úterý 4. prosince 2012

Pawel Uhl: Registrace kandidáta přes instanci

Bývá zvykem, že v procesních postupech, kde orgány veřejné moci rozhodují opakovaně o téže otázce v instančním pořadí, bývá dodržována zásada, že se zakazuje rozhodnutí, které by zbavovalo jednu ze stran sporu (nebo jinak vymezeného aktéra procesu) práva na instanci (nebo jiný nástroj ochrany). Pokud zákon předpokládá přezkum nějakého stavu (rozhodnutí), tak není zpravidla možné bez dalšího rozhodnout na vyšší instanci zcela opačně. Účastník, jehož zájmu rozhodnutí prvé instance nijak neprotiřečilo, nemůže s druhoinstančním rozhodnutím, pokud je zcela opačné, procesně polemizovat, na rozdíl od jiných aktérů s opačným zájmem, kteří měli tuto možnost dříve.

K odstranění tohoto nežádoucího paradoxu vracejí odvolací orgány (nebo soudy) mnohdy věci prvoinstančním stolicím, aby opět rozhodly na základě jiného právního názoru, se kterým mohou opět všichni vést polemiku v rámci dalšího opravného prostředku. K tématu existuje i judikatura Ústavního soudu, který seznal, že není možné například rozhodnout o nařízení exekuce nebo o předběžném opatření až v odvolacím řízení, protože pak se dotčená osoba, nemůže tomuto rozhodnutí procesně bránit; k tomu viz například nálezy II. ÚS 1648/10 nebo II. ÚS 2100/08. V některých případech se považuje za ústavně konformní, pokud vyšší instance poučí strany o jiném právním názoru, ke kterému se mohou strany vyjádřit v rámci řízení.

V případě registrace kandidátů na prezidenta republiky zákon předpokládá, že rozhodnutí činí ministerstvo, proti kterému je možné podat prostředek ochrany práva k soudu v rámci volebního soudnictví, které vykonává v tomto případě Nejvyšší správní soud. Rozhodnutí, kterým se registrace odmítá, může napadnout pouze odmítnutý kandidát, přičemž účastníkem řízení před soudem nikdo jiný už není. Naopak rozhodnutí, kterým se kandidát registruje, může napadnout subjekt navrhující jiného kandidáta. Zákon zde vychází z předpokladu, že nesprávná pozitivní registrace může poškodit kandidáty jiné.

Volební soudnictví není postaveno na kasačním principu, ale na apelačním principu. Soud rozhoduje pro případ vyhovění opravnému prostředku proti rozhodnutí, kterým se registrace odmítá, o povinnosti správního orgánu kandidátní listinu registrovat. Pro případ, že se tak stane, tak jiní kandidáti, respektive jejich navrhovatelé ztrácejí možnost tuto registraci napadnout soudně (možná). Logika zákona (především nastavení lhůt) nepředpokládá opakování registračního řízení, ale pouze vykonání pokynu volebního soudu. Zde si dovolím menší odbočku; prošel jsem dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu za dobu, kdy agendu volebního soudnictví převzal od Nejvyššího soudu, a pozitivní rozhodnutí přikazující registraci jsem nenašel (mohu se ovšem mýlit). Nelze tedy přesně předvídat, jak by vypadal následný postup ministerstva po vydání případného ukládajícího usnesení, protože jde o postup v zásadě neozkoušený. Podle mého názoru by ministerstvo mělo vydat standardní rozhodnutí o registraci, ve kterém by mělo být rovněž poučení o opravném prostředku, který otevře možnost napadení rozhodnutí jinými navrhovateli kandidátů. S ohledem na harmonogram lhůt je to ovšem krok mimo tento harmonogram.

Aby tento text nebyl ryze abstraktní, pokusím se tento problém demonstrovat na jednom příkladu. Ministerstvo vnitra odmítne registraci kandidátky na úřad prezidenta, protože na extrapolaci chybovosti podpisů použije vadný výpočetní vzorec aplikující dvojnásobek průměru. Pokud by vzorec byl aplikován správně, tak by kandidátka byla registrovány. Kandidátka napadne toto odmítnutí s odůvodněním, že procesní postup ministerstva nevede ke zjištění hmotněprávní podmínky k registraci, jak ji stanoví Ústava. Mezitím se ovšem objeví nikoliv neopodstatněné výpočty, které doloží, že sice správný vzorec přidá dostatek podpisů k dosažení Ústavou stanovené hranice, ale ukáže se, že výskyt duplicit je tak vysoký, že jeho korektní matematická extrapolace do celého souboru podpisů by vedla opět ke snížení podpisů.

Pokud by registrace byla provedena ministerstvem na základě správného vzorce, tak by bylo možné registraci napadnout. Mohl by tak učinit navrhovatel jiného kandidáta. Mohl by uvést, že zjištění duplicity je jediná vada, kterou může předkladatel kandidatury bezpečně identifikovat i bez přístupu do jakéhokoliv registru a pochybení v tomto směru nelze považovat za nedbalost, ale spíše za nepoctivé jednání spoléhající se na nedokonalý a formální postup registrujícího orgánu. S ohledem na zásadu, že nikdo nemůže mít prospěch ze svého nepoctivého jednání, by se pak navrhovatel domáhal toho, aby soud připustil vyvrácení presumpce správnosti registrace a aby bylo splnění hmotněprávního předpokladu stanoveného Ústavou ověřeno najisto (jinými slovy, aby všechny hlasy byly přepočteny a zkontrolovány duplicity). Soud by se s tímto požadavkem nepochybně nějak spravedlivě vyrovnal.

Situace je ovšem taková, že registrace provedena není. Soud přezkoumává nyní (nejspíše) námitku vztahující se ke vzorci (co dělá nad rámec tohoto netušíme). Pokud bude registrace provedena, tak je otázka, zda bude možné otevřít otázku extrapolace duplicit procesně znovu. Z hlediska práva navrhovatelů jiných kandidátů je případné vyhovění návrhu poněkud sporné, protože jsou vadným postupem ministerstva v podstatě připraveni o formální možnost zpochybnit kandidaturu z důvodů jiných, a to ve formální termínu. Pokud tak učiní bezprostředně po soudem přikázané registraci (bude-li provedena), vystaví celý proces riziku nedodržení harmonogramu a nastolí otázku projednatelnosti takové námitky. Jakékoliv řešení této otázky v praxi pak může vstupovat do řešení otázky následně nastolené v případné ústavní stížnosti. Přístup k obecnému soudu a rovnost před zákonem bývají hodnoty tradičně hájené v rámci ústavního soudnictví, o to je problém zajímavější. Obecně platí, že využití opravných prostředků by nemělo být zatíženo sankcí spočívající, že tomu, kdo je využije, bude přičítáno ohrožení celého procesu.

V souvislosti s tímto paradoxem, dle kterého v podstatě odmítnutá registrace skýtá teoretickou možnost, aby se kandidát přenesl přes možnost vystavení své registrace řádnému přezkumu, vyvstává především otázka, jak má postupovat soud nyní. Je otázka, zda soud v řízení nyní přihlíží pouze k námitkám neúspěšného kandidáta nebo zda pro případ, že jim vyhoví, zkoumá z úřední povinnosti i jiné skutečnosti, které by mohly být důvodem pro odmítnutí registrace. Volební soudnictví, které je postaveno na principu apelace, by spíše mělo přezkoumat vše od Šumavy k Tatrám. Takový postup může otupit případnou námitku vznesenou ex post, nicméně zcela odstranit ji s ohledem na právo být slyšen (respektive právo na ochranný prostředek) nemůže. Rozhodně by ale důkladný postup soudu, pro případ, že by návrhu vyhověl, umožnil případné snadné vypořádání ex post podaného dalšího prostředku v rámci hodin či několika málo dnů. Jiným slovy, může si svou práci předpřipravit. Legitimitu svých rozhodnutí tím nijak nesníží.

Zákon samozřejmě není ideální. Podobná situace zatím nenastala, byť je toto riziko skryto i v jiných volebních úpravách. Nepochybuji o tom, že soud provede řízení moudře a uvážlivě, že zváží všechny rozhodné skutečnosti, stejně jako, že bude předvídat všechny následky svých rozhodnutí a že jeho rozhodnutí budou ku prospěchu ochrany politické soutěže. Doufám taktéž že ti, kdo disponují právem domáhat se ochrany proti registraci, budou s tímto právem zacházet více než uvážlivě a nebudou je zneužívat.

5 komentářů:

Tomáš Pecina řekl(a)...

Nevím, o co autor opírá hypothesu, že vydá-li soud usnesení, jímž rozhodne o povinnosti kandidátní listinu registrovat, zaniká tím právo ostatních potenciálních žalobců toto nové rozhodnutí opět ve dvoudenní lhůtě napadnout. Nic, co by pro tuto domněnku svědčilo, jsem v zákoně nenašel, a skutečně by mě zajímalo, proč si to autor myslí (i když o tom také není přesvědčen, soudě dle jeho parenthese "možná"). Logiku zákona, o které se autor zmiňuje, jsem nedohlédl, časový harmonogram v tom IMHO nemůže hrát roli.

Další věcí je, že NSS zřejmě s ohledem na pevně danou lhůtu k rozhodnutí pomíjí osoby zúčastněné na řízení, ačkoli SŘS neříká, že by se snad § 34 ve volebních věcech suspendoval. V opačném případě by mohly být jejich námitky řádně procesně uplatněny a vypořádány už v prvním soudním řízení.

Argument nepoctivostí kandidáta je zajímavý, ale IMHO chybný: kandidát bude jistě tvrdit, že duplicity si sám nevyhledal jen proto, že oprávněně spoléhal na proceduru, podle které se budou započítávat v nejhorším případě průměrem (Henychovy součty pomiňme). Tedy věděl, že je tam asi má, ale protože odevzdal např. 70 tisíc hlasů, nepovažoval za potřebné je vyhledávat a vyškrtávat. To samo o sobě není nepoctivost, jíž by se kandidát dovolával, jen ekonomická úvaha (hledání duplicit není jednoduchý proces, může představovat v 50 tisících podpisů desítky hodin práce).

Peter Brezina řekl(a)...

aniž bych se chtěl obsáhleji vyjadřovat ke zvolené podobě té petice a jejího zkoumání (lze shrnout slovy "všechno špatně"), chtěl bych zejména zpochybnit onu možnost kandidáta ověřit si duplicity. Ano, k tomu nepotřebuje přístup do registru obyvatel či jiné podobné databáze, nutně by si ale pro účel této kontroly musel ze svých sesbíraných podpisů databázi vytvořit a jako s databází s ní i nakládat (představa opravdu ručně prováděné kontroly duplicit v 50000 podpisů je ... nepředstavitelná :) No a domnívám se, že by to bylo přinejmenším na hraně možnosti nakládání s osobními údaji, kterou (případný a budoucí!) prezidentský kandidát má. Takže kontrola duplicit je na ministerstvu, které ji mělo vykonat podle §26 odst. 4 (věta první: "Ministerstvo vnitra zjistí celkový počet občanů oprávněných volit prezidenta republiky podepsaných na petici.") na celé petici - pro kontrolu duplicit v pozdějších fázích po mém soudu schází zákonný podklad (ministerstvo má zjišťovat "nesprávné údaje" u "podepsaných občanů", což duplicita určitě není).
Ale mohu se mýlit :)

Tomáš Pecina řekl(a)...

Pracnost zjištění duplicit je v podstatě ekvivalentní pracnosti přepsání všech údajů z archů do počítače (ponechme teď stranou otázku, zda to není nedovolené zpracování osobních údajů). Trvá-li jeden podpis např. půl minuty, znamená to pro 50 tisíc podpisů něco přes 400 pracovních hodin, což při ceně jedné hodiny práce 100 korun znamená 40 tisíc korun. Hrubý odhad tedy je, že kontrola duplicit prodraží každý hlas o korunu.

Tomáš Pecina řekl(a)...

Jen pro úplnost, MV nové rozhodnutí skutečně vydalo (http://www.mvcr.cz/soubor/jana-bobosikova-registrace-pdf.aspx), ale poučení v něm uvést takticky opomnělo.

I když neočekávám, že by ho někdo z oprávněných napadl u NSS, dlužno podotknout, obecně neplatí, že nezákonná registrace protikandidáta nepředstavuje v přímé volbě pro ostatní žádnou újmu: protikandidátům s blízkým programem/elektorátem bude takový kandidát ubírat hlasy a theoreticky se může stát, že i kandidát s jediným hlasem ovlivní výsledek volby, protože se kvůli němu jiný kandidát nemusí dostat do 2. kola. To je neúprosná logika a imanentní nespravedlnost většinového systému.

Anonymní řekl(a)...

To Tomáš Pecina:
Pokud ovšem nezvolíte volební systém alternativního hlasování nebo nějaký ještě sofistikovanější s použítím Condorcetova kritéria, tam ubírání hlasů nehrozí.

Luděk Belán