čtvrtek 2. října 2014

Pomohl by Ústavnímu soudu návrat k „samosoudcům“?

V posledních letech jsme svědky stále vyšších a vyšších vln nápadu nových stížností na brněnské Joštově ulici. Dřív nebo později si to vyžádá určitá systémová opatření, jejichž smyslem a účelem bude zabránit tomu, že Ústavní soud tsunami nových stížností jednoho dne podlehne. Možností mě napadá hned několik (reálná selekce nápadu, nová kritéria nepřijatelnosti, formulář na stížnost apod.). V tomto postu bych se ovšem rád zaměřil na jedno možné opatření, se kterým již má náš strážce ústavnosti krátkou zkušenost – pravomoc soudce zpravodaje odmítnout stížnost pro zjevnou neopodstatněnost.
 
Tuto možnost znal zákon o Ústavním soudu do května 1998, od té doby však mohou ústavní stížnost pro zjevnou neopodstatněnost odmítnout jen a pouze senáty Ústavního soudu. Zajímavý je pohled do důvodové zprávy k zákonu č. 77/1998 Sb., díky kterému k této změně došlo. Dočteme se v ní totiž poměrně vtipné konstatování, že „odmítnutí návrhu jediným soudcem je v rozporu se zásadami spravedlivého procesu, zakotvenými v pravidlech řízení před mezinárodními soudy (…)”. Důvodová zpráva se poté opírala o tehdejší praxi Mezinárodní organizace práce, Výboru OSN pro lidská práva nebo Evropské komise pro lidská práva, u nichž se rozhodovalo kolegiálně.

Přesuňme se nyní ale za Rýn, kde Evropskou komisi pro lidská práva a jejího nestálého soudního brášku od listopadu 1998 nahradil stálý Evropský soud pro lidská práva. Jak známo, ESLP se stal obětí svého úspěchu a postupně se začal potápět pod návalem nedodělků. V roce 2011 jich registroval cca 160 000. Přišel ovšem Protokol č. 14, který do Úmluvy zakotvil novou soudní formaci – samosoudce. Ti získali pravomoc prohlásit individuální stížnost za nepřijatelnou nebo ji vyškrtnout ze seznamu případů ESLP, pokud takové rozhodnutí lze učinit bez dalšího přezkoumání. Důvodem nepřijatelnosti je přitom i zjevná neopodstatněnost (čl. 35 odst. 2 písm. a) Úmluvy). A samosoudci, kteří podle Úmluvy nesmí rozhodovat o stížnostech namířených proti zemi, za kterou byli zvoleni, se přes některé kritické hlasy ukázali být velmi efektivním nástrojem. V průběhu tří let se podařilo s nedodělky hnout, už je jich méně než 100.000. Předseda Spielmann na tiskové konferenci letos v lednu informoval, že např. v roce 2013 ESLP rozhodl o cca 93.000 stížnostech, z čehož skoro 90.000 stížností bylo odmítnuto samosoudcem (viz statistiky za rok 2013). Neexistuje bohužel statistika, kolik z těchto 90.000 stížností bylo zjevně neopodstatněných. Dovoluji si ovšem spekulovat, že šlo ze všech kritérií přijatelnosti o nejčastější kámen úrazu individuálních stížností.

Ústavní soud se samozřejmě pohybuje v jiných číslech, přesto je varovné, že v dnešní době dostává minimálně osmkrát více ústavních stížností než v počátcích svého fungování (od 523 v roce 1993 k 4 078 v roce minulém. V roce 2012 to bylo dokonce 4 946. Viz strana 40 - 41 aktuální ročenky Ústavního soudu). Soudce zpravodaj ovšem může mimo senát odmítnout stížnost čistě pro procesní překážky v řízení (neodstranění vad, opožděnost, neoprávněnost navrhovatele, nepříslušnost Ústavního soudu a nepřípustnost návrhu). Nebylo by proto pro stále větší zatížení Ústavního vhodné přenést zpět na soudce zpravodaje i kvazimeritorní přezkum ústavních stížností? Zákon č. 77/1998 Sb. ostatně vycházel i z fungování štrasburského kontrolního mechanismu, proto lze dovozovat, že se vstupem 14. protokolu v platnost a zakotvením samosoudců do Úmluvy odpadlo jeho ratio legis. Soudce/soudkyně Ústavního soudu by navíc měl/a být zárukou toho, že bude stížnost kvalitně a odpovědně vyhodnocena jako zjevně neopodstatněná. Senáty by se poté mohly věnovat pouze věcem, které zaslouží plný meritorní přezkum. Měly by k rozhodování o nich i více času, což by mělo pozitivní dopad na odůvodnění věcí, které by prošly „samosoudcovským sítem".

Osobně bych proto byl zastáncem inspirace ze Štrasburku a zakotvení možnosti soudce zpravodaje odmítnout ústavní stížnost pro její zjevnou neopodstatněnost. ESLP je důkazem, že je to na nedodělky účinná pilulka (a co se důvodové zprávy k zákonu č. 77/1998 Sb. týče – ne, vedlejším účinkem takové pilulky by nebylo porušení zásad spravedlivého procesu).

24 komentářů:

David Schmidt řekl(a)...

Inspirace ECHR má tu chybu, že tento soud nemusí odůvodňovat zjevnou neopodstatněnost odmítajícího usnesení. Když se nechce, tak se nechce. Zatímco ÚS musí, dokonce stručně, neboť je-li neopodstatněnost zjevná, má být zjevná, čili stručně vyjádřená. Pozitivním krokem je vypilovaná judikatura, více ústního jednání a např. formulář na stížnost. Negativním scenářem jsou podvody, kdy ÚS zamlčuje námitky a vymýšlí si zjevně neopodstatněné. Tím je budoucnost lidských práv zasažena tímto křiváctvím a stanou se sama nedůvěryhodná jako tato kabinetní justice. Potenciál jít pozitivním směrem tu je. Netknutý.

Martin Kopa řekl(a)...

"Zjevnou neopodstatněnost odmítajícího usnesení" skutečně u ESLP odůvodňovat nemusí. :-) Co se zjevné neopodstatněnosti stížnosti týče, tam byste měl s chybějící povinností odůvodňovat pravdu jen částečně. Je pravda, že stěžovateli po prohlášení stížnosti za nepřijatelnou ze strany samosoudce přijde jen dopis s poměrně tvrdým wordingem (viz článek Ľuba Majerčíka a Jana Kratochvíla, str. 17 ve footnoutu č. 15). Samo rozhodnutí samosoudce se ale samozřejmě o určité důvody opírá. Jen je problémem, že bližší důvody nepřijatelnosti stížnosti zůstávají uvnitř ESLP a nepromítnou se lépe v oněch dopisech. Není to ale rozhodně tak, že "když se nechce, tak se nechce."

David Schmidt řekl(a)...

Ach, tak důvody jsou, ale zůstávají uvnitř soudu. Co kdyby se náhodou ukázalo, že a) nijak nekorespondují se stížností, kterou ani nikdo nečetl b) jsou nekonzistentní s judikaturou.

Martin Kopa řekl(a)...

To si dovoluji tvrdit, že díky tomu, jak je nyní nastaven mechanismus projednávání individuálních stížností, možnost a) ani b) nemůže nastat.

David Schmidt řekl(a)...

Tomu opravdu věříte? :-)

David Schmidt řekl(a)...

Je-li nepochybné, že u ÚS provádějí cotra legem "selekci", tak idea samosoudců by jen prohloubila nedůvěru v soud. Pokud stížnost odmítnout, tak kvalifikovanou většinou pléna a s určenou oponenturou. Je-li stížnost zjevně neopodstatněná, je to logický postup.

Martin Kopa řekl(a)...

Ano. Nějakou dobu jsem byl součástí toho mechanismu, takže co se českých stížností týče, mohu za toto tvrzení strčit ruku do ohně. :-)

Tomáš Pecina řekl(a)...

Velkým problémem českého ÚS je i odmítání stížností pro domnělé nevyčerpání prostředků ochrany, nejčastěji za situace, kdy by tímto prostředkem měla být žaloba pro zmatečnost. Je to celé jen sporá zástěrka pro arbitrární selekci nápadu, a měl bych za mnohem fairovější, kdyby to ÚS prostě přiznal. Domnívám se, že reálně na ÚS přichází 10–20 % důvodných ústavních stížností, a není-li v silách soudců (kteří jako většina místních soudců neslynou mimořádnou pracovitostí, kulantně řečeno) je odbavit, měli by přiznat, že odmítají i důvodné stížnosti.

David Schmidt řekl(a)...

To je ovšem učebnicový symptom víry, nikoli argumentace. Aby to tam neprobíhalo jako u pražského apelačního soudu v Kladivu na čarodějnice (mimochodem, není divu, že tento film inspirovaný místní justicí napříč dějinami byl za režimu, který kvalifikoval dnešní soudce ÚS v socialistické vzdělanosti, zakázán).

Jan Broulík řekl(a)...

Předpokládejme, že Ústavní soud rychleji pracovat nemůže. Za takového předpokladu zřejmě čelíme následující "výměně něčeho za něco" (trade-off): Můžeme mít více soudců pracujících na jednom případu (a také více odůvodnění) na úkor rychlosti řízení. Případně mlžeme opačně mít rychlejší řízení na úkor počtu soudců pracujících na jednom případu (a také na úkor odůvodnění).

Já osobně bych asi byl ochoten riskovat následky toho, že by samosoudci mohli bez písemného odůvodnění odmítnout ústavní stížnost pro její zjevnou neopodstatněnost, za cenu rychlejších řízení.

David Schmidt řekl(a)...

Ano, raději rychle jednoho nevinně odsouzeného než žádného.

Jan Broulík řekl(a)...

Byť se to nepříjmně poslouchá, v reálném světě nelze docílit obsolutní bezchybnosti právního systému. Váš idealismus Vám závidím, ale při designování právních institucí reálného světa není příliš použitelný. Leda jako cíl, ke kterému se chceme v rámci omezených možností vyplývajících z podmínek reálného světa přibližovat (a vážíme ho proti jiným cílům).


Jinou otázkou je pak ta, proč bychom se při snaze o dosahování tohoto ideálu měli soustředit právě na Ústavní soud. Nějak mi uniká, proč bychom neměli chtít po ostatních orgánech aplikujících právo, aby rozhodovali "více ústavně"; a proč bychom neměli nechat na ÚS pouze rozhodování o případech významné protiústavnosti.

Maxim Tomoszek řekl(a)...

Myslím, že důvodem pro změnu v ZÚS nebyla na prvním místě snaha přizpůsobit řízení před ÚS řízení před mezinárodními soudy, ale spíše zjištění, že původní model umožňoval velké odlišnosti v přísnosti posouzení zjevné neopodstatněnosti mezi jednotlivými soudci zpravodaji, takže de facto mohlo existovat až patnáct různých názorů na některé otázky. To je samozřejmě v rozporu s principem právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování. Požadavek jednomyslného rozhodnutí senátu je způsobilý zredukovat 15 názorů na 4, resp. i méně, v závislosti na intenzitě komunikace uvnitř ÚS. Domnívám se, že tento účel uvedená změna víceméně splnila, a nezdá se, že by uvedené důvody odpadly, takže by bylo možné se vrátit zpět k "samosoudcům" - jakkoliv by to mohlo přinést zrychlení řízení před ÚS a umožnit ÚS koncentrovat svou energii na klíčové kauzy, a tedy ve výsledku zvýšit kvalitu rozhodnutí ve významných případech, určitě by to omezilo možnosti jednotlivce při ochraně jeho ústavně zaručených práv.
Je však třeba si také uvědomit, že ÚS není součástí soustavy obecných soudů a že tedy nelze předpokládat, že každý má právo na to, aby jeho věc ÚS projednal - kompetence ÚS je poměrně omezená a je logické, že mnoho rozhodnutí, kde mohlo dojít k nějakému pochybení, je již za současné úpravy vyloučeno z přezkumu ÚS. Přesto si myslím, že zejména v podmínkách ČR se zatím ukazuje, že poměrně široké chápání toho, o čem může rozhodovat ÚS, je vhodnější přístup, než jeho omezování.
Domnívám se, že vysoký nápad lze řešit v zásadě dvěma způsoby:
1. setrváním na širším pojetí práva na přístup k ÚS (v zásadě současný model), ovšem pak je nutné vytvořit Ústavnímu soudu podmínky pro to, aby mohl toto zadání realizovat; zde se jako nejjednodušší řešení nabízí zvýšit počet soudců. Je ovšem otázka, zda by pak ještě bylo funkční plénum, resp. zda by nebylo nutné upravit vnitřní organizaci ÚS, a s tím už pak souvisí otázka případné specializace senátů atd. Zjednodušeně lze říci, že je to snaha zachovat kvantitu a vytvořit podmínky pro zvýšení kvality.
2. omezením práva na přístup k ÚS, tj. zavedením efektivnějších mechanismů k redukci/selekci nápadu, tedy upřednostnění kvality před kvantitou.
Myslím, že druhé řešení je z ústavního pohledu poměrně sporné, protože snižuje procedurální míru ochranu ústavně zaručených práv. Obecný trend by myslím měl směřovat spíše k prvému řešení, tedy zvýšení kapacity ÚS. Nemyslím si ani, že by to mohlo vést k devalvaci autority ÚS, protože nápad by zůstal pořád stejný, tedy těch významných případů by byl stále víceméně stejný počet, jen by ÚS měl více času a energie se s nimi přesvědčivěji vypořádat.

Maxim Tomoszek řekl(a)...

Není bohužel úkolem Ústavního soudu napravit každou nespravedlnost, k níž v ČR dojde, to ostatně asi není ani reálně možné. Jak ostatně vyplývá z čl. 4 Ústavy, ochrana ústavně zaručených práv je také úkolem obecných soudů. Způsobem, jak odtížit Ústavnímu soudu, může být proto mimo jiné i zkvalitnění rozhodovací praxe obecných soudů.

David Schmidt řekl(a)...

Protože tématem je ÚS a protože máme koncentrované ústavní soudnictví. Výše jsem zmínil konkrétní prostředky k dosažení cíle (a dosahování ideálu), proto není důvod popírat cíl, právo stížnosti, a nahrazovat ho arbitrární selekcí. Stejně tak je plně realizovatelné, aby se na ÚS posílali spíše pracovití lidé. Stačí rekonfigurovat ideál: nehledáme vysloužilce, akademiky, ale právníky, kteří mají generovat výkon. Trochu mi Vaše názory připadají jako kdyby v továrně na boty si řekli, že to zkusí bez podrážek a že tkaničky a další části jsou také zbytečné, takže budeme místo toho expedovat igelitové pytlíky. V těch se dá také chodit, ale změnilo se jaksi odvětví a takovou továrnu dříve či později zavřou, neboť proč za ni platit jakoby vyráběla boty...

David Schmidt řekl(a)...

Co udělal Google, když získal povinnost reagovat na lavinu žádostí v rámci práva být zapomenut? Vytvořil elektronický formulář, aby data žadatele se dostala přímo do pracovního rozhraní. Podobně lze zelektronizovat i řízení u ÚS, které by bylo v principu veřejné. Advokát by měl povinnost shrnout do limitovaného prostoru fakta a právní námitky včetně prejudikatury. Soud by již nemusel nic dopracovávat, pouze pokud by byla tato část zavádějící či nepravdivá, bylo by to vráceno advokátovi a řízení přerušeno. Soud by pak jen toliko rozhodl a odůvodnil, u odmítnutí čistě i podle šablony. Pojistkou by byla veřejnost celého řízení: jako dnešní Nalus jen by byl obsah vytvářen přímo z primárních dat do příslušné osnovy plus analytická data. Dnešní stav je jednak přežitkem printu, jednak "vyhovuje" nepřehlednost - jak soudu, tak advokátům, jejichž kolega je ostatně předsedou ÚS.

David Schmidt řekl(a)...

To je obecná fráze. Listina základních práv je autonomní instrumentárium, které lze judikaturou poměrně solidně vyostřit. To se ovšem neděje, neboť ÚS místo nálezů vydává jen pochybná usnesení. Jinými slovy, nedělá svoji práci a výsledkem je neuspořádanost a neklesající nápad podání.

David Schmidt řekl(a)...

Zákonodárce si to představoval spíše nějak takto: "Nadnesená otázka je již judikaturně vyřešena nálezy zdejšího soudu a tato ústavní stížnost nepřináší žádné nové argumenty, které by nebyly tímto soudem vzaty v potaz. Ústavní stížnost je tudíž zjevně neopodstatněná". Účelem je pojistka proti soudci zpravodaji, ne snaha zmírnit rozpory v usneseních ÚS. Tam koncepčně nemohou vznikat, od toho jsou nálezy, aby řešily spor o právo. Tato pojistka se mi však nejeví dostatečnou a mělo by rozhodovat plénum. Stejně dnes fakticky rozhoduje soudce zpravodaj a senát vede k tomu, že se soudce "neštourá" v práci kolegy, protože aby mu bylo činěno totéž. Plénum by toto mohlo minimalizovat. Samozřejmě by bylo potřeba zavést i další vylepšení.

Martin Kopa řekl(a)...

Čau Maxi,

díky moc za komentáře! Jen krátce ad 2: nemyslím si, že by zavedením selekce muselo v globále dojít ke snížení procedurální míry ochrany ústavně zaručených práv. Naopak si myslím, že by ji zvýšila. Budu parafrázovat již mnohokrát zmíněné (např. zde či v loňském vydání Judikatury a právní argumentace): selekce by mohla vést k tomu, že by Ústavní soud už nebyl "továrnou s pásovou výrobou". Zesílil by význam jeho judikatury, kterou by (snad postupem času) bylo v lidských silách sledovat a dokonce se v ní orientovat. Soudní rozhodování by bylo předvídatelnější. A hlavně by mohlo dojít k "renesanci" soudů prvního stupně, jak popisuje Michal Bobek v tom odkazovaném článku. protože díky selekci u vrcholných soudů by postupně ustávala chuť a zvyk automaticky postupovat soudní soustavou výš a výš. Soudy prvního stupně by konečně mohly být tím těžištěm soudnictví, kterým mají být, ne pouze "zahřívacím kolem" či "sběrnou spisů", kterou nikdo nebere vážně. Kdyby se proto u ÚS "ubralo" a u soudů prvního stupně ve výše uvedeném smyslu "přidalo", byla by procedurální úroveň ochrany ústavně zaručených práv podle mě vyšší. Co myslíš?

David Schmidt řekl(a)...

Dovolím si ještě krátce reagovat, že ÚS nemá soud I. stupně, naopak je sám tímto soudem ve vztahu k ECHR. A problém tzv. selekce, tj. zrušení práva ústavní stížnosti a nahrazení pouhou možností být vyslyšen, je ten, že v USA, odkud je čerpána inspirace, platí významné odlišnosti: (1) SCOTUS není jen "ústavním soudem", ale i naším NS a NSS dohromady s jurisdikcí pro všechny státy Unie s 9 soudci oproti našim 15, (2) selekce byla zavedena jako nutnost - 7letý skluz v rozhodování - v době, kdy nebyl internet, počítače a všechny maličkosti dneška Copy&Paste počínaje a právními databázemi konče, (3) funkce soudce SC je dosažitelná jen elitě, ve východní Evropě spíše hrozí nálezy jen pro spřátelené advokáty a v mediálně chytlavých případech (neboli "Ústavní soud se zastal..."), čemuž současný ÚS spíše nasvědčuje: po pouhých pár měsících pošlou usnesení, v kterém si ústavní stížnost "shrnuli" tak, aby se jim hodila do šablony. K těmto podvodům je nic kromě vlastní svévole nenutí. A tito lidé by měli získat právo vybírat si koho ochrání?

Maxim Tomoszek řekl(a)...

To snížení standardu ochrany jsem myslel tak, že by se podstatně snížila možnost dosáhnout přezkumu své věci před ÚS, tedy by se omezil přístup k ÚS. Nález k euronovele podobnou situaci vyhodnotil jako rozpornou s čl. 9 odst. 2 Ústavy. Asi spíše nesouhlasím s tím, že velký nápad je omezením přístupu ke spravedlnosti, protože tato teze by a priori předpokládala, že ÚS bude kvůli tomu pracovat nekvalitně, tzn. např. odmítne stížnost, které by při menším nápadu bylo vyhověno. Omezením přístupu však může být ve smyslu, že řízení trvá příliš dlouho (opožděná spravedlnost už nemusí být spravedlností) - nemám ale pocit, že by délka řízení před ÚS dnes byla tak palčivým problémem. Myslím, a asi to potvrzuje i diskuse zde, že největším problémem je kvalita odůvodnění klíčových nálezů ÚS.
K Tvým úvahám: jakkoliv Tebou navrhované nápady znějí lákavě, mám obavu, zda by to mohlo fungovat v ČR. Vyžadovalo by to asi celkovou systémovou reformu mnoha aspektů právního řádu. Např. v USA tento model může dobře fungovat také proto, jakým způsobem jsou obsazována místa soudců u soudů prvního stupně. Domnívám se, že velké množství proměnných při takovéto systémové reformě znamená, že se mnoho věcí může pokazit. Proto myslím, že pouze drobná změna v existujícím systému cíleně zaměřená na aspekt, kde víme, že je problém (zvýšení počtu soudců s cílem snížit jejich zatížení), skýtá méně možnosti, aby se něco pokazilo. To samozřejmě nebrání tomu, aby se Tebou navrhovaný cíl sledoval dlouhodobě, postupnými kroky. To ale může trvat několik (desítek) let.

Honza řekl(a)...

Opravdu si myslíte, že by to řízení urychlilo? Opravdu si myslíte, že senát sedí nad každou zjevně neopodstatněnou stížností a dohaduje se, co s ní? Zpravodaj (rozuměj asistent) stejně senátu předloží stížnost se svým stanoviskem (případně asistent asistentu) a senát jako takový se stížností naloží během pár minut rychlým procesem. To, že ústavní soudce se nějak osobně angažuje u max. 10% stížností, je jen můj hrubý odhad.

David Schmidt řekl(a)...

Senát se hlavně vůbec k odmítnutí neschází. Takže je rozhodnuto na základě asistenstské rekapitulace, ne-li přímo jím. A problémem ÚS je, že právě zde s případem manipulují, ať už z jakýchkoli pohnutek. To není jen špatné odůvodnění, ale samo rozhodnutí je pochybné, pokud Ústavní soud rozhoduje, aniž by vyslyšel strany. Kapacitní důvody v tom být nemohou - viz výše. Ani časové: ústavní soudnictví nejsou závody, u nebezpečí prodlení lze odložit vykonatelnost.

Patrik Šebesta řekl(a)...

Dávám Vám možnost výběru, zda chcete si popálit ruku levou nebo pravou. A dávám Vám možnost se s ní důstojně předtím rozloučit. Potom Vám pošlu několik věcí od ÚS, kdy nastává b), a to dokonce když byla judikatura ÚS v stížnosti citována.
btw. výkonu Vašeho vlastního rozhodnutí naplněním veřejného slibu nechci být přítomen... a předem říkám, že Vámi daný veřejný slib nemůže být platným právním jednáním, proto netrvám na jeho dodržení :-)