středa 26. září 2007

Evropské "Solange" à la Maduro

Při čtení tohoto stanoviska generálního advokáta Madura se mi vybavila scéna z kursu „Total Law“, ve kterém Maduro také přednášel. Vedl jsem s ním poměrně vášnivou diskusi o tom, jakým způsobem má být vyvolána „vzájemná důvěra“ v systémy trestního práva a ochrany základních práv mezi členskými státy. Bylo to v reakci na tehdy ještě čerstvé rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu (SÚS), kterým prohlásil za protiústavní zákony, které implementovaly do německého práva rámcové rozhodnutí o Eurozatykači.

Na německém rozhodnutí je pozoruhodných několik prvků, jeden z nich se však týká toho, že SÚS neprojevuje svoje výhrady k úrovni ochrany základních práv na unijní úrovni (jako tomu je v jeho linii případů počínající rozhodnutím Solange, kde, jak určité víte, stanovil, že dokud nebude na úrovni ES zajištěn odpovídající standard ochrany základních práv, bude tuto kontrolu - s ohledem na německé standardy - vykonávat sám SÚS). Namísto toho se ve svém rozhodnutí o Eurozatykači SÚS vyjádřil podezřívavě k tomu, jak by případně mohla být zajištěna ochrana základních práva německého občana, pokud by byl vydán k trestnímu řízení do jiného členského státu EU. SÚS přitom výslovně uvedl, že mezi členskými státy panuje omezená vzájemná důvěra. To samozřejmě ostře kontrastuje proti tomu, co si o vzájemné důvěře myslí Rada EU při přijímaní opatření na poli trestněprávní spolupráce a také Soudní dvůr, při vydávání svých rozhodnutí. (Pokud by Vás německé rozhodnutí zajímalo blíže, zkuste třeba můj článek.)

Tak jako u mnoha jiných otázek, konečné slovo mají soudy. Skutečně si vzájemně důvěřují? S Madurem jsem se tehdy přel o to, jakým způsobem tu důvěru podpořit. Oponoval jsem tehdy jeho myšlence, aby Soudní dvůr přišel s jakousi unijní verzí Solange (kterou také reflektuje třeba rozhodnutí Soudu pro lidská práva v případu Bosphorus - tam se ale jedná o zkoumání unijních standardů ve světle ochrany zajišťované Evropskou úmluvou - tady vřele doporučuji Michalův komentář - pdf). Soudní dvůr by zkoumal, zda v některém z členských států není porušován strukturálním způsobem standard ochrany lidských práv tak, že by ohrozil vzájemnou důvěru mezi členskými státy a tím i fungování samotné Unie.

Jednalo by se o jakousi judiciální podobu politického nástroje obsaženého nyní v ustanovení článku 7 Smlouvy o EU. To dovoluje pozastavit hlasovací práva členskému státu, u kterého existuje zřejmé nebezpečí, že závažně porušuje zásady svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu.

Osobně si myslím, že Soudní dvůr těžko zajistí, že si budou členské státy (popřípadě jejich vrcholné soudy) vzájemně důvěřovat. Navíc, podle této Madurovy myšlenky by v Evropě existoval druhý soud, jenž by zkoumal dodržování základních práv. Zdá se mi, že dost práce s tímto úkolem má už soud ve Štrasburku a ten lucemburský se zdá být také dobře vytížen.

Na tohle všechno jsem si vzpomněl při čtení Madurova stanoviska. Svoji myšlenku evropského Solange zde totiž uvádí v případu Centro Europa 7. V něm se žalující společnost po několik let domáhala svých práv před italskými soudy. Není nutné se zde blíže zabývat samotným případem. Pojďme se jen podívat na relevantní část Madurova stanoviska, o které zde píši, především na zvýrazněné pasáže:

(16) Arguments have been made in the past to extend the role of the Court in reviewing Member State measures in order to assess their conformity with fundamental rights. […]

(17) The Court, however, did not follow this suggestion. In other words, the Court did not endorse the view that any violation, by the host State, of a fundamental right of a national from another Member State may hamper the exercise of the right to free movement. Though I do not wish to propose that the Court reverse its long-established viewpoint in this matter, I believe that the time is ripe to introduce a refinement into this line of case-law.

(18) Since the adoption of the Treaty of Amsterdam, respect for fundamental rights is a formal legal requirement for membership of the European Union. Article 6 EU, as amended by that Treaty, now firmly proclaims that the Union is founded on the principles of liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms, and the rule of law, principles which are common to the Member States. Article 7 EU sets out a mechanism for imposing sanctions on a Member State where there is a clear risk of a serious breach of those principles, thus confirming that respect for fundamental rights is an indispensable condition of EU membership.

(19) Certainly, these provisions do not aim to extend the scope of application of fundamental rights, as a matter of EU law, to any Member State measure. Yet, it cannot be denied that they give expression to the profound conviction that respect for fundamental rights is intrinsic in the EU legal order and that, without it, common action by and for the peoples of Europe would be unworthy and unfeasible. In that sense, the very existence of the European Union is predicated on respect for fundamental rights. Protection of the ‘common code’ of fundamental rights accordingly constitutes an existential requirement for the EU legal order.

(20) Against this background, the Court fulfils its function of ensuring the observance, by the Member States, of fundamental rights as general principles of law. In this respect, a distinction must be drawn between, on the one hand, jurisdiction to review any national measure in the light of fundamental rights and, on the other hand, jurisdiction to examine whether Member States provide the necessary level of protection in relation to fundamental rights in order to be able adequately to fulfil their other obligations as members of the Union. The first type of review does not yet exist and is not within the Union’s current competences. However, the second type of review flows logically from the nature of the process of European integration. It serves to guarantee that the basic conditions are in place for the proper functioning of the EU legal order and for the effective exercise of many of the rights granted to European citizens. Though the degree of protection of fundamental rights at national level does not have to be exactly the same as the degree of protection of fundamental rights at the level of the European Union, there must be some measure of equivalence in order to ensure that the law of the Union can operate effectively within the national legal order.

(21) The scenario may seem unlikely at first sight, but I do not discount, offhand, the idea that a serious and persistent breach of fundamental rights might occur in a Member State, making it impossible for that State to comply with many of its EU obligations and effectively limiting the possibility for individuals to benefit fully from the rights granted to them by EU law. For instance, it would be difficult to envisage citizens of the Union exercising their rights of free movement in a Member State where there are systemic shortcomings in the protection of fundamental rights. Such systemic shortcomings would, in effect, amount to a violation of the rules on free movement.

(22) My suggestion is not that any violation of fundamental rights within the meaning of Article 6(2) EU constitutes, of itself, an infringement of the rules on free movement. Only serious and persistent violations which highlight a problem of systemic nature in the protection of fundamental rights in the Member State at issue, would, in my view, qualify as violations of the rules on free movement, by virtue of the direct threat they would pose to the transnational dimension of European citizenship and to the integrity of the EU legal order. However, so long as the protection of fundamental rights in a Member State is not gravely inadequate in that sense, I believe the Court should review national measures for their conformity with fundamental rights only when these measures come within the scope of application of the Court’s jurisdiction as defined in its case-law to date.


Nemyslím, že by tento návrh Soudní dvůr následoval, ostatně, sám Maduro říká, že to v tomto případě není potřeba. Jedná se spíše o jeho pokusný balónek, kterým evropské právníky na takovou možnost upozorní. Tak jsem jen zvědavý, kdo se první chytí do diskuse (a nemyslím nutně pouze zde na Jiném právu:-).

7 komentářů:

Petr Bříza řekl(a)...

Doporučuji výborný článek F. Blobbela a P. Spatha v (2005) 30 ELRev nazvaný "The tale of multilateral trust and the European law of civil procedure", který se sice zabývá tímto konceptem v oblasti hlavy IV SES, tedy v oblasti evropského mps patřící do komunitárního pilíře, nicméně tím spíše musí jejich závěry platit pro méně integrovaný a z hlediska lidských práv citlivější trestní, třetí pilíř. Autoři jdou opravdu do hloubky a zabývají se genezí pojmu "trust" ze sociologického hlediska, jdou v tomto směru až do starověkého Řecka. Vyjadřují více než pochybnosti, které má i Honza a jež já plně sdílím, že se důvěra dá nadiktovat soudním rozhodnutím. To je v rozporu s obsahem tohoto konceptu. Autoři s odkazem na judikáty jako např. Gasser upozorňují, že slepé odkazování na vzájemnou důvěru povede k "free ridingu" některých zemí, které tak budou zneužívat tohoto konceptu. Podle nich "vzájemná důvěra" nemůže být žádným nezměnitelným, tvrdým principem, nemůže fungovat v "all-or-nothing fashion", ale jen ve spojení se základními právními principy, které musí být respektovány a které vytvářejí hranice interpretaci tohoto principu.
Je to jeden z těch článků, které mi mluví z duše.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Myslím si, že Madurova koncepce je problematická. Naráží totiž jednak na dělbu moci uvnitř Unie, jednak na limity možného soudního poznání.

V současné době třebas v rámci III. pilíře zmíněného Petrem Břízou k pozastavení práv členského státu pro závažné a trvající porušení zásad podle čl. 6 (1) SEU existuje pravomoc Rady (rozhodnutí Rady na návrh třetiny členských států nebo Komise). ESD si tedy Solange vytvářet nemusí.

Je tu ale i problém metodologický - vzájemná důvěra je především pojem právně politický, tedy nejen že se nedá soudním rozhodnutím nadiktovat, ale NEDÁ se ani soudním rozhodnutím zpochybnit. Jinými slovy, pokud se členské státy dohodnou na nějakém právním instrumentu, není na soudě, aby toto politické rozhodnutí nahrazoval svým vlastním de facto politickým rozhodnutím (soud si nemůže vytvářet vlastní politiku nezávislou na vládě svého státu - i proto hluboce nesouhlasím s rozhodnutím Maastricht SÚS, ale to je jiná kapitola). Naopak německé Solange I i Solange II jsou v pořádku a jsou v moci soudu takovouto doktrínu vynutit - soud si tu nechává právo kontroly nad rozhodovací činností ESD s tím, že má právo posledního slova - a v tomto smyslu možno hovořit i o primátu domácího práva a o suverenitě ve schmittovském slova smyslu.

Nevím ale, jak by ESD kontroloval stav lidských práv v členských státech. Uvědomme si, že pro domácí ústavní soud je to jednoduché - judikatura ESD je tu přezkoumávána ve vztahu k nějakému minimálnímu standardu jako referenčnímu kritériu. Protože komunitární orgány judikaturu ESD nevynucují, postačí v tomto smyslu "kazuistický pozitivismus", tedy přezkum judikatury ESD. Naopak co se týče členských států, jistě bychom si nevystačili jen s přezkumem judikatury, ale museli bychom sledovat i skutečné vynucování judikatury, činnost exekutivy, stav úplatkářství, důvěru v právo a politiku atp. To prostě není v silách soudu - proto nechme tato rozhodnutí na politických aktérech. Všimněme si ostatně, že ani SÚS v kauze Eurozatykače ponechal (jednostranné, a tedy z hlediska evropského práva nezákonné) rozhodnutí o neaplikaci evr. zatýkacího rozkazu na německý parlament, a nenárokoval si tuto pravomoc sám (podle mne šlo v tomto bodě o velmi správné rozhodnutí).

Jan Komárek řekl(a)...

Ke Zdeňkovi Kühnovi:
S tím, že by se koncept vzájemné důvěry nedal soudním rozhodnutím zpochybnit, nesouhlasím. Já myslím, že nelze oddělovat jednotlivé procesy, v rámci kterých se střetávají ústavní autority jednotlivých systémů (unijní versus státní): říkat, že lze tu důvěru vytvořit (či naopak zpochybnit) pouze politickým rozhodnutím, zatímco soudním ne, podle mě neodráží samotnou podstatu pojmu "důvěra".

Důvěra mezi jednotlivými systémy (unijním a státními - a to i státními vzájemně) bude panovat, pokud ji budou jednotliví aktéři v rámci své institucionální kompetence akceptovat; ústavní soudy například ve své rozhodovací činnosti, která se týká vztahů ústavního práva a práva EU (Eurozatykač je toho krásným příkladem a každý z těch soudů tam chápe svoji roli trochu jinak - přinejmenším polský ve srovnání s českým). Politické instituce mohou deklarovat (a akceptovat) svoji vzájemnou důvěru např. přijímaním legislativních opatření jako je Eurozatykač. Podstata je podle mě v tom, že ani jeden z těch aktérů nemůže mít poslední slovo - ani soudy, ani politika. Tak se vytváří nejen vzájemná důvěra, ale legitimizuje celý systém.

K příkladu německého SÚS jako soudu, který respektuje svoji institucionální kompetenci: tady asi myslí Zdeněk soud polský; německý se na zákonodárce příliš neohlížel a vnitrostátní implementaci prohlásil za neústavní a tudíž neaplikovatelnou - s okamžitou účinností; polský Ústavní tribunál naopak ponechal ústavodárci lhůtu 18ti měsíců proto, aby protiústavní stav ponechal.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Ne, Honzo, myslím skutečně německý SÚS. Pozorně si to znova celé přečti. Cituji ze svého článku na toto téma:
Interestingly, the FCC urges the legislature to react unilaterally if the German confidence in the criminal justice of another Member State is shaken. In this, the FCC claims, the legislature is unrestrained by the fact whether or not proceedings against the respective state according to EU law were initiated. Here, one might see a sort of judicial self-restraint: the Court does not claim the competence to decide that another Member State violated significantly its human rights obligations. Instead, it entrusted the legislature to indicate when German confidence in another State’s criminal justice is shaken.FN: The German EAW case (n 49) para 79, NJW (2005) 2291

Skutečně si myslíš, že třeba německý nebo český Ústavní soud řekne fajn, máme důvěru 26 systémů, ale ne v rumunský trestní systém? Dovedu si to (snad) představit na úrovni individuální kauzy z důvodu nějakého závažného porušení základních práv v individuální kauze, nikoliv ale OBECNĚ! Takže žádnou nekonečnou debatu v obecné poloze si tady představit neumím, a tady má prostě konečné slovo zákonodárce. Soud k obecnému řešení nemůže mít ani kompetenci, ani expertní znalosti.

Jan Komárek řekl(a)...

Díky, rozhodnutí německého SÚS jsem, myslím, četl dost pozorně ;-)

Každý z nás se soustřeďuje na jinou část rozsudku; z Tvého prvního komentáře nebylo patrné co myslíš tím, že „SÚS v kauze Eurozatykače ponechal (jednostranné, a tedy z hlediska evropského práva nezákonné) rozhodnutí o neaplikaci evr. zatýkacího rozkazu na německý parlament, a nenárokoval si tuto pravomoc sám“. Já jsem reagoval na samotné rozhodnutí SÚS, kde jak víš SÚS prohlásil za protiústavní implementaci rámcového rozhodnutí, aniž by zákonodárci ponechal lhůtu pro odstranění protiústavních ustanovení - na rozdíl od polského Ústavního tribunálu, který v tomto směru projevil daleko větší shovívavost (či zdrženlivost) k polskému ústavodárci. (Nebo na rozdíl od našeho ÚS, který našel cestu ke konformní interpretaci, na kterou jeden z něměckých soudců upozorňoval ve svém dissentu - soudce Gerhardt, bod 189).

Zda považovat požadavek SÚS na ustavení procedury, kde budou soudy zkoumat, zda je možné německého občana vydat do jiného státu, za projev jeho zdrženlivosti vůči politickým aktérům, je věc názoru. Já si myslím, že příliš ne: jde to zcela proti tomu, jak je Eurozatykač konstruován.

Navíc si ve světle toho, co říká SÚS v této pasáži:

The legislature will have to revise the grounds for the inadmissibility of the extradition of Germans and will draft the case-by-case decision on extradition in such a way that it is an act of application of the law which is based on weighing. Admittedly, primary Union law raises the question of the homogeneity of the Member States’ structures in Article 6 of the Treaty on European Union. The mere existence of this provision, of a mechanism for imposing sanctions that secures the structural principles (Article 7 of the Treaty on European Union) and the existence of an all-European standard of human rights protection established by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms do not, however, justify the assumption that the rule-of-law structures are synchronised between the Member States of the European Union as regards substantive law and that a corresponding examination at the national level on a case-by-case basis is therefore superfluous. In this respect, putting into effect a strict principle of mutual recognition, and the extensive statement of mutual confidence among the states that is connected with it, cannot restrict the constitutional guarantee of the fundamental rights. (bod 119)

nejsem příliš jist Tvým závěrem, že SÚS nechce, aby soudy zkoumaly úroveň garantování základních práv německých občanů v soudních řízeních v jiných státech. Ovšemže si nemyslím, že se soudy (ani SÚS) budou vyjadřovat k důvěře v ostatní systémy na obecné bázi. Budou to ale dělat právě v těch konkrétních případech. Což samozřejmě pak má vliv na politické aktéry (těžko si třeba představit, že by německý zástupce v Radě hlasoval pro rámcové rozhodnutí typu Eurozytakče, pokud by německé soudy soustavně odmítaly vydávání něměckých občanů do Rumunska).

Já myslím, že Ty vnímáš soudní a politický proces příliš odděleně, zatímco ty se vzájemně ovlivňují a legitimizují (to je myslím podstata Van Hoeckovy teorie práva jako komunikativní akce, která mi je velmi sympatická).

Zdeněk Kühn řekl(a)...

No, nejsem si jist, že se natolik rozcházíme. SÚS prostě ponechal rozhodnutí v obecné rovině na zákonodárce, a soudům ponechal event. rozhodnutí v individuální věci. Tvrdím ale, že jakýkoliv soud může říci, že prostě nikoho do toho Rumunska (event. dosaďte jakýkoliv jiný stát) nepředáme, protože to tam nezvládají. Musí to být podloženo poznatky z dané individuální věci. V tomto si striktně trvám na svém, a domnívám se, že soudům žádná abstraktní normotvorná pravomoc nepřísluší. Samozřejmě ale, že je možné (pokud 1) soudy na základě poznatků v opakovaných kauzách zjistí, že nějaký členský stát je fakt problém, a současně 2) uvidí, že zákonodárce přes to, co výslovně SÚS řekl, zůstává nečinný), že nakonec zasáhne SÚS sám. To je ale ultima ratio, která podle mne musí být podložena rozhodovací zkušeností z individuálních případů.

Samozřejmě, že se právní a političtí aktéři svou činností ovlivňují a prolínají, nesmíme však zapomínat, že přesto obojí činnost je kvalitativně odlišná. Pokud bychom na to zapomněli, zadělali bychom si na velké problémy. Zkusím to nastínit ve svém dalším "formalistickém" postu.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Corrig: "Tvrdím ale, že jakýkoliv soud NEmůže říci"