středa 19. listopadu 2014

Vojtěch Bartoš: Vymáhání soutěžního práva – všechno špatně? ESLP rozhodl ve věci Delta pekárny a.s. proti České republice.

Těm z vás, kteří sledujete agendu soutěžního práva nebo lidských práv (případně obé), ať už z důvodů profesních nebo akademických, jistě neunikl nedávný rozsudek ESLP proti České republice (francouzské znění zde, český překlad zde). Faktickým pozadím případu byl dawn raid, který ÚOHS provedl v prostorách stěžovatelské společnosti v roce 2003 (tedy před přistoupením ČR k Unii, nicméně za účinnosti ZOHS, který významně vychází z tehdy již platného nařízení 1/2003). Soud rozhodl, že ÚOHS v rámci svého neohlášeného místního šetření porušil právo stěžovatelské společnosti podle čl. 8 EÚLP. Jedná se o ukázku marné snahy evropského práva přibližovat se standardem ochrany úrovni Úmluvy? Rozbil ESLP léta budovanou judikatorní mozaiku ESLP-ESD představovanou případy Hoechst, Niemitz, Société Colas a Roquette? Myslím, že ne a pokusím se vysvětlit proč.

Společnost Delta pekárny a.s. podala stížnost na porušení čl. 6, 8, 13, 14 ve spojení s čl. 8 a čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě, ke kterému mělo dojít v rámci šetření ÚOHS pro podezření z porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatelská společnost mimo jiné namítala, že šetření provedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže v jejích obchodních prostorách nesplňovalo požadavky čl. 8 Úmluvy, neboť nepodléhalo předchozímu povolení soudu nebo jiného nezávislého orgánu ani nebylo doprovázeno jinými zárukami proti svévoli (Delta para. 67). Jak již bylo řečeno ZOHS byl vzhledem k předpřístupové implementaci acquis do českého právního řádu téměř kopií evropského nařízení – právě ono „téměř“ však bylo naprosto zásadní. Jakkoliv se ale jedná o v zásadě čistě interní českou záležitost, je potřeba se na celou věc dívat i prizmatem ESD a evropského práva obecně. Rozhodnutí o obecné neslučitelnosti této konkrétní vyšetřovací praktiky v členském státě EU s Úmluvou by mělo nedozírné následky na vymáhání soutěžního práva v celé Unii.

ESLP ve své judikatuře vcelku konzistentně vykládá čl. 8 Úmluvy tak, že ochrana „soukromí“ a „obydlí“ zahrnuje také prostory, které jsou používány k výkonu podnikatelské činnosti. ESD se přikláněl k restriktivnějšímu výkladu těchto pojmů. V případech Hoechst či Dow Chemical ESD judikoval: Although the existence of such a right [ochrana soukromí/obydlí] must be recognized in the Community legal order as a principle common to the laws of the Member States in regard to the private dwellings of natural persons, the same is not true in regard to undertakings, because there are not inconsiderable divergences between the legal systems of the Member States in regard to the nature and degree of protection afforded to business premises against intervention by the public authorities. (Hoechst para. 17). Postupem času se však i nálada na ESD změnila a v případě Roquette na přelomu tisíciletí už Soud judikoval: Při určování dosahu této zásady [ochrany soukromí/obydlí], pokud jde o ochranu podnikatelských prostor společností, je třeba vzít v úvahu judikaturu Evropského soudu pro lidská práva vydanou po vydání výše uvedeného rozsudku Hoechst v. Komise, z níž plyne jednak, že ochrana obydlí, o níž jde v článku 8 EÚLP může být za určitých okolností rozšířena i na zmíněné prostory [viz zejména rozsudek ESLP Colas Est a další v. Francie ze dne 16. dubna 2002 (…), § 41], a jednak, že právo k zásahu udělené čl. 8 odst. 2 EÚLP „může jít mnohem dále u podnikatelských činností a prostor než v ostatních případech.“ (Roquette para 29). Z toho tedy vyplývá, že ESD postupem času změnil svou judikaturu a přistoupil na koncept domovní svobody, který zahrnuje i prostory, které právnická osoba využívá k činnostem souvisejícím s podnikáním. Neopomíná však klást důraz na dílčí aspekt tohoto přístupu, a sice že zásah týkajících se právě takových prostor může jít mnohem dále než v případě domova fyzické osoby.

Na první pohled by se mohlo zdát, že ESLP označil proces, který je v zásadě „europeizovaný“, za neslučitelný s Úmluvou. Při podrobnějším zkoumání je však patrné, že problém není spatřován v konceptu neohlášených místních šetření jako takových, ani v tom, že nejsou tato šetření a priori povolována soudem. Problém v tomto konkrétním případě tedy nebyl s onou „evropskou částí“ ale s čistě národními soudními zárukami. Problém není hmotněprávního rázu, ale spočívá výlučně v procesních zárukách, které je stát povinen subjektům, do jejichž základních práv je zasahováno, zaručit.

Obecně platí, že každý zásah do práva garantovaného článkem 8 Úmluvy musí (i) být proveden na základě zákona, (ii) sledovat legitimní cíl a (iii) být nezbytný v demokratické společnosti. Zákonným podkladem zde byl §21 odst. 5 (dnes §21f) ZOHS který zmocňoval ÚOHS k šetření na místě. Legitimním cílem je ochrana hospodářské soutěže resp. hospodářský blahobyt země. V rámci třetího kroku ESLP konstatuje, že pojem nezbytnosti předpokládá zásah založený na naléhavé společenské potřebě a zejména přiměřenost použitých prostředků ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli. K tomu, aby Soud mohl posoudit nezbytnost zásahu v demokratické společnosti, musí vzít v úvahu prostor pro uvážení ponechaný smluvním státům, který je širší, jestliže se opatření týká právnických, a nikoli fyzických osob (Delta para. 82). Jinými slovy, ESLP vyžaduje, aby byl na každý takový zásah aplikován princip proporcionality (vhodnost a potřebnost prostředku zvoleného k dosažení legitimního cíle).

ESLP už dříve konstatoval, že prohlídky prostor a zabavování majetku jsou legitimní nástroje k dosahování veřejného zájmu, nicméně je třeba, aby právní řád a praxe v dané oblasti poskytovaly přiměřené a dostatečné záruky proti zneužití. Takovouto zárukou nemusí být nezbytně soudní povolení, jak tvrdila stěžovatelská společnost. Nedostatek soudního příkazu k prohlídce lze dle ESLP vyvážit účinnou soudní kontrolou realizovanou ex post facto. Proto ESLP říká: Jestliže v oblasti jako ochrana hospodářské soutěže mohou správní orgány považovat za nezbytné použít určitá opatření, jako jsou prohlídky nebo šetření, aby předešly ztrátě nebo zatajení důkazů, opatřily si hmotný důkaz protisoutěžního jednání a případně stíhaly jeho původce, je zároveň třeba, aby právní řád a praxe v této oblasti stanovily dostatečné záruky zamezující možnosti, aby správní orgány přijímaly svévolná opatření zasahující do práv stěžovatelů na respektování jejich obydlí (Delta para. 84).

První pochybení ÚOHS vytknuté Soudem byla nespecifičnost pověření k provedení šetření vyhotovené Úřadem, v němž byla uvedena jen jména pracovníků úřadu pověřených provedením šetření, pouze stručně zmiňovalo předmět správního řízení a blíže nevymezovalo skutečnosti ani důkazy, na nichž se zakládaly domněnky o protisoutěžním jednání. Zásadním aspektem je fakt, že pravomoc provést místní šetření je plně v diskreci ÚOHS a „rozhodnutí“ o provedení takovéhoto šetření není rozhodnutím ve smyslu správního řádu nebo soudního řádu správního a tudíž není napadnutelné opravnými prostředky, které tyto předpisy předpokládají (jediný písemný dokument, který byl vydán pouze s ohledem na provedený dawn raid byl na konci šetření sepsaný protokol a SŘS před novelou 2012 umožňoval ochranu před nezákonným zásahem pouze, pokud tento přímo hrozil nebo trval). Naproti tomu předmětem přezkumu mohlo být řízení o udělení pokuty (nebo o porušení hmotně-právních pravidel hospodářské soutěže, jak tvrdila stěžovatelka). Nicméně toto řízení se netýkalo průběhu ani rozsahu samotného místního šetření, vůči kterému tím pádem neexistoval účinný opravný prostředek. Z toho vyplývá, že výše uvedené požadavky na přiměřené a dostatečné záruky proti zneužití pravomocí Úřadu nebyly dodrženy ze strany českého státu a tím došlo k porušení čl. 8 Úmluvy.

Zajímavým dovětkem je konstatování Soudu, že přezkum rozhodnutí ze strany české soudní soustavy byl zevrubný, propracovaný a vycházející z judikatury ESLP.. Vzhledem k neprokázání příčinné souvislosti mezi vzniklou škodou a porušením čl. 8 ve výsledku nebylo společnosti Delta pekárny a.s. přiznáno žádné spravedlivé zadostiučinění a pouze € 5000 z požadovaných € 20000 jako náhrada nákladů zastoupení před domácími soudy.

Abychom se vrátili tam, kde jsme začali – ESD přistoupil na široké pojetí domovní svobody i v kontextu vymáhání soutěžní práva. Ač někteří právníci (zejména ti z DG Competition) jen obtížně přijímají myšlenku, že Komise musí dbát ochrany soukromí subjektů vyšetřování a argumentují tím, „že se přeci jedná o ty zlé kartelisty“ (pomiňme teď otázku presumpce neviny nejen podle čl. 6 Úmluvy), je zřejmě záhodno, aby se Komise – veřejná moc – při svých nájezdech za rozbřesku cítila spíše limitována než mající absolutně volné ruce a aby se i tímto nástrojem zamezilo populárním pokusům o fishing expeditions. Pokud se ale jedná o konkrétní implikace rozsudku Delta pekárny a.s. v. Česká republika, domnívám se, že se nejedná o žádný dramatický krok ve vývoji evropského soutěžního práva. Nemyslím si, že by toto rozhodnutí ESLP ve svém důsledku jakkoliv nabouralo konvergující judikaturu obou soudů ve věci ochrany domovní svobody právnických osob resp. soutěžněprávní judikaturu SDEU. Případ se v rozhodných pasážích točí na národní právní úpravě, která však již byla novelizována, a tedy nelze ani očekávat, že by vedl k „zavalení“ ESLP dalšími případy. Je nicméně zajímavé poukázat na nedávnou zprávu ÚOHS, který dočasně pozastavil provádění šetření do doby, než bude rozsudek pečlivě analyzován.

Jsou tedy na místě úvahy o nějakých širších implikacích pro vymáhání soutěžněprávních norem v ČR nebo snad na evropské úrovni? Jedná se významný rozsudek v dané oblasti nebo spíše o bouři ve sklenici vody?

Vojtěch Bartoš

10 komentářů:

Jan Grinc řekl(a)...

Díky za pěkné téma a příspěvek.

Pokud soudu stačí kontrola ex post, tak ta bude vždycky probíhat v rámci výsledného rozhodnutí a opravných prostředků, kde je třeba posoudit i zákonnost opatřených důkazů. Čemu by pomohla samostatná ochrana proti zásahu? Náhrada škody způsobené nesprávným úředním postupem v podobě nedostatečně odůvodněné prohlídky je snad možná i bez ní. Jediná výhoda je v tom, že konstatování případné nezákonnosti zásahu bude rychlejší než dokončení řízení ÚOHS, takže ušetří čas a náklady. Není mi ale jasné, jestli ESLP přímo chce nějaký zvláštní ex post prostředek proti prohlídce, nebo jestli mu stačí, když se to pořádně posoudí v rámci opravných prostředků proti rozhodnutí ÚOHS. Pokud by platila druhá varianta, tak by asi měl zákonodárce podrobněji vymezit náležitosti aktu, kterým se nařizuje ta prohlídka, aby se dala "lépe" přezkoumávat (možná už se to mezitím stalo?). Pokud to neudělá, tak by to měly dělat ostatní orgány samy, aby byly v souladu s ESLP.

Nevím, do jaké míry je tohle relevantní pro právo EU, už je to dlouho, co jsem se tím zabýval, ale pokud si vzpomínám, tak tam taky žádné zvláštní právní prostředky proti prohlídce nebyly.
Na závěr si nemohu odpustit poznámku, že zatímco EU dlouhodobě tlačila na zavedení trestní odpovědnosti právnických osob, s čímž jsou spojeny mj. vyšší procesní standardy, pro svá vlastní správní řízení, v nichž jsou ukládány někdy až astronomické sankce, chce Komise standardy co možná nejnižší, přesně jak píšeš.

Tomáš Pavelka řekl(a)...

výborný post k rozsudku, který podle vlastních slov lidí z Úřadu poněkud překvapil. Na svatomartinské konferenci bylo minulý týden potvrzeno, že ÚOHS se skutečně nechystá provádět další dawn raids, dokud dostatečně rozsudek nevyhodnotí (ale pšt, kartelistům to nebudeme řikat). Je možné, že se rozsudek podepíše také na připravované novele zákona o ochraně soutěže.

Jan Slanina řekl(a)...

Pokud by ex-post kontrola probíhala v rámci rozhodnutí ve věci samé o opravných prostředků, jak se domůže ochrany subjekt, u kterého proběhl nezákonný dawn raid, nic se nenašlo a tudíž řízení bylo zastaveno?
A zůstane jen věcí spekulace, jestli se náhodou nehledaly kompromitující materiály na sokyni v lásce nějaké vysoce postavené sekretářky...

Faire Fionwe řekl(a)...

Pokud se nepletu, tak Úřad zastával opatrný postup spíše před vydáním rozsudku, teď čeká na vytvoření společného postupu v návaznosti na vydání rozsudku. Rozhodně nevylučuje, že by dawn-raids vykonával, ale spíše zdrženlivě, dokud se situace nevyjasní. Vyjádření na konferenci jsem ale pravda neslyšel.

Faire Fionwe řekl(a)...

Žalobou na nezákonný zásah. Ta je vůči žalobě do rozhodnutí subsidiární, což nevylučuje možnost jejího použití právě tam, kde nedojde k vytvoření meritorního rozhodnutí.


Mě z textu rozsudku přišlo, že ESLP pouze trvá na tom, aby v rámci následného přezkumu byla posuzována odůvodněnost a přiměřenost zásahu, což by snad neměl být problém. Jedinou spornou věcí je, jestli je třeba změnit standard informací, kterého se účastníku řízení dostane na začátku dawn-raid.

Dovolil bych se také upozornit na to, že rozsudek prošel těsně (4:3) a že disent uvedl, že sám žalobce netvrdil žádné konkrétní důvody, pro které by zásah měl být neodůvodněný či nepřiměřený, a že vzhledem k tomu nedošlo k porušení jeho práv. Docela by mě zajímalo, jaká konkrétní porušení by žalobce tvrdil.

Tomáš Pavelka řekl(a)...

V režimu nařízení 1/2003 je inspection decision rozhodnutím, které lze napadnout odvoláním. V podstatě shodné argumenty, jako přednesly Delta pekárny, se objevily nedávno v řízení Deutsche Bahn. DB namítaly, že (i) Komise porušila právo na soukromí tím, že neměla předchouzí soudní příkaz k inspekci, (ii) předmět a rozsah byly neproporciální a (iii) Komise sebrala i zdroje informací, které byly jinak veřejně dostupné a nebyly předmětem sporu.

Tribunál odvolání zamítl v celém rozsahu v září 2013 (T 289/11, T290/11 a T521/11). Potrvrdil, že předchozí soudní souhlas není zapotřebí, ale že Komise nesmí inspection decision odfláknout, tj. řádně odůvodnit, respektovat právo na legal privilege a co se týče fishing expedition, tak podle Tribunálu musí mít Komise v rukou alespoň "nějaká náznaky", že by se v daných obchodních prostorách mohly nacházet předmětné informace.

Proti všem třem rozhodnutím se DB odvolala k SDEU (C-583/13 P), takže bude zajímavé sledovat, zda se Soudní dvůr něčím v Delta pekárnách inspiruje. Souhlasil bych s Vojtou a řekl bych, že spíš ne. Rozsudek Delta pekárny je ale podle mě zásadní, co se týče evropských zemí mimo EU, tam mají soutěžní orgány někdy dost excesivní pravomoci a nulový dozor.

Jan Slanina řekl(a)...

Žaloba na nezákonný zásah má právě tu vadu, že ji podle právního názoru NSS lze podat jen pokud zásah trvá nebo trvají alespoň jeho důsledky: http://www.nssoud.cz/Zaloba-proti-nezakonnemu-zasahu/art/491?menu=311

Jakub řekl(a)...

303/2011 Sb....;)

Vojtěch Bartoš řekl(a)...

Jak píše Tomáš, zásadní rozdíl mezi evropskou a českou úpravou je v tom, že čl. 20 odst. 8 nařízení výslovně stanoví, že "Zákonnost rozhodnutí Komise muže přezkoumat pouze Soudní dvůr." Česká legislativa nic takového neumožňovala a to je podle mě jádro pudla. Proto česká legislativa nebyla OK, a proto by v této věci evropská legislativa obstála i z pohledu ESLP.

Jan Slanina řekl(a)...

Ok, tak to se omlouvám. Nepředpokládal jsem, že na webu NSS budou trpěny staré informace.
Tedy doufám, že to jsou staré informace a že právní názor NSS reflektuje změnu právní úpravy.