Limity výdajů na volební kampaň
Už i samotní politici připouštějí, že náklady na permanentní volební kampaň dosáhly v letošním a loňském roce u (zejména těch největších) politických stran astronomické výše. Strany se stávají příslovečnými Otesánky, kteří potřebují stále více peněz, a to přinejmenším proto, že chtějí udržet krok se svými konkurenty. Nakonec se však všechny strany dostávají do pasti – finanční zdroje totiž nejsou bezedné. Vzniklá situace se tak vzdáleně podobá postavení Sovětského svazu konce 80. let: když tato „říše zla“ nebyla schopna více zbrojit, musela nutně přistoupit k odzbrojení. Právě proto se asi nedávno hned několik vysoce postavených politiků vyslovilo pro zákonné omezení výdajů, vynakládaných na volební kampaň. V tomto postu se pokusím kriticky zamyslet nad smysluplností a ústavní souladností tohoto řešení.
Především, je třeba odlišit dvě možnosti limitace výdajů: měkkou a tvrdou. Za měkkou si dovolím označit pouze povinnost zveřejnění volebních výdajů, bez jejich výslovného omezení; tvrdým řešením by bylo zavedení maximálních výdajových stropů. Příklady ze zahraničí ukazují, že možná jsou obě tato řešení a pro každé z nich bychom našli oporu v některém demokratickém státě. Ostatně, existuje k nim i zajímavá judikatura – např. rozsudky Nejvyššího soudu USA ve věci Buckley vs. Valeo z roku 1976 anebo Evropského soudu pro lidská práva Bowman proti Spojenému království z roku 1998.
Přesto se domnívám, že ani jedno z nich není v našich podmínkách vhodné a smysluplné a „tvrdé“ řešení není zřejmě ani ústavně možné. Je totiž třeba vycházet z toho, že volební kampaň není ničím jiným než pozitivní či negativní reklamou, kterou kandidující politické strany činí v zájmu na co možná největším volebním úspěchu. Ústavněprávně viděno se nejedná o nic jiného než o realizaci některých základních práv, především svobody projevu a práva šířit informace.
Pokud by strany byly zákonem povinovány pouze ke zveřejnění svých výdajů, neviděl bych v tom ústavněprávní problém. Jen lze namítnout, že tato povinnost vůbec nic neřeší. Již stávající zákon o politických stranách totiž stanoví povinnost v každoročně předkládané výroční finanční zprávě uvést přehled „o výdajích v členění na provozní mzdové výdaje, výdaje na daně a poplatky a výdaje na volby.“ V podstatě by tak nešlo o nic jiného než o časový posun zveřejnění této informace o několik měsíců. Je však otázka, zda by se tím cokoliv získalo.
Skutečný problém totiž spočívá v něčem jiném: v pravdivosti těchto finančních zpráv. V současnosti tuto pravdivost není oprávněn v podstatě nikdo zkoumat. Poslanecká sněmovna výroční finanční zprávy toliko eviduje a kontroluje jejich úplnost (nikoliv však správnost!) a obligatorní zpráva auditora o ověření roční účetní uzávěrky je nutně limitována tím, že auditor pracuje jen s podklady, dodanými samotnými stranami. Nemluvě o tom, že auditora si vybírá a platí samotná strana.
Pokud by však zákonodárce přistoupil k tvrdé limitaci volebních výdajů např. způsobem, že strana nesmí do volební kampaně investovat více než zákonem stanovenou částku, mohl by se dostat do kolize s čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Toto ustanovení sice umožňuje zákonem omezit svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace, nicméně pouze v taxativně stanovených případech: jde-li o nezbytnost pro ochranu práv a svobod druhých, pro bezpečnost státu, pro veřejnou bezpečnost, pro ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Nemyslím si, že limitaci volebních výdajů lze podřadit pod některou z citovaných možností omezení tohoto základního práva.
Z této pozice nazíráno se proto již jen jako sekundární jeví námitky praktického rázu. Kdo konkrétně by měl např. provádět kontrolu dodržování těchto limitů, aby to mělo vůbec nějaký smysl? Politické orgány typu některé komory Parlamentu, Ministerstva financí či vlády nepřipadají do úvahy; přiřknutí této pravomoci Nejvyššímu kontrolnímu úřadu vyžaduje změnu Ústavy; zřízení nového speciálního kontrolního orgánu je spíše z oblasti sci-fi. Od kterého okamžiku by začalo běžet sledované období volební kampaně, když kampaň lze vést prakticky kdykoliv, klidně i po celé volební období? Měl by být rozhodujícím startovním výstřelem okamžik vyhlášení voleb prezidentem republiky? Jak se však vyřeší problémy známé z jiných zemí, které již podobný pokus provedly a kde se zjistilo, jak jednoduché je tato omezení obejít například předfakturací? Nemám sebemenší pochybnost o tom, že česká invence v obcházení tohoto pravidla bude natolik velká, že se nenecháme zahraničím nikterak zahanbit.
Celkově se proto domnívám, že zákonem stanovené limitování finančních výdajů na volební kampaň v podstatě vůbec nic neřeší. Pokud totiž panuje shoda v tom, že politické strany vydávají na kampaň zbytečně příliš mnoho finančních prostředků, případně že veřejnosti nesdělují pravdivé údaje, bavme se o jiné formě kontroly pravdivosti výročních finančních zpráv a o jiné struktuře přímého státního financování (v současnosti nepřiměřeně zvýhodňující úspěšnější politické strany před stranami úspěšnějšími byť i jen nevýznamně méně) a změňme systém, založený výlučně na financování politických stran a zcela opomíjející, že v senátních a komunálních volbách mohou úspěšně kandidovat i nezávislí kandidáti.
Nemohu se prostě ubránit dojmu, že celá diskuse o limitaci výdajů na volební kampaň není ve skutečnosti ničím jiným než příslovečným a v tomto případě i značně průhledným fíkovým listem, alibisticky zakrývajícím skutečné problémy a nepravosti v oblasti financování politického života.