce Romů. To by měl úřad zakázat a počkat na případné rozhodnutí soudu. Pokud je účelem protestu proti sionismu shromáždění před izraelským velvyslanectvím, zakázat je asi nelze. Pokud ale to je účel pochodu okolo synagogy, je to přece oznámení o antisemitském štvaní.

Takovéto případy by mohl obsahovat i onen „manuál“ ministerstva vnitra. I novela zákona shromažďovacího by mohla postihnout ono účelové „zamlouvání si“ prostranství pro shromažďování, někdy až na rok dopředu. Uchylují se k tomu politické strany i občanská sdružení ve snaze předběhnout jiné skupiny při ohlašování shromáždění.

Na právní úpravě práva shromažďovacího zbývá tedy ještě dost práce. Není třeba se této svobody zříkat.