Pavel Uhl: O disciplíně

Nejvyšší správní soud vydal dne 17. srpna tohoto roku rozsudek pod č. j. 1 As 63/2011–90–96, kterým přispěl do obecné právní diskuse na téma presumpce správnosti výkonu veřejné moci a hranic této presumpce. O tomto rozsudku jako o klíčovém informovala i elektronická média. Považuji za vhodné se vyjádřit k obecnému problému, kterým je otázka konfliktu dvou vzájemně neslučitelných principů. V tomto kontextu není ani tak zajímavý výsledek samotného soudního řízení, ale argumentační metoda, která rozsudkem prostupuje.

Zmíněný rozsudek celkem srozumitelně z psychologicky pochopitelných a dílem i praktických důvodů předestírá právní princip podle kterého je každý povinen podřídit se výkonu veřejné moci bez ohledu na to, zda adresát mocenského zásahu považuje tento výkon za zákonný či nikoliv. Případná náprava nezákonností je dle tohoto výkladu práva vždy řešitelná v jiném samostatném řízení, které zákonnost tohoto výkonu samostatně a odděleně posoudí. Důsledkem tohoto principu je pak mimo jiné i oprávněné uložení sankce za takové nepodřízení se výkonu, který je ex post shledán nezákonným. Celkem logické.

Kritika tohoto postoje, která je patrna z rekapitulované žalobní argumentace a která se odkazuje mimo jiné na nález Ústavního soudu vydaný pod sp. zn. I. ÚS 1849/08 dne 18. února 2010, vychází naopak z předpokladu, že je osobním rizikem každého, kdo se nepodvolí tomuto výkonu veřejné moci, pokud jej považuje za nezákonný, a naopak sankci je povinen čelit pouze tehdy, pokud se zákonnost postupu, kterému se jeho adresát nepodřídil, potvrdí v řízení o uložení této sankce. Také celkem logické.

Oba principy jsou vzájemně neslučitelné, protože jsou si zcela protikladné. Dosavadní debata nad jejich vztahem, ať už měla podobu nálezu, rozsudku, či publikovaného názoru představovala vždy názorovou pozici upřednostňující jeden z těchto principů a popírající zcela princip druhý. Je ovšem sporné zda takto vedená diskuse a položená otázka má nějaké řešení nebo nikoliv. Teoreticky je možné, aby v právu, které se vyvíjí, jeden z principů definitivně převládl nad druhým, ale takové situace jsou spíše výjimečné. Je spíše nelehkým úkolem práva hledat přiměřené hranice mezi protikladnými principy, tak aby se výklad práva jako celku blížil ideálu, který různé hodnoty chrání tak, jak těmto hodnotám odpovídá.

Vzájemný vztah těchto principů, tedy principu nevyvratitelné presumpce správnosti výkonu na straně jedné a občanské neposlušnosti na straně druhé pak vypovídá do značné míry o povaze státu, jehož orgány veřejné moci a soudy tyto principy aplikují. Podoba práva je v tomto ohledu stejně jako v mnoha jiných otázkách jen derivátem politického režimu a hodnot sdílených společností a jejími mocenskými elitami, včetně soudců.

Je otázkou, zda lze jeden z těchto principů považovat za absolutní a druhý princip zcela potlačit. To lze celkem snadno dovodit argumentací ad absurdum. Pro vyvrácení absolutní platnosti principu nevyvratitelné správnosti výkonu veřejné moci je možné použít literární a nejspíše nikdy neexistující případ, který se ovšem může odehrát v jiných variantách. V Haškových Osudech dobrého vojáka Švejka za světové války je popsána situace, která diskutabilitu presumpce správnosti výkonu veřejné moci ilustruje dostatečně: „U jednoho okresního soudu v Praze se jednou zbláznil jeden soudce. Dlouho na něm nebylo nic pozorovat, až to takhle u něho propuklo při líčení pro urážku na cti. Nějakej Znamenáček řekl kaplanovi Hortíkovi, kerej při náboženství nafackoval jeho klukovi, když ho potkal na ulici: ,Vy vole, ty černá potvoro, ty nábožnej blbečku, ty černý prase, ty farní kozle, ty przniteli učení Kristova, ty pokrytče a šarlatáne v kutně!’ Ten bláznivej soudce byl moc nábožnej člověk. Měl tři sestry a ty všechny byly farskejma kuchařkama a jejich všem dětem byl za kmotra, tak ho to tak rozčililo, že pozbyl najednou rozum a zařval na obžalovanýho: ,Jménem Jeho Veličenstva císaře a krále odsuzujete se k smrti provazem. Proti rozsudku není odvolání. Pane Horáček!’ zavolal potom na dozorce, ,vezmou tady tohodle pána a pověsejí ho tam, vědí, kde se klepají koberce, a potom sem přijdou, dostanou na pivo!’ To se rozumí, že pan Znamenáček i ten dozorce zůstali stát jako zkoprnělí, ale on si na ně dup a rozkřikl se: ,Poslechnou, nebo ne!’ Ten dozorce se tak lek, že táh už pana Znamenáčka dolů, a nebejt obhájce, kerej se do toho vložil a zavolal záchrannou stanici, nevím, jak by to bylo dopadlo s panem Znamenáčkem. Ještě když pana soudce sázeli do vozu záchranné stanice, křičel: ,Nenajdou-li provaz, pověsí ho na lajntuchu, potom to vyúčtujem v půlročních výkazech...“

Citovaná literární fikce je samozřejmě jen fikcí, ale poukazuje na to, že slepě se spolehnout na presumpci správnosti není vždy jednoznačné. Podotýkám, že dle tehdejšího práva bylo ukládání trestu smrti v pravomoci soudů (byť né okresních), postup soudce měl svou logiku a sledoval veřejný zájem. Tato hypotetická historka ovšem poukazuje na to, že princip nevyvratitelné presumpce správnosti nemůže být nikdy absolutní.

Existují nejspíš i opačné situace, kdy presumpce správnosti výkonu veřejné moci by měla platit. Jako příklad lze uvést rozhodnutí soudů o předběžném opatření, vzetí do vazby a podobné předběžně vykonatelné úkony, které jsou samotným právem považovány za předběžné. Naopak považuji za sporné zařadit do této skupiny příklady, které uvádí zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu: „Jestliže by v těchto případech měla být nejprve prověřována správnost zamýšleného úkonu veřejného činitele k překonání leckdy velmi subjektivistických představ účastníků (šarvátek, tlačenice lidí, bezohlednosti chování v silniční dopravě) byla by jakákoli řešení takových situací paralyzována, hrozil by chaos (řešení musí přijít okamžitě) a neodvratně by následovalo obvinění veřejného činitele ze zavinění vzniku škodlivého následku (havárie, zranění) v důsledku jeho nečinnosti.“. Pokud by mi policista řídící dopravu dával takový pokyn, kterým bych mohl třeba ohrozit životy nebo zdraví jiných osob, tak bych se asi spolehl na vlastní „soukromý názor“, jak je v rozhodnutí označeno vlastní posouzení zákonnosti. Stejně bych postupoval jako účastník šarvátky, pokud by moje nečinnost požadovaná orgánem veřejné moci vedla k riskantnímu podlehnutí soupeři v šarvátce.

Vezmeme-li tedy předpoklad, že v právu mají své místo principy oba, tak je třeba hledat soubor kritérií, podle kterých budeme vést hranici, kdy se uplatní ten či onen princip. Bylo by totiž krajně nevhodné, kdybychom měli tzv. „vyjudikováno“ už všechno a stačilo by si vybrat podle aktuální nálady. Hranice oddělující případy, kdy se uplatní ten či onen princip, tak musí být vedena přesně stanoveným způsobem, který učiní právo jako celek více předvídatelné.

Jedná se o jednu z nejobecnějších otázek výkladu práva a odpověď je tedy třeba hledat mimo jiné v nejobecnějších pravidlech fungování státu. Moderní evropský demokratický stát se vyvíjel na pozadí zkušenností potvrzujících poznání, že každý jednotlivec je více či méně vést oprávněnou úvahu o tom, zda je proti němu stát postupuje oprávněně. Veškerá emancipační hnutí, revoluční procesy a klíčové dějinné okamžiky jsou založeny na postupech, kdy se jejich nositelé opírali o své svědomí a nikoliv o úředně předpokládanou správnost státního chování. Naopak jediný zásadní historický politický zlom, který je některými teoretiky označován za ústavněprávně konformní, poměřováno dosavadními pravidly, je změna politických poměrů v roce 1948.

Moderní demokratický stát staví historicky a legitimačně na revolucích, které popírají neomezenost moci v jakékoliv rovině a v jakékoliv situaci. Ty země, jejichž demokracie nebyla vykoupena krví korunovaných monarchů a těch co ji prolili na barikádách nedbajíce presumpce správnosti úředních postupů, pak své první emancipační úvahy vedly právě v dokumentech, které omezovaly do té doby neomezenou moc šerifů a jiných policistů (Habeas Corpus Act). Intelektuální reflexe osvícenství hledala mravní zákon či jiné kritérium chování tak porůznu, někdy v sobě samém (podle Kanta), někdy v původní lidské přirozenosti (Rousseau) jindy zas v satiře namířené proti moci (Voltaire). Tomuto myšlenkovému proudu předcházely myšlenky a postupy založené na racionalistické soustavné pochybnosti. V historické tradici kanonizovaného evropského politického myšlení ovšem nenalezneme ideové konstrukce založené na presumpci správnosti policejních postupů a hledání mravního zákona ve správním sdělení.

Výjimkou jsou ty politické režimy, jejichž ideová struktura byla založena na podřízení se jediné pravdě traktované prostřednictvím vertikálních struktur policejního či správního aparátu. Pomatuji si, že když jsem četl literární (Robert Merle: Smrt je mým řemeslem) nebo reportážní (Hannah Arendtová: Eichmann v Jeruzalémě) díla, která se týkala vyhlazovací mašinérie druhé světové války, tak základní poselství, které se snažila tato díla předložit světu, byla mimo jiné i absurdita presumce správnosti pokynu shora, která měla na druhou stranu určitou útěšnou přitažlivost v tom, že snímala odpovědnost za společný osud z beder vykonavatelů. Obrana těch, kdo se po podlehnutí tohoto režimu museli zpovídat ze svých skutků, stála mnohdy na argumentu, že příkaz k tomuto skutku byl sám o sobě závazný. Tato obhajoba v době poválečné, stejně jako v dobách pozdějších, neuspěla. Před soudy mezinárodními v době dnešní také nebývá úspěšná.

Při pohledu na reliéf těchto normativních konfliktů si můžeme klást různé otázky. Dokdy platila presumpce správnosti příkazů dle práva výmarské republiky a jejího nástupce? Dokdy se byl každý povinen podvolit bez ohledu na svou úvahu (soukromý názor) výkonu veřejné moci v režimech, které které ztrácely svůj demokratický charakter? Odkdy byl odpor legitimní? Pokud je i voják či policista povinen posuzovat správnost přikázaného konání, nemělo by to platit i pro toho, kdo se má této moci podvolit? Byli legionáři jen dezertéři? Byl autor shora citovaného literárního díla dvojím dezertérem nebo svobodným aktérem dějin 20. století? Byly válečný odboj nebo pozdější poziční činnost legitimní jen kvůli zákonům č. 115/1946 Sb. a č 198/1993 Sb. nebo naopak samy o sobě? Byl zásah na Národní třídě dne 17. listopadu 1989 veden s presumpcí správnosti nebo nikoliv?

Těmto úvahám lze samozřejmě čelit tím, že budeme vycházet z předpokladu, že Česká republika je demokratický a právní stát, kde se lze práva dovolat ex post a luxus „soukromého názoru“ je tak de facto zbytečný. Tato úvaha není správná a je do značné míry i nebezpečná. Skutečnost, že platí čl. 1 Ústavy neznamená, že by toto ustanovení deklarovalo existující fakt a završené úsilí, ale toto ustanovení je naopak návod a pobídkou k nějakému směru výkladu světa a úsilí o jeho změnu. Jde přeci jen o normu a ne vizitku. Demokratická společnost a právní stát nejsou jednou provždy dány. Existují sice názory, že za totality bylo potlačování demonstrací špatné a že teď, když máme tu demokracii a její standardní procesy, tak že to právo shromažďovací vlastně tolik nepotřebujeme, ale není tomu tak. Je tomu dokonce přesně naopak. Konec dějin ve vývoji práva (ani obecně) se nekoná a pravdu v tomto směru má Masaryk, který upozorňoval na funkční závislost státu na ideálech, z nichž vzešel. Tato vazba na ideály má i širší civilizační platnost a historický kontext. Už Antigona řešila stejnou otázku, zda se podvolí pokynu jinak nepochybně legitimního vykonavatele veřejné moci krále Kreonta.

V dobách, které dnes platné zákony označují ze zločinné, bylo zcela v pořádku řídit se pokyny v dopravě, zásahy veřejné bezpečnosti při šarvátkách a respektovat a považovat za zákonné 90 % soudních rozhodnutí. Totalita byla sice totální v rozsahu kontroly ale nikoliv ve ztrátě základů legitimity státu. Dnes je situace jiná, ale nelze stejně tak tvrdit, že veškerá činnost veřejné moci splňuje nejvyšší standard očekávání uživatelů právního státu. Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku Dělnická strana II., bod [643], že ohrožení demokracie nemusí být nutně otázkou obecnou a zasahující stát či společnost jako celek. Naopak může mít podobu lokálního, kontextuálního a časově i krátkého ohrožení. S podmínkami, v jakých lze realizovat právo na odpor, které je funkčním protipólem ohrožení demokracie a právního státu, je to tedy stejné. Krátkodobá situace na jednom místě, kde přestává platit právo, je důvodem pro realizaci práva na odpor dle čl. 23 Listiny. Pojmy jako demokratický řád lidských práv a základních svobod a účinné použití zákonných prostředků je zapotřebí interpretovat dynamicky a nikoliv staticky. Pojem „odstraňoval“, který je vyjádřením hypotézy, nemá dokonavý význam. Netřeba vždy čekat na to, až budou Hradčany v plamenech a Ústavní soud na Špilberku.

Z uvedeného plyne, že v konfliktu práva na „soukromý názor“ a povinnosti podřídit se za každou cenu principu presumpce správnosti výkonu veřejné moci, dle shora uvedených argumentů má navrch princip výhrady svědomí pro případ zneužití zákona veřejnou mocí. Princip presumpce správnosti výkonu veřejné moci pak má své uplatnění pouze subsidiární, tedy tehdy, pokud není možné garantovat proces ochrany subjektivních práv jinak. V praxi se tak bude dít především tehdy, kdy to plyne z předběžné povahy výkonu práva, tedy vlastně tehdy, kdy poněkud paradoxně ani právo samotnou konečnou správnost předběžného úkonu nepředpokládá. Své místo bude mít mnohdy nepochybně i tam, kde stát protiprávně upírá nějaké povolení či licenci, jak naznačuje judikát, který je mylně označován za prejudikaturu k tomuto tématu (8 As 29/2007-121). Odepření privilegia nelze srovnávat s aktivním zásahem do práv přirozených.

Jak tyto závěry vztáhnout k rozsudku č. j. 1 As 63/2011–90–96? V citovaném případě šlo o to, že osoba, která demonstrovala, byla vyzvána, aby šla demonstrovat jinam, protože tam, kde demonstruje, prostě překáží ostatním, kteří tam chtějí chodit. Namístě nejspíše trochu těsno opravu bylo. Pozdější řízení o zákonnosti zásahu proti právu shromažďovacímu vedené krajským soudem ve správním soudnictví skončilo závěrem, že zásah nebyl zákonný. Demonstrantka pak byla potrestána za neuposlechnutí výzvy, byť tato výzva byla později shledána nezákonnou. Pro následující i předchozí úvahy je podstatné, že doposud nebylo teoretického sporu o tom, že součástí práva shromažďovacího je i volba kdy a kde se shromáždění učiní. Naopak pokusy o omezení shromažďovacího práva třeba z důvodů dopravy neobstály. Přesun z jednoho místa na druhé pak nemůže být ani zanedbatelný. Pokud bychom akceptovali možnost posunout shromáždění z jednoho místa na druhé prostým policejním pokynem z důvodu plynulosti chůze, tak hranice této úvahy končí přesunem mimo smysluplný prostor shromáždění.

Jednalo se tedy nepochybně o omezení základního politického práva, konkrétně práva shromažďovacího, které požívá zvláštní procesní ochrany a v procesu soudní ochrany mu je tradičně věnována přiměřená pozornost. Jakkoliv lze mít určité pochyby o tom, zda svoboda výhrady svědomí platí pro pokyny strážníka v dopravě, tak v případě, kdy je nezákonným postupem omezeno základní politické právo, tak je zapotřebí přistupovat k věci spíše obezřetně. Srovnání, které rozsudek podává, tedy porovnání se šarvátkou a dopravou není tedy příliš korektní. Právo rvát se požívá nepochybně menší ochrany než právo shromažďovací.

Za druhou metodologickou chybu rozsudku pak považuji úvahu, že případná nezákonnost je otázkou zvláštního řízení, jež nastává v důsledku zvláštního opravného prostředku a to přísně ex post. Tato úvaha má jeden nesprávný předpoklad a jeden nevhodný důsledek. Jednak je třeba zdůraznit, že sice zásah do práva shromažďovacího podléhá bezprostřední soudní kontrole, ale u jiných práv a zásahů to tak úplně snadné není. Pokud někdo bude organizovat třeba petici proti obchodnímu domu a bude sbírat podpisy před tímto domem a policista jej na žádost ochranky domu vykáže, tak takový postup není napadnutelný soudně. Je možné si podat stížnost na policii, ale každý, kdo tak někdy činil, asi tuší, že takový nástroj není dostatečný. Žalobní legitimace je pak dána pouze tehdy, pokud žalobce doloží, že zásah trvá nebo že hrozí jeho opakování. O délce takového řízení třeba v Praze pak nemá smysl ani mluvit. Obecně platí, že není možné těžiště případného problému, tedy zjišťování nezákonnosti, přenášet do oblasti, která je do značné míry nefunkční. Taková úvaha právnímu státu škodí a sama o sobě věrohodnost rozsudku významně snižuje.

Důsledkem takové úvahy je pak legalizace toho, že policista v podstatě může komukoliv říci: „Ano, to co dělám, nesmím dělat, ale ty mě musíš stejně poslechnout, takže koukej odsuď vypadnout!“. Takové pojetí práva, kdy ve spojení s praktickou nemožností se dovolat přezkumu je někomu dána v podstatě neomezená moc, není správné. Podstatou moci v demokratickém státě je vždy její omezenost. To platí i na ulici a postup, kdy občan čelí nezákonně uplatněné moci, aby postavil stát do povinnosti dokázat, že svou moc použil spravedlivě, je jednou z legitimních cest, jak otázku zákonnosti výkonu moci nahlížet z jiného úhlu pohledu. Princip občanské neposlušnosti, kdy ten, kde se rozhodne vzít na sebe riziko sankce a čelí nezákonnému jednání je hoden obdivu, a to nejenom proto, že díky těmto lidem jsme podstatně svobodnější a můžeme třeba psát blogy, kde kritizujeme rozsudky.

Faktická motivace soudu byla nejspíše vedena obavou z úpadku přirozené autority, kterou by měla policie mít. Tento motiv je navýsost pochopitelný, ale i úvahy, které jej v závěru rozsudku osvětlují, nejsou založeny na zcela správných logických postupech. Jestliže existuje předpoklad možného nesprávného výkonu veřejné moci, který byl v tomto případě dokonce potvrzen v jiném řízení, tak proč by měl tento postup požívat stejné právní ochrany jako postup zákonný? Vážím si policistů, kteří zvažuji na každém kroku zákonnost svých kroků, a nevím proč je stavět do jedné řady s těmi, kdo svou moc zneužívají, byť nevědomky. Z psychologického hlediska toto odlišení pak vytváří naopak tlak na úvahu úředních osob o zákonnosti vlastního postupu.

Nejvíce obávaný psychologický dopad na jednání adresátů veřejné moci, kteří už by nechtěli nikdy poslouchat strážníky řídící dopravu, je taktéž nesprávný. Každý, kdo by se chtěl protivit výkonu moci, níž má pochybnost, musí tento krok učinit při plném vědomí, že pokud se oprávněnost výkonu veřejné moci potvrdí, tak sankci nepochybně ponese. Poukaz na soukromý názor zde není podstatný, protože pro posouzení není zákonnosti postupu orgánu veřejné moci není klíčový onen „soukromý názor“, ale objektivní skutečnosti. Lidé by se pak nepochybně neprotivili řízení dopravy a uklidňování šarvátek, protože by věděli, že sankci v tomto případě nakonec podlehnou. Není také náhoda, že jediné případy, kdy se tato otázka řeší na úrovni nejvyšších stupňů soudní soustavy, se týkají výkonu politických práv, i když počet sankčních správních řízení, které se týkají dopravy či šarvátek, mnohonásobně překračuje shromažďovací agendu.

Domýšleno do důsledku, pak princip, že nezákonný výkon veřejné moci nepožívá ochrany a není chráněn sankcí, vytváří pak právo předvídatelnějším, protože nezákonný postup nelze předvídat a nelze tedy ani předvídat sankci na ni navazující.

Jeden judikát jaro nedělá. Netuším, jestli onen rozsudek bude podroben testu ústavnosti či nikoliv. Zatím známe pouze názor jednoho senátu Ústavního soudu, jehož zpravodajem byl v této věci navíc soudní funkcionář, který v senátu pravidelně nezasedá. Jak se na tuto otázku budou koukat jiné senáty a jiní zpravodajové netuším. Věc se může v případě vnitřního nesouladu stát teoreticky předmětem plenárních úvah, ale tato úvaha je spíše předčasná. Z dlouhodobého hlediska ovšem pevně věřím, že názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 63/2011–90–96 se nestane kánonem ochrany našich práv. Odpovědnost za svůj osud totiž neseme my všichni.


Pavel Uhl

P. S.: Pokud bude číst tento blog někdo ze soudců obecných soudů, tak budu rád, když mi v zájmu předvídatelnosti práva v diskusi sdělí, zda i dnes se na soudech dělají „půlroční výkazy“ jako za Rakouska-Uherska, popřípadě zda by v nich šel odepsat lajntuch či jiný předmět sloužící podobně jako provaz. Jako advokát bych rád svým klientům poskytl úplnou informaci o možnostech soudních procedur.