Kauza ústavnosti zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek před Ústavním soudem

ne každému je dán dar té „pravé víry“, již od narození. Je nutno vždy respektovat právo osobního vývoje každé osobnosti. Podle mého názoru je již čas opustit „revoluční princip kolektivní odpovědnosti“, který bývá často aplikován po každém významném historickém zvratu. Vražda se promlčuje za 20 let, členství v komunistické straně vlastně nikdy. Zákon tak paradoxně znovu přináší, naruby převrácený starý bolševický přístup, kdy zejména po r. 1968, vyloučený či vyškrtnutý z KSČ se stal, až do konce svého života (pokud se nedožil roku 1989) občanem nižší kategorie. Jako takový byl permanentně postihován nejen on sám, ale i jeho rodina, např.jeho děti , vyloučením možnosti studovat.

Disent soudce Františka Duchoně nastiňuje asi nejproblematičtější část nálezu Ústavního soudu v kauze ústavnosti zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů (nález Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. března 2008, přístupný v aktualitách Ústavního soudu). Rozhodnutí ÚS co se týče zrušení zákona jako celku bylo podle mne předvídatelné a je i v souladu s judikaturou ÚS, značné pochybnosti mám však co se týče otázky ústavnosti zákazu členství v politických stranách pro členy Rady Ústavu pro studium totalitních režimů v politických stranách a zejména v otázce paušálního vyloučení členů komunistické strany z let 1948 až 1989, na což právě reaguje disent F. Duchoně i dalších šesti soudců (dále P. Rychetský, P. Holländer, J. Nykodým, E. Wagnerová, J. Musil, V. Kůrka, konkurenci si vyhradil k témuž i V. Güttler). Nález bohužel dramaticky expanduje podivné chápání v podstatě kolektivní viny za minulost, tentokrát připsanou bez ohledu na jejich individuální jednání všem členům bývalé KSČ a KSS.

Ústavnost zákona jako takového
Musím říci, že návrh poslanců ČSSD na zrušení zákona jako takového mne nepřesvědčil. Mám-li shrnout stručně argumenty stěžovatelů, které jsou v nálezu detailně popsány, zásadní pochybnosti vyvolává již samo zřízení Ústavu jakožto státní instituce, jejíž činnost je hrazena ze samostatné kapitoly státního rozpočtu, což se projeví negativně na jiných veřejných institucích (univerzity, Akademie věd ČR atd.). Způsob zřízení Ústavu vyvolává reálné nebezpečí, že jeho výsledky budou považovány za „oficiální“. Zákon nadbytečně používá terminologie, která nemá význam vědecký, ale ideologický (např. v preambuli se mluví o „totalitních a autoritativních režimech 20. století“), nerozlišuje režim autoritativní a režim totalitní, a naopak mluví výslovně a jednoznačně o období „komunistické totalitní moci“, úsek československých dějin od 25. února 1948 do 29. prosince 1989 autoritativně označuje jako „období komunistické totalitní moci“ a nebere v úvahu, že toto období bylo z hlediska způsobů výkonu státní moci proměnlivé. Obdobně výraz „nacistické a komunistické zločiny“ považují navrhovatelé za ideologizující. Dále navrhovatelé namítali řadu (tedy alespoň podle mne) v podstatě technických otázek se zákonem spojených.

Vývody ÚS v této rovině asi jen obtížně překvapí [a pokud ano, snad jen svou poměrně velkou obsáhlostí – meritum podstatné části návrhu podle mne trefně a stručně shrnul disent soudců Jiřího Nykodýma a Pavla Holländera, podle nichž [v] rovině akademické je zcela legitimní vést diskusi na téma účelnosti zřizovat zákonem státní instituci, která se má zabývat historickým vývojem v určitém, zákonem vymezeném období v situaci, kdy jsou zde jiné státem zřízené instituce, které se zabývají studiem stejných období. Ústavnímu soudu nepřísluší v rámci abstraktního přezkumu ústavnosti zákona hodnotit jeho účelnost, pokud sama neúčelnost není zásahem do ústavně chráněných práv. Zákon se hlásí ke svobodě vědeckého bádání a z jeho obsahu nelze bez dalšího dovodit, že při jeho praktické realizaci bude tato ústavní zásada porušována.]. Ústavní soud především zdůraznil, že samotné zřízení Ústavu nemá žádný ústavněprávní rozměr. Je totiž legitimním právem státu takovou instituci zřídit, a to přesto, že zde již existují jiné instituce, které se obdobnou problematikou zabývají. Nemůže do svých úvah zahrnout otázku účelnosti instituce zřizované zákonem, kterou argumentují navrhovatelé, protože taková úvaha spadá do oblasti politického rozhodování, a pokud by z takové úvahy vycházel, porušil by princip dělby moci (odst. 49).

Podle ÚS [o]značení určitého historického úseku dějin názvem vždy předpokládá určité zjednodušení, které však v sobě obsahuje i jistou charakteristiku daného období. Zcela běžně se např. hovoří o období Habsburské nadvlády nebo o období husitských válek. Ze samotného označení historických úseků názvy „doba nesvobody“ a „období komunistické totalitní moci“ nelze bez dalšího dovozovat omezení vědeckého bádání těchto období, neboť se jimi pouze vymezuje časový úsek dějin, který má být předmětem zkoumání. Ústavní soud podle očekávání odkázal též na svůj stěžejní nález Pl. ÚS 19/93 (č. 14/1994 Sb.) ve věci ústavnosti zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, podle něhož ústavní zřízení demokratického státu neupírá Parlamentu právo vyjádřit svou vůli i svá morální a politická stanoviska způsobem, který v rámci obecných právních zásad pokládá za vhodný a přiměřený - a to případně i formou právního zákona, pokládá-li za vhodné a účelné touto právní formou aktu zdůraznit společenský význam a dosah svého prohlášení. Tak tomu bylo např. v zákoně, vydaném za první republiky, kterým se konstatovalo, že T. G. Masaryk se zasloužil o stát. Proto i v případě nyní přezkoumávaného zákona lze uzavřít, že jde o morálně a právně politickou proklamaci Parlamentu, které z toho důvodu nelze vytknout, že nepoužívá běžné právní terminologie (odst. 56 nálezu).

K tomu ovšem společně s disentéry dodávám, že je krajně nevhodné, aby zákon legislativně označoval jakékoliv období dějin, neboť to se zjevně vymyká úloze zákonodárce (jak velmi případně poznamenal Pavel Rychetský: Skutečně demokratický právní stát nemusí přijímat zákony, kterými hodnotí svou vlastní minulost; s lítostí jsem nucen na tomto místě své úvahy konstatovat, že k takovým legislativním praktikám se zpravidla uchylují právě režimy autokratické; případně jak uvedla Eliška Wagnerová: zákonnými normami se s minulostí vůbec nelze vypořádávat. Vypořádávat se s minulostí může jen sama občanská společnost, která o minulosti, a její jednotliví členové o svém působení v minulosti, vede otevřený dialog). Ostatně pochopitelně neexistuje žádný zákon, který by označoval léta 1526-1918 jako období „Habsburské nadvlády“, nebo léta 1419-1434 (nebo dokonce 1419-1471, což asi lépe odpovídá systematice ÚS nyní posuzovaného zákona) jako „období husitských válek“; to, že má český Parlament podobnou potřebu se v roce 2008 legislativně vyjadřovat k období komunistického režimu, má pochopitelně pramálo společného se zájmem našich zákonodárců o nedávnou historii, jako má spíše politické konotace v daném místě a čase. Opakuji ovšem, že to samozřejmě nezakládá a samo o sobě ani založit nemůže protiústavnost zákona (a nezakládá to ani podle názoru většiny disentérů, i když například Jan Musil na základě podobných úvah shrnuje důvody pro protiústavnost zákona takto: Nabyl jsem přesvědčení, že Ústav pro studium totalitních režimů, tak, jak byl zákonem koncipován, vznikl vysloveně na politickou objednávku a své proklamované vědecké poslání pouze předstírá – ve skutečnosti jeho činnost neskýtá žádné záruky objektivního vědeckého poznání. Příkaz, který zákon dává Ústavu v ustanovení § 4 písm. a), totiž zkoumat a hodnotit vymezené období „nestranně“, je jen prázdnou proklamací, pokud pro jeho naplnění neexistují žádné garance.).

P. Rychetský viděl důvody pro zrušení celého zákona, když upozornil, že Ústav jako pracoviště s posláním vědeckého zkoumání naší novodobé historie byl zřízen jako organizační jednotka státu, u které si horní komora parlamentu [na rozdíl od běžných akademických institucí] vyhradila v ust. § 7 výlučnou pravomoc volit a odvolávat vedení ústavu. Přijetím napadeného zákona, který uvedené principy zřizování a činnosti vědeckých pracovišť nerespektoval, Parlament projevil nejen nedůvěru v existující systém institucionálního uspořádání vědeckých a výzkumných pracovišť a vysokého školství, ale i nedůvěru v demokratický právní stát a jeho stávající instituce. Shrnuji: záměr o co nejhlubší a nejvědečtější studium a bádání tragických období našich moderních dějin beze zbytku sdílím, ať se již realizuje navýšením prostředků na vědu a výzkum, grantovou podporou anebo i zřízením dalšího vědeckého pracoviště. Pokud však takové pracoviště zákonodárce zřídí cestou zákona, ve kterém současně stanoví, kdo v něm smí (nebo naopak nesmí působit), a rozhodování o tomto výběru vyhradí výlučně politickému orgánu, je možné tento legislativní krok hodnotit jenom jedním ze dvou způsobů. V prvním případě tak vyjádřil nedůvěru (ne-li dokonce pohrdání) k existujícím vědeckým a pedagogickým pracovištím a rozhodl se pouze tomu, které nově vytváří, svěřit privilegovaný monopol na historickou pravdu. V druhém případě se rozhodl vytvořit exkluzivní pracoviště pro ty „vyvolené“, kteří by ve standardním výběru pro vědecká a akademická pracoviště (výběrová řízení, konkursy) neobstáli. Takové účinky zákona ovšem porušují ústavní princip zákazu diskriminace, svobody vědeckého bádání a ideologické neutrality státu. Napadený zákon tak z mého pohledu neobstojí v testu proporcionality, účelnosti i rozumnosti a měl být zrušen.


Dalekosáhlé rozšíření dopadu nosných důvodů v kauze lustračního zákona II aneb kterakž pak vidíš mrvu v oku bratra svého, a v oku svém břevna necítíš
Nejproblematičtější a nejkontroverznější problém byl § 19 odst.1 písm. a) zákona, podle něhož nespolehlivým pro účely členství v Radě Ústavu (ale též pro účely jmenování ředitelem Ústavu, ředitelem Archivu a vedoucím zaměstnancem Ústavu a Archivu přímo podřízeným řediteli Ústavu nebo Archivu) je ten, kdo byl členem nebo kandidátem Komunistické strany Československa nebo Komunistické strany Slovenska. Ostatní zaměstnanci Ústavu a Archivu musí splňovat předpoklady podle zákona č. 451/1991 Sb. (tzv. lustrační zákon).

Zde navrhovatelé namítali, že důvodem nespolehlivosti je formální členství v těchto politických stranách a už se nepřihlíží k faktickému chováni těchto osob, např. zda se dopustily činů odporujících obecným morálním zásadám, nebo dokonce činů právně trestných.

Ústavní soud v odpovědi na argumentaci navrhovatelů podstatně expandoval svou argumentaci z nálezu Lustrace II (Pl. ÚS 9/01, č. 32/2002 Sb.) – viz k tomu odst. 72 násl. ÚS dále vyšel ze zák. č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, který v preambuli konstatuje zvláštní odpovědnost předlistopadové KSČ, včetně jejího vedení i členů. Jakkoliv je tato preambule nenormativní povahy, Ústavnímu soudu překvapivě posloužila k formulaci premisi, že těsná sounáležitost jednotlivce s předlistopadovým režimem a jeho represivními složkami je skutečností způsobilou působit nepříznivě na důvěryhodnost veřejné funkce. Dále ÚS uvedl, že normativní [??? – tady je podle mne z judikatury ÚS naopak evidentní, že o normativní pasáže nejde – viz k tomu shora uvedený nález Pl. ÚS 19/93] části zákona mluví jako o hrozbě pro demokracii o „sounáležitost jednotlivce s předlistopadovým režimem a jeho represivními složkami“.

Protože nález Lustrace II připouští možnost vázat vstup jednotlivce do státní správy a veřejných služeb na splnění určitých předpokladů, je na zákonodárci, aby předpoklady stanovil způsobem odpovídajícím účelu, pro který je funkce zřizována. Tuto možnost zákonodárce ale podle mne právě analyzovaný nález dramaticky expanduje, a to i ve srovnání s nálezem Lustrace II. ÚS tu přitom srovnává nesrovnatelné, když uvádí, že kritéria pro různé, byt´ i sobě velmi blízké funkce, mohou být při zachování prvků společných v některých specifických podmínkách nastavena odlišně (např. soudce NSS nemůže být – na rozdíl od advokáta – člena kárného senátu – zároveň rozhodcem apod.). Řešení otázky vhodnosti stanovených kritérií je tak v zásadě též dáno na vůli zákonodárcově. Základem zákazu členství v bývalé KSČ a KSS má být podle ÚS dosažení maximální míry objektivity informovat s cílem zkoumat, poznávat a hodnotit praktiky totalitních režimů tak, aby i v budoucnu bylo možné včas rozpoznat znaky totalitního režimu a v rámci ochrany demokracie zabránit tomu, aby se totalitní režim vytvořil. [P]odle obsahu se jedná spíše o formu podjatosti sui generis než o spolehlivost či nespolehlivost nahlíženou toliko zorným úhlem jazykového výkladu.

Ústavní soud pak provedl poměřování proporcionality mezi právem na přístup k veřejným funkcím ve smyslu čl. 21 Listiny na jedné a principem ochrany demokracie na straně druhé, ovšem poměřování, nad kterým asi konstitucionalista zapláče. Smyslem zákazu je podle ÚS chránit politickou loajalitu a důvěryhodnost institucí, jakými jsou Ústav a Archiv. Ostatně ten, kdo s režimem sounáležel [a sounáležel s ním podle ÚS asi i ten, kdo se stal kandidátem KSČ v červenci 1968, aby o měsíc později kandidaturu zrušil], se spíše než historikem jeví býti pamětníkem či kronikářem. […] Byť i by tedy kdokoliv byl třeba krátce např. členem či kandidátem KSČ či KSS, je u něho dán „důvod pochybovat o jeho nepodjatosti“ a důkazy, které by pro i proti této pochybnosti byly vedeny, nelze – právě bez historické analýzy daného režimu – zatím než relativizovat.

Proti tomu zní velmi pádně klíčový argument disentu Pavla Rychetského: Argumentace většiny mých kolegů, že zákonem použitý pojem nespolehlivosti, jako kritéria pro zákaz přístupu k uvedeným funkcím v Ústavu a Archivu, je třeba interpretovat jako svého druhu formu podjatosti, se mi pak jeví přinejmenším komická. V duchu takto uplatněného principu by mohl být zamezen přístup k vědecké práci historika např. z období náboženských válek, inkvizice, reformace a protireformace každému, kdo je praktikujícím příslušníkem nebo věřícím některé z církví nebo náboženských hnutí, nebo kdo jím dokonce v minulosti pouze na krátko byl. Na tomto místě svého disentu jsem se rozhodl poněkud vybočit z ustálených ústavněprávních mezí argumentace svým osobním vyznáním: Dopadem ustanovení § 19 odst. 1 je vyloučení z přístupu k vybraným funkcím v Ústavu a Archivu řady významných historiků, kteří se pro objasnění zločinů autoritativních režimů v naší zemi nepochybně přičinili mírou dosud nejvyšší. Za všechny lze jmenovat Bartoška, Kaplana, Křena, Mlynárika, Otáhala, Pichlíka, Prečana, Reimana, Tesaře a další, z nichž navíc řada byla vězněna nebo dohnána k emigraci, neboť právě oni patřili k těm, kteří měli odvahu se komunistické zvůli postavit na odpor, což o většině zákonodárců, kteří pro toto diskriminační ustanovení zvedli ruku, ani soudců Ústavního soudu, kteří toto ustanovení aprobovali, říci nelze [zvýraznění doplněno].

Podobně argumentuje E. Wagnerová, podle níž bezostyšně a pyšně […] vyznívá toto hodnocení [předpoklad zákonodárce aprobovaný ÚS, že by bývalí členové KS svou aktivitou v Ústavu směřovali k omlouvání vlastní minulosti] ve vztahu k těm, kteří opustili KSČ, resp. KSS ještě před listopadem 1989 a začali aktivně vystupovat proti tehdejšímu politickému systému, za což byli různou měrou perzekuováni od ztráty zaměstnání spojené s nuceným přechodem do dělnické profese, jako např. P. Pithart, až po věznění uvalené za kritiku režimu, jak o tom svědčí případ J. Mlynárika, máme-li uvést příklady osob, které by se z hlediska své profese legitimně mohly ucházet o funkci v Ústavu. Přitom oba dva jmenovaní celým svým dílem za posledních čtyřicet let prokazují, jak hluboce se jejich myšlení vzdálilo těm ideologickým koncepcím, s nimiž je zákonodárce zcela paušálně, formalisticky a ve výsledku nestoudně spojil.
Pokud Pavel Rychetský zpochybnil morální právo soudců ÚS obviňovat ze spjatosti s minulým režimem ty, kteří se proti režimu postavili na odpor (viz shora), ještě názorněji říká totéž E. Wagnerová, která odkazuje na minimální spravedlnostní požadavek rezultující z civilizačně ovlivněného konceptu férovosti, resp. spravedlnosti, který lze doložit na tisíce let platném mravním přikázání - „kterakž pak vidíš mrvu v oku bratra svého, a v oku svém břevna necítíš“ (Matouš, 7. kapitola). Převedeno do dnešního jazyka - neslučuje se se základně pojímanou spravedlností klást vyšší mravní nároky na druhého než na sebe samého. V daném případě jsou vyšší mravní nároky kladeny na osoby plnící úkoly správního úřadu než na osobu soudce, který bude rozhodnutí úřadu přezkoumávat. A totéž platí i pro členy Ústavního soudu, což v rovině obecné považuji za naprosto nepřijatelnou a neudržitelnou konstrukci. Je snad funkce soudců obecných soudů méně náročná na propojení s ústavním pořádkem? Vždyť členové Ústavního soudu nejsou vázáni ničím jiným než právě ústavním pořádkem (pominu-li zákon o Ústavním soudu). Přesto mají být vnímáni tak, že jejich oddanost ústavnímu pořádku může být menší než oddanost vyžadovaná od členů Ústavu? Tyto otázky kladu proto, že i vyřčené slovo je faktem, a faktem jsou i slova zákonodárce. Tato fakta ovlivňují realitu už jen svou existencí, což se uplatní i při svrchu uvedeném implicitním hodnocení soudů a Ústavního soudu zvláště. Samozřejmě tuto výhradu vznáším toliko v obecné rovině mravních požadavků kladených na výkon různých veřejných funkcí, když z důvodů vysvětlených v předchozích odstavcích považuji napadeným zákonem zformulovanou definici „spolehlivosti“ za zcela lichou, ba nemravnou, která by neměla být uplatňována ve vztahu k žádné osobě, bez ohledu na to, v jaké veřejné funkci působí [zvýraznění doplněno].

E. Wagnerová provádí též srovnání s obdobným právním předpisem SRN (pro členství v tzv. Gauckově úřadu není řadové členství v SED překážkou) a naopak s mnohem přísnějším předpisem na Slovensku (pro účely vedoucích funkcí v Ústavu pamäti národa je vyloučen nejen bývalý člen KSČ nebo KSS, ale také člen dalších politických stran sdružených v tehdejší Národní frontě, což by u nás nutně platilo mj. též na tehdejší členy Československé strany lidové nebo Československé strany socialistické).

Vyloučení souběžného členství v politických stranách nebo hnutích aneb „Neskutečně lehké krácení politických práv ve jménu demokracie“ (E. Wagnerová)
Podle § 7 odst. 6 zákona členství v Radě Ústavu je neslučitelné s členstvím v politické straně nebo v politickém hnutí. To je podle navrhovatelů v rozporu se zákazem diskriminace ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny (politické smýšlení) a dochází jím k porušení práva podílet se výkonem veřejné funkce na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny).

S tímto argumentem se ÚS vypořádal v jednom jediném odstavci (61), kde v podstatě vyšel z účelu, který je sledován zřízením Ústavu. Protože naprosto dominující vůlí zákonodárce je v rámci prostředků, jimiž disponuje, dosáhnout maximální nezávislosti této instituce, je naprosto legitimní stanovit jako podmínku pro členství v ní nestranickost. Předmětem bádání Ústavu je období, které je stále politicky citlivé a jehož výsledky se mohou dotýkat různých politických stran včetně těch, které jsou v Parlamentu. I tady Ústavní soud odkázal na Lustrace II a na tam formulovaný závěr, že demokratický stát, a to nejen v přechodném období po pádu totality, může vázat vstup jednotlivce do státní správy a veřejných služeb a setrvání v nich na splnění určitých předpokladů. Protože nález v kauze Lustrace II připustil stanovení určitých mezí výkonu základních práv, a to tam, kde jde o ochranu demokracie, a protože Ústav je institucí, jejímž posláním je ochrana demokracie (viz preambule), pak tato omezení základních práv pro členství v Radě jsou legitimní.

S tímto velmi slabým argumentem se nejlépe z disentérů asi vypořádala E. Wagnerová (jejíž podtitulek jsem si vypůjčil i pro podtitulek této sekce), která k tomu uvádí: Nález jednak odkazuje na potřebu zajištění nezávislosti Ústavu, a proto je jako legitimní shledávána „podmínka nestranickosti“, ve skutečnosti nález shledává za legitimní skutečný zákaz členství v politických stranách pro členy Rady Ústavu. To přesto, že podle čl. 44 Listiny zákon může právo garantované čl. 20 odst. 2 Listiny omezit (!) jen soudcům a prokurátorům, a přestože realita je taková, že zákonodárce dokonce ani v těchto případech nevyužil prostoru Listinou mu ponechaného. Odkazem (nepřípadným a proto dezinterpretativním) na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 9/01 dospělo osm členů Ústavního soudu k názoru, že závěr citovaného nálezu o tom, že vstup do veřejné služby je možno vázat na splnění „určitých předpokladů“, „je pro posuzovanou věc významný v tom smyslu, že připustil stanovení určitých mezí výkonu základních práv, a to tam, kde jde o ochranu demokracie“. Že byla přejata z citovaného nálezu „slova“ nikoli kontext, v němž byla použita, je zřejmé. Tato paušalizující „metoda“ omezování základních práv mně ovšem připadá poněkud nezodpovědná.
Jediná protiústavní část napadeného zákona
ÚS se konečně konsensuálně shodl na zrušení ustanovení zákona, podle kterého může Senát Parlamentu ČR odvolat člena Rady, nevykonává-li řádně nebo po dobu delší než šest měsíců svoji funkci, a to ve slovech „řádně nebo“ s akcentem na řádný výkon funkce (odst. 77 násl.). Takováto možnost odvolání vytvářela v podstatě komoře parlamentu neomezený prostor, a zpochybňovala nezávislost Ústavu.


PS: ÚS zamítl i některé další argumenty navrhovatelů, směřujících zejména k technicistním problémům se zákonem spojeným, kterým se s ohledem na nedostatek místa a jejich zjevnou nedůvodnost nevěnuji.