Šárka Ošťádalová: Balancování na hraně - Sankce Rady bezpečnosti OSN vs. ochrana lidských práv

Dag Hammarskjöld, druhý generální tajemník OSN, v polovině padesátých let v souvislosti s rolí organizace ve světě pronesl následující, dnes již velice slavný citát. „Vše se dá do pořádku. A víte kdy? Až lidé přestanou OSN vnímat jako jakousi podivnou Picassovu abstrakci a začnou vidět obraz, který načrtávají oni sami.“ V říjnu letošního roku oslavila OSN sedmdesát let od svého založení a Hammarskjöldova slova za tu dobu neztratila nic ze své pravdivosti. Organizace nadále zůstává výtvorem politického, mocenského i společenského dění ve světě. Jedněmi vyzdvihovaná, druhými zatracovaná. Nejvíc pozornosti a kritiky přitahuje především Rada bezpečnosti – hlavní výkonný orgán OSN nadán pravomocí přijímat pro členské státy právně závazné rezoluce. Nakolik však musí být tyto rezoluce v souladu s lidskými právy a základními svobodami? A jak se s výše uvedenou problematikou reálně vypořádává samotná Rada bezpečnosti?  Právě těmto otázkám se budou následující řádky věnovat.

Od Rhodesie po Haiti – plošné sankce v akci

Na základě a v rámci kapitoly VII. Charty OSN (dále jen „Charta“) může Rada bezpečnosti přijímat dvojí druh opatření – nezahrnující užití ozbrojené síly (čl. 41) a zahrnující užití síly (č. 42). Ve spojitosti s opatřeními dle čl. 41 odborná nauka i široká veřejnost zpravidla mluví o tzv. sankcích, byť samotná Charta tento pojem nezná, ani nezavádí.

Poprvé Rada bezpečnosti využila této své pravomoci v roce 1966, kdy rozhodla o uvalení mandatorních sankcí proti africké Rhodesii. K hlavnímu boomu však došlo až po skončení Studené války, kdy nově nastavené politické ovzduší částečně odstranilo dlouhodobě zamrzlou  Radu bezpečnosti. Jen během let 1990 až 1994 vzniklo do té doby nevídaných devět sankčních režimů mířících proti devíti různým státům (Irák, Jugoslávie, Libye, Kambodža, Somálsko, Libérie, Rwanda, Haiti a Angola). Rozmach v uvalování sankcí však zároveň vrhl světlo i na možné slabiny a nejasnosti celého systému. Stejně jako v řadě dalších oblastí, i u opatření dle č. 41 je Charta až bolestně nekonkrétní, a to nejen co se týče charakteru sankcí, ale i jejich vztahu k dalším částem dokumentu a samotnému systému mezinárodního práva.

Otazníky nad charakterem a limity sankcí se poprvé ve velkém vyrojily v důsledku sankčního režimu namířeného vůči Iráku na počátku 90. let 20. století. V reakci na iráckou invazi do Kuvajtu v srpnu 1990 přijala Rada bezpečnosti rezoluci č. 661, kterou zakázala jakékoliv obchodní či finanční transakce s Irákem a zároveň nařídila úplné zmražení iráckých aktiv po celém světě. Následující rezoluce č. 666, 670 a 687 rozsah ekonomických sankcí ještě rozšířily, mimo jiné o zákaz leteckého spojení se zemí. Přestože výše uvedené rezoluce ustanovily výjimky pro zboží a služby sloužící pro humanitární účely, v dlouhodobém měřítku byly sankce podrobeny drtivé kritice. Dle řady NGOs a odborníků uvalení takto plošných sankcí vedlo k nedostatku potravin a léků v zemi a vytvoření černého trhu operujícího s vysoce nadsazenými cenami. Ve finále na sankce doplatili především běžní iráčtí civilisté, zatímco bohatých elit vedoucích zemi se příliš nedotkly. Podle názoru některých komentátorů postup Rady bezpečnosti situaci v Iráku nejen nezlepšil, ale v konečném důsledku naopak ještě zhoršil a vedl k hladomoru, který postihl tisíce lidí[1]. S obdobnou kritikou se setkaly i plošné sankce uvalené na Haiti v roce 1993 s cílem zvrátit následky vojenského převratu a obnovit demokratický režim[2].

Nová generace: Al-Kajda a Talibán

Zkušenosti z Haiti a především Iráku vedly v průběhu 90. let ke vzniku tzv. cílených sankcí. Tedy sankcí, které nemíří plošně na celé obyvatelstvo, ale soustředí se buďto na konkrétní ekonomický sektor daného státu (méně cílené sankce), nebo přímo na konkrétní osoby a entity (individuální sankce). Účelem cílených sankcí je vyhnout se negativnímu plošnému dopadu na celé civilní obyvatelstvo a citelně zasáhnout pouze zodpovědné osoby a organizace. V případě nejvíce cílených, tedy individuálních, sankcí jsou dotčeným subjektům zpravidla zmrazena finanční aktiva, je jim zakázáno vycestovat ze země a je na ně uvaleno zbrojní embargo. Nejznámějšími z takto nastavených sankčních režimů jsou ty vytvořené pro Al-Kajdu a Talibán[3]. Ke každému z těchto dvou režimů vznikla speciální sankční komise, která spravuje tzv. sankční seznam a zároveň rozhoduje o samotném zapsání na seznam, potažmo o výmazu z něj. Na výše uvedené sankční seznamy jsou na základě návrhu členských států zapisovány ty osoby či entity, které prováděly některou z činností stanovených příslušnými rezolucemi. Zpravidla se jedná o druh participace na aktivitách Al-Kajdy či Talibánu, podporu jejich činnosti nebo rekrutování do jejich struktur. Ani cílené individuální sankce se od doby svého intenzivnějšího nasazení nevyhnuly kritice. Jednotlivé případy osob zapsaných na seznam nicméně konečně umožnily vrhnout světlo na hlavní problémy a otázky. Tam, kde se v případě plošných sankcí jednalo o pouhé spekulace, ukázaly individuální cílené sankce na konkrétní střety mezi jejich implementací a obecně přijímanými standardy lidských práv a základních svobod.

(Vše)mocné sankce?

Čl. 103 Charty OSN stanoví, že: „V případě rozporu mezi závazky členů Organizace podle této Charty a jejich závazky podle kterékoliv jiné mezinárodní dohody, mají přednost závazky podle této Charty“. V souvislosti s tímto ustanovením je předně důležité si uvědomit speciální charakter, který v porovnání s jinými smluvními normami má. Dle doktríny[4], řady mezinárodních úmluv[5] i Mezinárodního soudního dvora má čl. 103 vůči ostatním smluvním instrumentům unikátní nadřazené postavení a v případě kolize vylučuje jejich aplikaci – bez ohledu na časovou posloupnost či míru speciality[6]. Tradiční principy lex posterior derogat legi priori  či lex specialis derogat legi generali zde tedy neplatí. Znamená to však, že mohou být rezoluce Rady bezpečnosti všemocné? Lépe řečeno – že mohou být i v rozporu s obecně uznávanými lidskoprávními normami a že jsou státy povinny je implementovat bez ohledu na své vlastní lidskoprávní závazky? Ač by čistě jazykový výklad čl. 103 mohl naznačovat kladnou odpověď, domnívám se, že celková mozaika je daleko složitější – jak ostatně ukázala i samotná praxe.

Hlavní aspekt, který je nutné vzít v úvahu, je limitace činnosti Rady bezpečnosti samotnou Chartou. Žádný z jejích článků neexistuje ve vakuu a vždy je zapotřebí se podívat na celý rámec, ve kterém je to či ono pravidlo zasazeno. Hlavní omezení činnosti Rady bezpečnosti lze hledat v čl. 24 odst. 2 Charty, který jasně stanoví, že Rada bezpečnosti při výkonu svých úkolů postupuje dle cílů a zásad organizace. Mezi hlavní cíle, dle čl. 1 Charty, patří mimo jiné i „udržování míru a bezpečnosti“ a „podporování a posilování úcty k lidským právům  a základním svobodám“. K podpoře obecné úcty k lidským právům a základním svobodám zavazuje, v tomto případě organizaci jako celek, i čl. 55 Charty. Pomocí menšího oslího můstku lze tedy argumentovat tím, že právě již Charta sama limituje pravomoc Rady bezpečnosti, neboť vydávání rezolucí, které zavazují k porušování lidských práv a základních svobod, by bylo v rozporu se samotným duchem a základními cíli a principy organizace jako takové. Vyzývání, potažmo dokonce zavazování, k porušování lidských práv lze jen stěží označit za podporu a posilování úcty vůči nim. Myšlenku, že Radu bezpečnosti nelze považovat za legibus solutus, tedy nevázanou právem, vyslovil mimo jiné i Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii v případu Tadić[7] a obdobně se vyjádřil taktéž Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva[8]. Aplikace do praxe nicméně přináší úskalí. Předně, jaká konkrétní lidská práva a základní svobody je  Rada bezpečnosti povinna respektovat? Potažmo, jaké konkrétní právní normy? Z oblasti doktríny zaznívá nejsilnější hlas ve prospěch těch mezinárodních lidskoprávních norem, které dosáhly statusu jus cogent  (např. absolutní zákaz mučení)[9]. Co se ovšem týká obyčejových právních norem, pro ty již jednostranná silná podpora neexistuje[10].

Typickým problém také zůstává věčná otázka – kdo hlídá hlídače? Vzato z čistě právního hlediska – v systému mezinárodního práva neexistuje orgán, který by měl pravomoc přezkoumávat rezoluce Rady bezpečnosti, případně prohlásit některou z těchto rezolucí za protiprávní. Mezinárodní soudní dvůr by se sice teoreticky, za podmínky že by existovala dostatečná politická vůle ze strany států, mohl touto problematikou zabývat, nicméně pouze v rámci právně nezávazného poradního posudku. V praxi jsou to tak zpravidla hlavně politické zájmy a diplomatické tlaky, které mají na dění v Radě bezpečnosti největší vliv – a zároveň i ovlivňují ochotu jejích členů měnit dosavadní strategie a přístupy.

Vývoj posledních let

Byl to právě mezinárodní politický a diplomatický tlak, který přiměl Radu bezpečnosti v souvislosti s problematikou cílených sankcí k postupnému přehodnocení systému zápisu a především výmazu ze sankčních seznamů. Jak již bylo zmíněno výše, zapsání na sankční seznam má pro jednotlivce vážné negativní dopady – zmražení finančních prostředků, omezení možnosti vycestovat ze země, poškození osobní pověsti. Zapsání a výmaz ze seznamu jsou ovšem plně v rukou členů Rady bezpečnosti, která je ze své pozice především orgánem politickým. Až do roku 2006 neměly osoby či entity, žádající o výmaz ze sankčního seznamu, k Radě bezpečnosti přímý přístup. Byly nuceny se obrátit na svůj stát a spoléhat na jeho pomoc a podporu. Což ne vždy bylo reálné, účinné a někdy také bezpečné. V těch případech, kdy byl daný stát ochotný a schopný dotyčnou osobu v její žádosti podpořit, nicméně nastával další problém - o vymazání ze seznamu se rozhodovalo konsenzem. Tudíž za situace, kdy jen jediný stát protestoval, například z politických důvodů, dotyčný na seznamu setrval. Tato praxe byla ostře kritizována jakožto postrádající byť i základní záruky řádného a spravedlivého procesu. V roce 2006 proto vznikl tzv. Focal Point[11] poskytující přímý přístup k Radě bezpečnosti bez nutnosti prostředníka v podobě státu. Následně, v roce 2009, byla vytvořena pozice ombudsmana/ombudsmanky[12], která přijímá k jednotlivým žádostem doporučení a v případě, že doporučí vymazání určité osoby, je možné tento návrh zvrátit jen jednohlasným nesouhlasem projeveným všemi 15 členy příslušné sankční komise. I v této upravené podobě je nicméně systém sankčních seznamů nadále kritizován – procedury jsou zdlouhavé a nedostatečně transparentní, osoba ombudsmanky[13] je dlouhodobě pod silným politickým tlakem a často se potýká s nedostatkem spolupráce ze strany států. Dynamika rozhodování sankčních komisí se nadále odvíjí od politické dynamiky v Radě bezpečnosti a osobám, které se na sankčních seznamech octnuly omylem či na základě fakticky chybně podloženého rozhodnutí, nenáleží žádné odškodnění – ať již formou nemateriální satisfakce či finanční kompenzace za vzniklou majetkovou újmu.

OSN si je kritiky, které fungování sankčních režimů i samotná Rada bezpečnosti čelí, plně vědoma a na půdě Rady bezpečnosti se už dlouhodobě jedná o jeden z hlavních bodů agendy. Obzvlášť aktivní se snaží být především nestálí členové. Jakékoliv změny se nicméně odvíjí od schopnosti a ochoty jednotlivých států, v čele s pěticí stálých členů, se i přes odlišné politické smýšlení a strategie dohodnout. Neboť v konečném důsledku to není jen organizace samotná, která pilně načrtává onen obraz, o kterém Dag Hammarskjöld mluvil, ale především státy, které ji  na základě svých vlastních zájmů a cílů tvoří.

---

[1] Mary Ellen O´Connell, Debating the Law of Sanctions EJIL 13 (2002) 1

[2] Reisman, Assessing the Lawfulness of Nonmilitary Enforcement: The Case of Economic Sanctions. 89 AJIL (1996) 37

[3] Rezoluce č. 1267 (1999) původně vytvořila jeden sankční režim vztahující se jak na Al-Kajdu, tak i na Talibán. Ten byl následně upraven a rozdělen rezolucemi č. 1988 (2011) a č. 1989 (2011) na dva samostatné režimy.

[4] Benedetto Conforti, Consistency among Treaty Obligations in Enzo Cannizzaro (ed), The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention (OUP 2011) 189-190; ICL ‘Conclusions of the Study Group on the Fragmentation of International Law’ (2006) A/61/10, 420, para 34-36

[5] Vídeňská úmluva o smluvním právu (vstup v platnost 27. ledna 1980) UNTS 1155 (VCLT), art 30(1); Charta Organizace amerických států (vstup v platnost 13. prosince 1951) 119 UNTS 3, art 131

[6] Lockerbie incident (Libye v. UK), Rozsudek ze dne 27.  února 1998 ICJ Rep 1998, para 37

[7] Prosecutor v Tadić aka ‘Dule’, Předběžný rozsudek odvolacího senátu ze dne 2. října 1995, ICTY IT-94-AR72, para 28

[8] Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva. Obecný komentář č. 8 (1998) 5 IHHR 302

[9] James Herdegen, The “Constitutionalization” of the United Nations Security Systém (1994) 27 Vanderbilt J Transnational, 156; Derek Bowett, The Impact of Security Council Decisions on Dispute Settlement Procedures (1994) 5 EJIL 89–101, 92

[10] Rain Liivoja, ‘The Scope of the Supremacy Clause of the UN Charter’ (2008) 57(3) International and Comparative Law Quarterly 583, 5

[11] UNSC 1730 (2006)

[12] UN SC 1904 (2009)

[13] V současné době je ombudsmankou Catherine-Marchi Uhel.

.