čtvrtek 21. května 2020

Epidemie na Nejvyšším správním soudu a nepřijatelnost kasačních stížností

Návrh novely soudního řádu správního velmi rozšiřuje okruh kasačních stížností, které může Nejvyšší správní soud odmítnout projednat pro nepřijatelnost. Možná je to dobrý nápad, možná ne. Vlastně jeho věcnou vhodnost nelze, alespoň na základě důvodové zprávy, rozumně posoudit. Důvodová zpráva je zcela nepodložena empirickými fakty a neptá se po příčinách problému. 

Začněme dvěma grafy: Ten vlevo jste v nějaké podobě zřejmě viděli a ukazuje počet úmrtí na Covid-19 v Česku za první měsíc epidemie. Ten druhý ukazuje trochu jinou „epidemii“, a to bující nápad kasačních stížností u Nejvyššího správního soudu. Je vytvořený z jediné tabulky v důvodové zprávě k novele, jejíž ambicí je „stlačit křivku“, aby soudci zvládali případy vyřizovat.



Analogie mezi grafy je jasná: oba ukazují až konec komplexnějších procesů. U epidemie je to šíření viru v populaci, po kterém někteří nakažení onemocní, někteří jsou hospitalizováni, a někteří nakonec umírají. U správního soudnictví je to nejprve legislativa, zakládající možné konflikty mezi občany a státem, a dále rozhodnutí státních orgánů, z nichž některá jsou napadena u soudu a některá doputují až k NSS.

Kdyby se vlády rozhodovaly v boji s epidemií jen na základě grafu o počtu úmrtí, byly by bezradné a výsledkem by byla zdravotní katastrofa. Naštěstí mají mnohem bohatší informace – statistiky o hospitalizacích, testech, typech nakažených osob, místech nákazy. Ty jim umožňují zachytit nákazu v dřívějších fázích, cílit opatření na zdroje nákazy (např. karanténa celých obcí či rizikových osob), koncentrovat péči a ochranu na rizikové skupiny pacientů.

Poslanecká novela – nedávno prošla ústavně-právním výborem Sněmovny – jako jediný empirický podklad používá právě tento jediný grafu. Vůbec si neklade otázky: Co je příčinou nárůstu kasačních stížností? Jaké typy případů se na něm nejvíce podílí? Jsou to případy bagatelní nebo složité? Od kterých státních orgánů a prvoinstančních soudů nejvíce přicházejí? Které sféry práva se týkají?
Každou z těchto příčin je možné odhalit v datech. A od zjištění příčin by se mělo odvíjet hledání nejlepšího řešení problému. Například:
  • Příčinou nárůstu může být nedávná legislativa, která v jisté sféře práva vygenerovala více sporů mezi občany a státními orgány. Řešením může být zvážení, zda ona legislativa byla opravdu vhodná, případně odstranění výkladových nejasností tak, aby nedocházelo k tolika soudním sporům.
  • Možná některý úřad „přitvrdil“ ve své praxi a stejný typ neshod řeší mnohem častěji zamítavě. Například odvolací finanční ředitelství možná agresivněji zamítá odvolání proti rozhodnutí finančních úřadů, a občané se následně více soudí. Hlubší analýza by pak měla prověřit, zda tyto nové případy u soudů úřad převážně vyhrává (a jeho agresivnější praxe je tedy legitimní) nebo prohrává (a jeho agresivnější praxe jen zbytečně zatěžuje občany i soudy). Adekvátním řešením v takovém případě by byla manažerská korekce praxe daného úřadu.
  • Možná by analýza odhalila rostoucí nekonzistenci v rozhodování prvoinstančních soudů, na kterou občané i úřady logicky reagují podáváním kasačních stížností v naději, že „u NSS to vyjde“. Řešením potom není odmítání kasačních stížností, ale naopak jejich věcné projednání a ustálení judikatury, nebo měkká opatření vedoucí ke zmírnění nekonzistencí v prvních instancích.
  • Nebo by analýza dat odhalila, že soudy na nižší instanci zrychlily své rozhodování. Pak ale bychom věděli, že se jedná o dočasný fenomén, kdy na staré případy se „tlačí“ rychle vyřízené nové případy. Pokud rychlost vyřizování případů na nižších instancích se už nezvyšuje, nápad se rychle samovolně ustálí na stejném počtu stížností jako dříve. Pak může být nejlepším řešením dokonce nedělat nic.
Tyto ambice – zvážit varianty a vybrat tu nejlepší – si poslanecká novela neklade. Vidí až konec problému a proto volí řešení na konci: pravomoc stížnost odmítnout pro nepřijatelnost. (Analogie: v nemocnicích umírají lidé na novou plicní nemoc, je třeba nakupit ventilátory.) Toto řešení jistě dosáhne kýženého efektu, část stížností odmítnuta bude, soudu se odlehčí. Opakuji: netvrdím, že je to špatné řešení. Jen z předloženého materiálu nelze usoudit, zda je nejlepší možné, a zda neexistovaly i jiné cesty. Rozhodně se nijak nesnaží jít po příčině problému.

Jedním ze vstupů do zvoleného řešení byly osobní zkušenosti soudců NSS, že řada stížností je bagatelních, právně jednoznačných, a nezaslouží si meritorní vyřízení. To je adekvátní argument. Nicméně i odmítnutí pro nepřijatelnost vyžaduje určitý čas soudce a soudních úředníků. Vedle možnosti stížnosti odmítnout by ale i tak bylo lepší pídit se po příčinách těchto stížnosti a usilovat o to, aby k NSS vůbec nepřicházely. Tím by se NSS ještě více odlehčilo, a možná by se (při podchycení „nákazy“ v úřadě vzniku) odlehčilo i nižším soudům.

Varianta, která vzešla ze sněmovního výboru, omezuje nepřijatelnost na případy řešené v prvním stupni samosoudcem. Okruh takových případů je široký (§31 soudního řádu správního), ale ani z usnesení k pozměňovacímu návrhu, ani z webu NSS, ani z Výroční statistické zprávy soudnictví se nedozvíme, zda tyto případy představují 20 nebo 80 procent nápadu. Kolik osob může být potenciálně negativně zasaženo tím, že jejich spor nebude projednán u NSS? Netušíme.

„Epidemii“ kasačních stížností je rozhodně třeba řešit. Rozšíření nepřijatelnosti možná je dobrým řešením, ale vlastně to nelze z důvodové zprávy posoudit. Legislativní mašinerie by už konečně mohla používat nástroje a standardy 21.století. Přemýšlení nad příčinami problému by vedlo ke zvažování více variantních řešení. Ta by mohla rozšíření nepřijatelnosti nahradit nebo – realističtěji – vhodně doplnit. Bohatství dat, které státní úřady a soudy generují, by po pečlivé analýze odhalilo zdroj „epidemie“ a umožnilo by cílit řešení. Opravdu už lze legislativu v oblasti justice opřít o sofistikovanější nástroje než jeden jednoduchý graf.

PS: Děkuji Zdeňku Kühnovi za cenné komentáře. Další materiály zde:

Žádné komentáře: