Kárný rok soudní?

Tento justiční rok se zdá být poněkud kárným. V kárném řízení se nalézají dva vrcholní justiční funkcionáři, byť každý pro diametrálně odlišné skutky. Poslanecká sněmovna začala projednávat novelu zákona o soudech a soudcích a zdá se, že se hromadí politická vůle pro změnu dosavadního typu kárného řízení ve věcech soudců. Nad rámec těchto „vysoko-profilových“ kauz, které jistě budou v tomto roce dostatečně plnit stránky tisku, bych rád upozornil na případ, který by neměl, i když se neřadí mezi politicky sledované kauzy, zapadnout: jedná se o kárnou dohru několik let starého případu soudce Nejvyššího soudu (nyní Vrchního soudu v Praze) JUDr. Zdeňka Sováka. Její (poslední?) kolo lze očekávat v průběhu tohoto roku.

Pro připomenutí: v průběhu roku 2003 publikoval JUDr. Z. Sovák spolu s dalšími sérii textů v časopise Trestní právo (tehdejšího) nakladatelství Orac. Jednalo se o vícero textů v celkovém rozsahu přibližně 150 stran. JUDr. Sovák však nebyl autorem žádného z textů; jak se ukázalo, tyto texty byly téměř doslova převzaty z publikace „Podnikání a ekonomická kriminalita v ČR“ a „Základy práva pro střední a vyšší odborné školy“, jejichž autory jsou mimo jiné soudci Nejvyššího soudu Pavel Šámal a František Púry. Vznik plagiátu vysvětloval „spoluautor“ JUDr. Sováka, Libor Nedorost z Nejvyššího státního zastupitelství, v podání denního tisku tak, že „[...] plagiáty vznikly nedopatřením. Chyba prý vznikla poté, co mu kolega Sovák poslal texty k rozpracování a mezi nimi byly i texty jeho kolegů, což údajně přehlédli. Originální a "opsané" texty se od sebe lišily jen jediným: podpisem, uvedla MfD.“ [Zpráva ČTK „Soud projedná případ opisování odborných justičních textů“ ze dne 24. 5. 2006].

Nechme stranou debatu nad hodnověrností podobného vysvětlení stejně jako hledání důvodů, pro které tehdy nový ministr Pavel Němec ruší rozhodnutí svého předchůdce Karla Čermáka o dočasném zproštění JUDr. Sováka z funkce soudce. JUDr. Z. Sovák následně opouští Nejvyšší soud a přechází na Vrchní soud v Praze. Zajímavá je však dohra soudní. Ta probíhá ve dvou úrovních: trestní a kárné.

Trestní stíhání, které bylo vedeno pro porušování autorského práva, bylo z důvodu narovnání dosaženého mezi obžalovanými a poškozeným (nakladatelstvím C. H. Beck) zastaveno. Dohoda o narovnání (která mimo jiné také potvrzuje vývody Pavla Molka o nevhodnosti trestního postihu svojí podstatou civilně-právního deliktu porušování cizích autorských práv) obsahovala závazek, že obžalovaní se autorům veřejně omluví ve dvou nejčtenějších právnických periodicích Trestně-právní revue a Právnické rozhledy. Zároveň složili každý na veřejně prospěšné účely sto tisíc korun. Na okraj: dohoda o narovnání mimo jiné potvrzuje spáchání skutku (§ 309 odst. 1 písm. a) tr. řádu) ze strany obžalovaného. S ohledem na zavinění (tedy údajné nedbalostní „přehlédnutí“ při použití přeposlaných textů) uvedla poškozená stranu (C. H. Beck zastoupen prof. Helenou Válkovou): „"Ani jeden z nás, kdyby tam byla nedbalost, bychom tu dohodu nepodepsali," uvedla Válková.“ [Zpráva ČTK „Soud zastavil stíhání za opisování odborných justičních textů“ ze dne 26. 5. 2006].

Zpět ke kárnému postihu: návrh na kárné řízení podala dne 23. prosince 2003 předsedkyně Nejvyššího soudu Iva Brožová. Kárný senát Vrchního soudu v Olomouci nejprve vyčkal rozhodnutí trestního soudu. Po jeho rozhodnutí, kterým bylo schváleno výše uvedené narovnání (doprovázené o několik dalších procesních uliček, které však nejsou pro naše zkoumání nyní podstatné), kárný senát řízení rozhodnutím ze dne 21. prosince 2006 zastavil.

Souběh trestního a kárného řízení proti soudci je upraven v § 15 zákona č. 7/2002 Sb. Druhá věta druhého odstavce stanoví, že po právní moci rozhodnutí, kterým byl soudce potrestán za stejný skutek v trestním či správním řízení, pokračuje kárný senát v řízení pouze tehdy, „[...] má-li zato, že postih ve správním nebo trestním řízení není dostačující; jinak kárné řízení zastaví.“ Kárný senát Vrchního soudu měl za to, že trestní narovnání bylo v dané kauze postačující. Soud si navíc položil obecnou otázku, zda aplikací sankce, stanovené na kárné provinění, na skutek, který má charakter činu soudně trestného, nedochází k porušení zásady ne bis in idem, tedy zda osoba není potrestána dvakrát za stejný skutek.

Nejvyšší soud k odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu, která byla původní kárnou žalobkyní, rozhodnutí Vrchního soudu zrušil. Soud postavil své odůvodnění na odlišení typu zájmů, které oba typy řízení sledují: „[...] v rovině trestní odpovědnosti zejména o porušení zájmů soukromých, reprezentovaných normami autorského práva, a jen méně závažnou částí trestního jednání obviněných došlo k porušení obecných zájmů, vyjádřených v zájmu na ochranu vlastnictví. Naproti tomu v rovině kárné odpovědnosti soudce je kárným proviněním dotčen především veřejný (obecný, společenský) zájem, jež je vyjádřen již ve skutkové podstatě kárného provinění tím, že za kárné provinění lze považovat pouze takové zaviněné porušení povinností soudce, resp. pouze takové jeho zaviněné chování nebo jednání, jímž soudce narušuje důstojnost soudcovské funkce nebo ohrožuje důvěru v nezávislé, nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování soudů.“

„[...] postih kárně obviněného soudce v trestním řízení, spočívající v narovnání mezi poškozenými a obviněnými, není v této kárné věci [...] dostačující, neboť nevyjadřuje v rovině kárné odpovědnosti žádoucí (dostatečnou) míru ochrany veřejného (společenského, obecného) zájmu.“ (rozhodnutí ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 1 Skno 1/2007, přístupné zde).

Věc se tedy vrací znovu před Vrchní soud v Olomouci. Dovolím si podotknout: díky Bohu, respektive tedy díky zásahu Nejvyššího soudu, s jehož odůvodněním plně souhlasím. Přístup, který ve svém původním rozhodnutí zvolil Vrchní soud v Olomouci, je podle mého názoru neudržitelný. Kárnou odpovědnost soudce by totiž redukoval na otázky (trestní?) zákonnosti: soudce, který byl trestně postižen, již nemůže být stíhán kárně. S trochou nadsázky by se pak kárná řízení omezila na ukládání snížení platu v důsledku průtahů v řízení, tedy na „zbytkovou“ agendu v kauzách, které to „nedá“ na trestní stíhání. O tom ale kárné řízení není; jedná se o etický soud, který jednak, jak uvedl Nejvyšší soud, sleduje jiný zájem než obecný trestní (či civilní) postih, a dále může a musí jít nad rámec pouhé zákonnosti. Požadavky na ty, co mají soudit, musí být nastaveny jinde než požadavky (trestní) zákonnosti pro ty, co jsou souzeni.

Poté, co z kauzy „Budil“, která vyšuměla do ztracena, stejně jako z kauz jiných, plyne, že česká akademie se není s plagiátorstvím schopna vypořádat, byla by zpráva, že justice to dokáže, osvěžující změnou. Uvidíme, co přinese kárný rok soudní.

Nepřímá novela, lex specialis nebo lex posterior?

Legislativní pravidla vlády v čl. 54 odst. 1 lakonicky konstatují, že přípustná je pouze přímá novela právního předpisu, a contr. je tedy nepřípustná novela nepřímá. To souvisí rovněž s čl. 2 odst. 2 písm. a) Legislativních pravidel, podle něhož je při přípravě návrhu právního předpisu třeba dbát na to, aby se stal organickou součástí právního řádu, neboť se stále vychází z optimistického předpokladu, že takovou úpravu lze i dnes připravit a přijmout. Nic dalšího ale Legislativní pravidla o nepřímé novele nestanoví a mé zkušenosti ukazují, že hranice mezi (nepřípustnou) nepřímou novelou a (přípustnými) zvláštními ustanoveními je (možná jen mně) mnohdy ne zcela jasná, a to jak v legislativní praxi tak i v judikatuře, když komentuje některé ne zcela organické zásahy do právního řádu.

Nalézt příklady speciálních ustanovení zřejmě nečiní problém - zůstanu-li na půdě právního odvětví, ve kterém se (v mezích možností) cítím alespoň trochu jistě, tedy ve správním právu, jsou to např. ustanovení o přestupkovém, územním či vodoprávním řízení ve vztahu k obecné úpravě správního řízení ve správním řádu. nicméně i v tomto zdánlivě klasickém vztahu obecného a zvláštního nemusí být jedno značné, jak vlastně lex specialis, který má aplikační přednost před legi generali, chápat. Příkladem může být např. ustanovení upravující tzv. vysvětlení v § 60 zákona o přestupcích a v § 137 správního řádu. jde o to, zda lex specialis, který má přednost před legi generali, je celé ustanovení jako takové, tzn. v přestupkovém řízení se uplatní výhradně § 60 zákona o přestupcích a nic z § 137 správního řádu, nebo zda se porovnává obsah jednotlivých institutů a v daném případě aplikuje právní úprava vzniklá kombinací obou ustanovení (konkrétně - podle § 137 odst. 1 věta třetí správního řádu platí, že vysvětlení může správní orgán požadovat jen tehdy, nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem, což po mém soudu platí i pro podávání vysvětlení podle § 60 zákona o přestupcích, který tuto zásadu neobsahuje, ale ani nijak nemodifikuje nebo dále podle § 137 odst. 1 věta čtvrtá správního řádu se při opatřování vysvětlení obdobně užijí ustanovení správního řádu o předvolání a předvedení, takže se domnívám, že i v případě § 60 přestupkového zákona je tedy možné postupovat podle ustanovení správního řádu o předvolání a předvedení). Osobně se kloním k druhé z naznačených variant, na druhou stranu nemohu nepřipustit, že i „blokové“ pojetí založené na srovnání celých ustanovení jako takových (tedy bez srovnávání konkrétních norem v nich obsažených) má své zastánce.

Zajímavým příkladem lex specialis je i ustanovení § 90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které stanoví, že zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané k jeho provedení jsou zvláštními předpisy ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Má to snad znamenat, že kdyby tohoto ustanovení nebylo, zákon o ochraně přírody a krajiny by ke zmíněným předpisům nebyl lex specialis? A mohlo by být nějaké ustanovení formálně prohlášeno za lex specialis, byť by jím podle svého obsahu nebylo? Otázky to nejsou jen ryze teoretické, jak ukazuje např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 7 As 29/2003-78 k otázce účastenství v kolaudačním řízení podle předchozího stavebního zákona, kde NSS uvedl, že „pokud by tedy měl být účastníkem kolaudačního řízení ještě někdo jiný než subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. Na první pohled by se takovým ustanovením mohl jevit § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve spojení s odst. 2 téhož paragrafu. … Již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002 ve věci sp. zn. 5 A 175/2000 (zveřejněném v Soudní judikatuře č. 4/2002, str. 329, též zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1006/2002) uvedl, že zákon o ochraně přírody a krajiny je sice zvláštním zákonem, který při splnění podmínek svého § 70 přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením zvláštního zákona.“. NSS tedy zákonu o ochraně přírody a krajiny absolutní specialitu nepřiznal.

Kdy ale ještě v právní úpravě jde o speciální ustanovení a kdy už máme co do činění s (alespoň podle Legislativních pravidel nepřípustnou) nepřímou novelou? J.Kráĺ ve své knize Legislatíva - Teória a prax charakterizuje nepřímou novelu jako takovou novelu, která doplňuje nebo jinak mění ustanovení jiného právního předpisu bez uvedení jeho úplné citace v samostatném článku. Prakticky totožným způsobem definují nepřímou novelu i J. Svák a P. Kukliš v knize Teória a prax legislatívy. Jde tedy o to, zda tzv. nepřímou novelou je toliko lex posterior, popř. lex superior nebo jí může být i lex specialis.

O nejasné hranici mezi pojmy „nepřímá novela“ a „speciální ustanovení“ svědčí např. i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu A 2/2003-73, v němž tento soud komentoval novelizované ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti a nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. NSS k tomu uvedl, že „existence § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou lex specialis namísto obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. … V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozhodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu.“ NSS tedy zřejmě (alespoň v tomto případě) ztotožnil nepřímou novelu s lex specialis. Může to tedy znamenat, že jsou dva druhy leges speciales? Ty akceptovatelné (viz výše uváděné příklady ze správního práva procesního) a ty nepřípustné, které jsou nepřímými novelami?

Jiným případem, kdy NSS charakterizoval vzájemný poměr dvou ustanovení z různých zákonů jako nepřímou novelu, byl vztah § 129 odst. 1 soudního řádu správního k § 7 odst. 4 zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů. Zákon č. 261/2001 Sb. stále ještě stanoví v § 7 odst. 4, že proti rozhodnutí správního orgánu (České správy sociálního zabezpečení) lze podat opravný prostředek k vrchnímu soudu, v jehož obvodu je obecný soud oprávněné osoby. NSS v rozhodnutí 6 Ads 31/2004-35 uvedl, že „dne 1. 1. 2003 nabyl účinnosti s. ř. s., jenž v § 129 odst. 1 stanovil, že ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřoval soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí o. s. ř., lze ode dne účinnosti s. ř. s. podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek. Výše citovaný zákon č. 261/2001 Sb. tak před účinností s. ř. s. upravoval jako speciální předpis jednak formu, v níž soud rozhodnutí přezkoumával (opravný prostředek) a dále věcnou a místní příslušnost soudu – věcně příslušnými byly vrchní soudy, jejichž místní příslušnost se řídila obecným soudem oprávněné osoby. Soudní řád správní v několika ohledech tuto úpravu překonal, jedná se o tzv. nepřímou novelizaci, jež obecně není vhodným nástrojem pro úpravu právních vztahů, neboť nepřináší do těchto vztahů žádoucí právní jistotu, na druhou stranu je přípustná a obecně vyplývá ze zásady lex posterior derogat priori. Takto tedy s. ř. s. změnil formu, v níž se lze domáhat přezkumu správních rozhodnutí (od 1. 1. 2003 pouze žalobní cestou za podmínek § 65 a násl. s. ř. s.), což vyplývá z cit. ust. § 129 s. ř. s.; dále je nepochybné, že s. ř. s. změnil věcnou příslušnost soudů, které jsou povolány věc projednat a rozhodnout. Podle § 3 odst. 1 s. ř. s. jednají a rozhodují ve správním soudnictví krajské soudy a Nejvyšší správní soud.“. v daném případě tedy NSS spojil nepřímou novelu se zásadou lex posterior.

Z podobné úvahy zřejmě vycházel i v rozhodnutí 5 As 31/2004 – 78, v němž uvedl, že „ust. § 129 odst. 1 s. ř. s. je nutno považovat za nepřímou novelizaci ustanovení § 7b odst. 4 zákona č. 40/1995 Sb., které i v současně platném znění setrvává na původním znění, tj. na podání opravného prostředku k soudu, když takovým prostředkem bez ohledu na jeho označení může být pouze žaloba. Jako jednoinstanční upravoval zákon č. 40/1995 Sb. správní řízení i před účinností s. ř. s., přičemž nedošlo v zákonné úpravě výše citovaného předpisu k žádným změnám.“.

S odkazy na nepřímé novely lze nalézt i v některých rozhodnutích Ústavního soudu. V nálezu Pl.US 2/97 posuzoval Ústavní soud ústavnost § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, podle nichž byl policista je oprávněn zajistit osobu, která byla přistižena při spáchání trestného činu nebo která byla na základě kriminalisticky doložitelných informací podezřelá z přípravy, pokusu nebo spáchání trestného činu. Ústavní soud konstatoval, že „Listinou použité termíny "obviněný", "podezřelý z trestného činu" a "zadržení" nepochybně naznačují, že podrobnější právní úprava omezení osobní svobody osob v naznačeném procesním postavení spadá právně odvětvově do trestního práva procesního. Dokladem toho jsou ustanovení § 75 a § 76 tr. ř. , kdy prvé z nich pojednává o zadržení obviněného vyšetřovatelem, druhé o zadržení osoby, jíž dosud nebylo sděleno obvinění ( § 160 odst. 1 tr. ř. ), tj. podezřelého rovněž vyšetřovatelem, nebo kýmkoliv za podmínek zvláště stanovených v § 76 odst. 2 tr. ř. Má-li být respektován časový limit zadržení, uvedený výslovně v čl. 8 odst. 3 Listiny, musí jej jako výlučný stanovit pouze a jen trestněprocesní právní předpis, tedy trestní řád . Jen tak může být garantováno nepřekračování stanovené časové hranice. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb. však vytvořilo formálně právně (nominálně) další "prostor" pro omezení osobní svobody, nikoliv sice obviněného, nýbrž osoby podezřelé, resp. přistižené při spáchání trestného činu či podezřelé na základě kriminalisticky doložitelných informací z přípravy, pokusu či spáchání trestného činu. V tomto bodě tak citované ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. vybočilo z ústavněprávního rámce, který by mělo jakožto navazující zákonná úprava respektovat a jejž vymezuje čl. 8 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 (per argumentum a contrario) Listiny. Zákon č. 283/1991 Sb. není totiž pramenem trestního práva procesního jako trestní řád , nýbrž formou práva správního, resp. "policejního". Jako takovému nepřísluší uvedenému zákonu reglementovat materii jinou než právě správně - policejní. Stane-li se tak, a dokladem toho jsou napadená ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č.283/1991 Sb., jde o právní úpravu ústavně nekonformní, byť z legislativně-technického hlediska přípustnou, protože citované ustanovení je nepřímou novelou trestního řádu.“. Ústavní soud tedy nepřímou novelu samu o sobě za z ústavního hlediska nepřípustnou nepokládal, nepřípustné však bylo to, že právní úprava díky svému systematickému vybočila nejen z předmětu úpravy zákona o Policii ale především z čl. 8 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny. I nepřímá novela může tedy být za určitých podmínek protiústavní.

V rozhodnutí Pl.US 14/2000 posuzoval Ústavní soud novelizované ustanovení § 10 zákona č. 127/1997 Sb., o odpadech upravující po novele publikované pod č. 37/2000 Sb. poplatek za komunální odpad. Argumenty navrhovatelů směřovaly mimo jiné k tomu, že zákonná úprava poplatku za komunální odpad představuje nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Ústavní soud konstatoval, že „novelou zákona o odpadech byl zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou připomíná tzv. místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu druhů místních poplatků nemůže být pod zákon o místních poplatcích zahrnut. Novela zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj. přímo zákon o místních poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda lze novelu zákona o odpadech v části týkající se poplatku za komunální odpad považovat za nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Podle názoru Ústavního soudu se však nejedná ani o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích, protože kromě určení, že správcem poplatku je obec a možnosti obce upravovat poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou, není v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon o místních poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani subsidiární působnost zákona o místních poplatcích, i když Ústavní soud v této chvíli konstatuje, že řešená tematika se rozumně nabízela k přehlednějšímu a organičtějšímu zařazení do zákona o místních poplatcích.“. V tomto případě si tedy Ústavní soud pouze povzdechl nad "systematičností" dané právní úpravy, nehodnotil ji však ani jako nepřímou novelu. Za pozornost stojí, že tato svým způsobem skutečně anomální úprava "přežila" i v novém zákoně o odpadech až do dnešních dnů (§ 17a zákona č. 185/2001 Sb.).

Podnětným příspěvkem do diskuse na téma „nepřímá novela vs. zvláštní ustanovení“ byl po mém soudu rovněž nález Ústavního soudu Pl. US 41/02 k otázce bezpečnostních prověrek advokátů v souvislosti s trestním řízením, kde Ústavní soud posuzoval vzájemný vztah § 42 odst. 1 a § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb. o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení trestního řádu (zejména § 35 odst. 4 a § 198a tr. řádu) a uvedl, že „samotná odkazující norma přednost speciality k obecnosti nezakládá, plní toliko funkci informační (v této souvislosti je namístě rovněž upozornit na skutečnost, že navzdory zákonodárcem zvolené formulace nejde v případě § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o delegaci, nýbrž jde o odkaz - delegace je totiž pojmově spjata s hierarchií právní síly normy zmocňovací a normy delegované). Z absence normy odkazující v ustanovení § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb. , ve znění pozdějších předpisů, na zvláštní předpis upravující trestní řízení tudíž a contrario přednost obecné úpravy v zákoně o utajovaných skutečnostech před zvláštní úpravou přístupu advokáta v roli obhájce v trestním řízení k utajovaným skutečnostem, obsaženou v trestním řádě, dovodit nelze.“.

Tématem pro diskusi, zda jde o nepřímou novelu či speciální ustanovení, byl v nedávné době rovněž návrh novely § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, kde mělo být nově stanoveno, že proti rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu je přípustná žaloba podle páté části občanského soudního řádu, která se podává soudu prostřednictvím příslušného katastrálního úřadu ve lhůtě do 30 dnů od doručení rozhodnutí, přičemž rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu nabývá právní moci marným uplynutím lhůty pro podání žaloby. Kromě toho, že návrh nestanovil, kdy nabývá rozhodnutí o zamítnutí vkladu právní moci, bude-li žaloba podána (z logiky věci právní mocí rozhodnutí soudu, který však může v daném případě rozhodnout ve věci, takže by zřejmě obě rozhodnutí nabývala právní moci současně), se vracel k modelu přezkoumávání nepravomocných rozhodnutí správních orgánů soudem a při projednávání tohoto návrhu bylo předmětem sporu, jde-li o lex specialis či nepřímou novelu právní úpravy obsažené v páté části o.s.ř. Věc byla nakonec vyřešena tak, že se žaloba i nadále bude podávat proti pravomocnému rozhodnutí katastrálního úřadu s tím, že bude-li podána žaloba, bude vyloučeno až do rozhodnutí soudu provádět v katastru nemovitostí k dané nemovitosti další zápisy, což byl hlavní důvod návrhu na změnu daného ustanovení.

Zajímavým případem nepřímé novely, jde-li ovšem vůbec ještě o nepřímou novelu a nikoliv o slepou uličku v právní úpravě, je např. ustanovení § 36 odst. 1 a 2 zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, kde je stanoveno, že Komora auditorů České republiky je povinna předložit Ministerstvu financí všechny profesní předpisy do 30 dnů od jejich schválení sněmem, přičemž má-li ministr financí za to, že některé ustanovení profesního předpisu je v rozporu se zákonem, je oprávněn podat ve lhůtě 2 měsíců od jeho přijetí návrh na jeho zrušení soudem, aniž by bylo řečeno jakým. Z logiky věci se nabízejí soudy rozhodující v rámci správního soudnictví, v soudním řádu správním však pro takové řízení chybějí příslušná ustanovení o řízení o takovém návrhu (nejvíce se tomu blíží § 67 písm. a) s.ř.s.), což mě vede k závěru, že spíše než o nepřímou novelu s.ř.s jde o slepou uličku, existuje nicméně rozhodnutí Městského soudu v Praze 28 Ca 152/2001 – 5, ve kterém si soud zřejmě žádné takové pochybnosti nepřipouštěl.

Praxe, ať již soudní nebo správní, si se vzájemným vztahem ustanovení pocházejících z různých právních předpisů, ať již půjde o nepřímou novelu či lex specialis nebo lex posterior, vždy tak či onak poradí, resp. bude muset poradit, byť přitom bude třeba žehrat na nekonzistentnost právního řádu, i při vědomí toho, že je mnohdy nanejvýš obtížné (a možná i ne zcela praktické a snad i zbytečné) odlišovat ji od zvláštních či pozdějších ustanovení, legislativní praxe pak nebude zřejmě nikdy s to beze zbytku naplnit ono ustanovení Legislativních pravidel vlády, které nepřímé novely vylučuje, neboť se asi nebude nikdy přesně vědět, co to ta nepřímá novela vlastně je.

Reforma veřejných rozpočtů v judikatuře ÚS aneb Cesta tam a zase zpátky

Po celou dobu existence lidských společenství si tato vytvářejí pravidla, umožňující snesitelný život jednotlivců. Tato pravidla m.j. vždy obsahovala i způsoby řešení sporů tak, aby bylo zajištěno další rozumné fungování tohoto společenství. […] Stanovení rozumných pravidel, přijatelných pro většinu společenství, jejich dodržování a důsledné ukládání sankcí za jejich porušení je jedním ze základních rolí moderního státu, založeného na principu „rule of law“. Pokud sám stát, prostřednictvím svých vrcholných orgánů, tato pravidla porušuje, zlehčuje tak jejich význam a v podstatě dává příklad či návod k obdobnému postupu. Trpí tak právo, které ztrácí svou vnitřní mravnost, trpí spravedlnost a oslabuje se přirozené právní vědomí jednotlivců. To vše činí život slušné většiny obtížným a zbytečně složitějším. Zbývá jen připomenout, že hra, hraná bez pravidel, má svou „kvalitu“, takže není hrou, na kterou by se dalo dívat. Rovněž právo, přijaté bez pravidel, má podobnou kvalitu. Ve sporu, vedeném podle pravidel, poražený zpravidla uzná převahu vítěze. Ve sporu vedeném bez pravidel či pravidel uzpůsobených vítězi, poražený čeká jen na příležitost, jak později soupeři oplatit stejným. Zdá se, že tento druhý trend dlouhodobě vítězí a můžeme se tedy „jen těšit“ na to, co nám v tomto směru budoucnost přinese.


Takto ohodnotil ve svém skvělém disentu počínání parlamentní většiny v prvém nálezu ÚS k návrhu na zrušení části zákona č. 261/20007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (daňová část) soudce František Duchoň. Následující post má čtenáři nabídnout cestu tímto dlouhým nálezem, který je prvý ze série nálezů k témuž zákonu. Nezastírám, že si mne po přečtení získala argumentace menšiny soudců, kteří podali disent – společně Jan Musil a Pavel Rychetský a další dva samostatné disenty Elišky Wagnerové a Františka Duchoně. Ať již si ale myslíme o nálezu cokoliv, je zarážející, jak nekvalitně byl z legislativního hlediska nejdůležitější zákon roku 2007 připraven a jak špatně byl v parlamentu prosazen.

V rozebíraném nálezu, který je k dispozici tady (ÚS bohužel trvalo skoro dva týdny, než na web dané rozhodnutí umístil), ÚS přezkoumával námitky skupiny 67 sociálně demokratických poslanců (pro zjednodušení vynechávám argumenty vedlejších účastníků řízení), podle kterých v jediném novelizujícím zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného, předvídatelného a přehledného práva. Pojítko komplexu norem – stabilizace veřejných rozpočtů – je příliš neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu“ nebo se zákonem „o zlepšení osudu občanů ČR“. Navíc byl návrh postižen i v průběhu projednávání řadou přílepků, a to v rozporu s judikaturou ÚS. Poslanecká a senátní většina svým zvláštním způsobem projednávání doslova převálcovala opozici. Současně navrhovatelé zpochybňovali i obsah zákona v jeho daňové části, zejména způsob výpočtu daně z tzv. superhrubé mzdy, tedy i z té složky mzdových nákladů, které vůbec nejsou v technickém slova smyslu mzdou.

I. Nekonzistentnost zákona
Základním problémem napadeného zákona bylo, že šlo o sběrný zákon, který obsahoval samostatnou úpravu desítek nejrůznějších právních oblastí, které spolu nesouvisejí, a to jednak přímo, jednak formou četných novelizací.

Většina ÚS k tomu zaujala stanovisko, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou samostatnou (nenovelizující) úpravou. V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.

Všimněme si důrazu na automatizované systémy právních informací a otevřené rezignace ÚS na klasickou tezi, že by byl zákon seznatelný ze svého autentického nositele, tedy Sbírky zákonů. Nový nález tak zcela obrací klíčový argument „přílepkového“ nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, podle něhož: Požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu se tak bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou. Přitom je zřejmé, že bez možnosti používání těchto systémů se dnes již v právním řádu České republiky nelze vyznat, a tak se problematizuje uplatnění obecné zásady právní, podle které neznalost zákona neomlouvá. Právo se tak stává pro své adresáty zcela nepředvídatelné. Nechci říci, že posun ÚS k realistickému náhledu na skutečné prameny poznání práva není správný, ÚS ve svém lednovém nálezu ale provádí podivnou názorovou piruetu a zcela obrací základní teze přílepkového nálezu. Navíc – jak již na stránkách Jiného práva uvedla K. Šimáčková – nepostuloval tu Ústavní soud vlastně základní právo občana na přístup k automatizovaným systémům právních informaci?

Soudkyně – zpravodajka „přílepkového“ nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 E. Wagnerová ve svém disentu podle mne správně upozornila, že v tomto smyslu nový nález přílepkový nález zcela popřel: Dnešní nález redukoval tam uvedené principy na pouhé zkoumání absence úzkého vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu zákona a závěry učiněné v loňském nálezu trivializoval. Nejenže popřel již citovaným nálezem provedené odsouzení „utajeného zákonodárství“ (bod 54 nálezu Pl. ÚS 77/06), nýbrž naopak doslova aproboval fenomén „utajeného zákonodárství“ v mých očích neodůvodněnou spekulací o měnících se paradigmatech, z nichž je třeba vycházet při posuzování právního systému. Viděl-li ještě loňský nález ústavní problém v neseznatelnosti práva, neboť orientace v zákonech se stává nemožnou bez využití elektronických informačních systémů a odůvodnil proč je nepřijatelné stavět bez dalšího adresáty práva před přizpůsobení se této deviaci, shledává dnešní nález orientaci v právním řádu za pomoci automatizovaných právních informačních systémů za dostatečnou, ba aprobuje, aby samostatné zákony (v daném případě šlo o čtyři samostatné zákony) byly publikovány pod jedním číselným označením zákona a obklopeny novelizujícími ustanoveními vztahujícími se k dalším desítkám zákonů.

Většina ÚS vskutku drasticky omezila dopad „přílepkového“ nálezu jen na zcela nejextrémnější (a v praxi nepředstavitelné) situace (od nichž ovšem přezkoumávaný zákon neměl tak docela daleko): Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem”, chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice“, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky“. Navzdory všem možným doktrinárním pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci nejde.

Deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny nebo hrubé porušení minimálních požadavků parlamentního procesu?
Většina ÚS se zabývala „hodnotou parlamentarismu a dělby moci, promítající se do procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí)“. Tady většina ohodnotila postup vládní koalice jako „deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny“, když si většina povšimla neprodloužení lhůty pro projednání návrhu zákona ve výborech („Stěží si lze představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být opodstatněnější“) - návrh opozice byl zamítnut bez jakékoli věcné argumentace, a pozměňovacího návrhu zákona předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu – „jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.“

Disent soudců Rychetského a Musila k tomu akcentoval zvl. roli pozměňovacího návrhu předsedy vlády (Předkládá-li rozsáhlé a komplexní pozměňovací návrhy poslanec, který je zároveň předsedou vlády, vnucuje se objektivnímu pozorovateli oprávněná pochybnost, zda tím nedochází k obcházení institutu zákonodárné iniciativy vlády podle článku 41 odst. 2 Ústavy a principu kolegiátního rozhodování vlády podle článku 76 Ústavy. Takový postup znesnadňuje poznat (jak zákonodárnému sboru, tak občanům), jaká je vlastně relevantní vůle vlády jako ústavního orgánu. Tímto postupem (nerespektováním role a hranic zákonodárné a výkonné moci v legislativním procesu) dochází k porušení principu dělby moci jako imanentního principu demokratického právního státu, chráněného článkem 1 odst. 1 Ústavy.). Obdobně názor většiny kritizuje E. Wagnerová, podle níž je politováníhodné, pokud většina ÚS rezignovala do koncepce ústavního pořádku začlenit alespoň „minimální nároku na přítomnost „fairness” v parlamentních procesech.“

V názoru většiny ÚS lze vycítit opakované nabádání ke zdrženlivosti (v podstatě judicia self-restraint), umocněné jistě vědomím mimořádné závažnosti přezkoumávaného zákona („Rychetského“ Ústavní soud takto významný zákon zatím ještě asi nepřezkoumával). Většina mj. upozornila, že její úvaha není filipikou ve prospěch přijímání „sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné akceptace.

Role Senátu
Názory většiny ÚS a disentujících soudců se střetli i co do role Senátu v legislativním procesu. Podle většiny ÚS rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat je určováno výhradně senátní většinou (v daném případě vyjádřil Senát, kde má většinu vládjní ODS, vyjádřil vůli se zákonem nezabývat), jakkoliv ÚS naznačil, že takováto diskrece není neomezená: V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie. Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny.

Disentující soudci byli k možnostem senátní většiny podstatně přísnější. Disent soudců Rychetského a Musila poukazoval na vytvořivší se senátní zvyklost, která ukazuje stabilní trend zabývat se v Senátu významnými legislativními počiny se závažnými dopady na občany. Nerespektování tohoto kritéria významnosti zákona při rozhodování Senátu, zda se návrhem zabývat či nikoliv, je možno v konkrétním případě považovat za vážnou procesní vadu legislativní procedury, která může zpochybnit ústavnost přijetí zákona a může být Ústavním soudem zvažována jako jeden z důvodů pro zrušení zákona.

Detailní kritice podrobila názor většiny též E. Wagnerová, podle níž přístup Senátu vede k „neodůvodněnému zvýšení vlivu exekutivní moci, a to na úkor samotné zákonodárné moci“: Ve skutečnosti však bylo právo vystupovat přednostně realizováno ve fázi před zahájením rozpravy, a tak dlouhé desítky minut možná hodiny byla dána příležitost osobám uvedeným v § 69 JŘS [tedy mj. člen vlády, předseda a místopředsedové Senátu a předsedové senátorských klubů] k věcným vyjádřením, zatímco členové komory byli nuceni jejich projevy poslouchat, aniž by jim byla poskytnuta příležitost na ně reagovat.
Otázka ústavnosti zdanění tzv. superhrubé“ mzdy
Většina ÚS a disentující soudci se střetli i co do otázky, nakolik je ústavní konstrukce „superhrubé“ mzdy, kdy jsou zdaňovány i částky, keré v žádném případě nejsou příjmem daňového subjektu. ÚS k tomu uvedl, že [j]akkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění, navzdory této skutečnosti posuzovaná úprava nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a sazeb daně). […] Je ústavně akceptovatelné zdanění jakéhokoli předmětu? Opouští-li zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy.

Lehkou rukou (a to myslím v pozitivním slova smyslu – názor většiny je napsán velmi svěžím a čtivým stylem, ostatně to platí i o disentech) psaný nález končí příměrem z doby římské říše, kdy se císař Vespasián rozhodl zdanit příjmy z veřejných záchodků: Zdanění daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky je určitě myšlenka v současné době „originální”. Připomíná ale jednu v historii slavnou daň římského císaře Vespasiána, jenž v reakci na výtku svého syna Tita, týkající se její nedůstojnosti, pronesl slavnou větu: „Pecunia non olet”.

Disent soudců Musila a Rychetského sice označil tuto úpravu za protiústavní, současně ovšem důvody této protiústavnosti blíže nerozvedl (soudci argumentovali neurčitostí a nejasností úpravy, o čemž mám ovšem pochybnosti – tady má evidentně pravdu většina ÚS, že úprava je jasná – nejsem si však jist, že jen proto musí být ústavní; důvody protiústavnosti bychom však museli hledat v mezích, které dává ústavní pořádek zákonodárci při stanovení daňového základu).

PS: komentovaný nález zaujme ještě jedním. Z neznámých důvodů v něm ÚS ustoupil od číslování odstavců. Nález je tak podle mne nejen krokem zpět co se týče přehlednosti našeho právního řádu, ale taktéž krokem zpět co se týče snadnosti práce s judikaturou ÚS.

Jak zlepšit české právní informační systémy?

Několikrát jsme tu již hovořili o tom, že česká publikace zákonů na internetu je zcela nedostačující (srov. např. příspěvek Pavla Molka). Souhlasím s radikálním názorem zde již několikráte vysloveným Hynkem Baňouchem, že na webu je nutno zdarma publikovat též předpisy v různých časových zněních – tedy alespoň chceme-li brát vážně princip neznalost zákona neomlouvá, kdy jsme často nuceni zpětně si ověřovat legálnost nabytí vlastnictví podle třebas před deseti lety zrušené úpravy nebo vznik daňové povinnosti před třemi lety. Logická otázka pak bude, co by se v takovém případě stalo s právními informačními systémy (PIS), které na všeobecném hladu po textech právních předpisů včetně různých časových verzí profitují? Tvrdím, že v takovém případě by to tvůrce PIS donutilo odvádět skutečně kvalitní služby právním profesionálům, jak se pokusím v tomto postu naznačit.

Vzpomínám si na své nadšení, když jsem na počátku 90. let viděl poprvé ASPI. Od té doby proměnily právní inf. systémy pojetí práva v praxi více, než všechny teoretické koncepce dohromady. Je ale bohužel škoda, že na podobě ASPI i jiných PIS se za posledních dvacet let změnilo málo. Přitom tady vidím přinejmenším dvě mezery, které by šly dokonale vyplnit.

Tou první je databáze všech časopiseckých článků tak, abych v situaci, kdy řeším právní problém, snadno našel i články, které se tomuto problému věnují (to, co je obsaženo v ASPI, bohužel takovou databází zdaleka není). Ještě lepší by samozřejmě byl fulltextový přístup k těmto článkům, ovšem i s prokládanými čísly stran, aby bylo možno takovéto články přímo citovat a event. i správný přepis textu ověřit v papírové verzi (to je velká mezera jinak v tomto směru velmi slibného systému LEXDATA). Autorské právo ostatně původně slibný vývoj zvrátilo - možná si vzpomenete, že ještě v polovině 90. let ASPI články obsahovalo, a muselo tuto praxi zrušit teprve po několika prohraných autorskoprávních sporech, neboť elektronická publikace článků z nejrůznějších časopisů vydávaných třetími stranami nebyla po právní stránce vůbec ošetřena. Dnes tedy mají ohromnou výhodu LEXDATA, která disponují velkou zásobárnou článků z časopisů vydávaných nakladatelstvím C.H. Beck.

Druhým námětem pro zlepšení by byla promyšlená publikace judikatury. Dnes se judikatura publikuje ve většině PIS jako suma dat, které se jen velmi nespolehlivě váží na jednotlivé paragrafy právních předpisů. Je pak otázkou, jaký smysl má taková publikace judikatury za situace, kdy dnes již všechny soudy judikaturu v kompletní podobě publikují (Ústavní soud sice čekal nejdéle, jeho výsledek je však zdaleka nejlepší).

Co by bylo možné na publikaci judikatury zlepšit?

(1) Judikatura žije, přetváří se, vyvíjí se. Jakkoliv nevystačíme s jednoduchou koncepcí platnosti / neplatnosti jako u právních předpisů, je jasné, že i judikatura musí být jasně označována tak, abychom viděli, zda je či není aplikovatelná. Jak to, že mi dnes všechny PIS bez uzardění nabídnou judikát, jehož právní názor byl jako nesprávný zavržen velkým senátem NS, rozšířeným senátem NSS, nebo jako protiústavní Ústavním soudem (eventuální v rámci judikatury ÚS změněn plénem)? Takovýto judikát musí být jasně označen jako překonaný (například barevně – v systému Westlaw nebo LexisNexis na to mají různobarevné vlaječky s popisky, které se v situaci překonaného judikátu vskutku rudě uzardí).
(2) Jeden právní názor může nabýt mnohem většího významu, než na jaký bychom mohli hádat, přesáhne třebas i hranice svého odvětví (např. definice zneužití práva vytvořená judikátem NS ČR sp.zn. 21 Cdo 992/99 z 28. 6. 2000 byla do sklonku roku 2007 citováno v bezmála čtyřech desítkách případů před NS ČR, a to nejen v pracovněprávních věcech, ale třebas i ve věcech občanského a obchodního práva). Pro použitelnost judikátu je proto dobré i zjistit, jak často je citován, resp. kdy a jak byl odlišen. Jen tak můžeme zjistit, že původně ambiciózní právní závěr byl následnou judikaturou velmi zúžen (např. z právních závěrů z přílepkového nálezu Ústavního soudu zbylo po lednovém nálezu Pl. ÚS 24/2007 ve věci zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů pramálo, jakkoliv byla jeho trvající validita ze strany většiny soudu potvrzena – k tomu však můj další post doufejme již příští týden) nebo naopak původně velmi oborově úzce koncipovaný právní závěr nabyl další judikaturou na významu (viz shora uvedený příklad judikatury o zneužití práva). Význam judikátu a precedentu vůbec tedy nelze pochopit bez jeho následné aplikace nebo neaplikace soudní praxí. Již shora citované Westlaw nebo LexisNexis k tomu mají ikonky, které nám okamžitě vyhledají následující soudní rozhodnutí, která citovala daný judikát souhlasně, případně nesouhlasně, která jej odlišila, atp.
(3) Judikatura neumírá jen formálními způsoby právem předvídanými. Často bohužel zemře proto, že bude následnou judikaturou zcela popřena (a rozhodnutí velkého nebo rozšířeného senátu – přijde-li vůbec - bude již jen posledním hřebíčkem do dávno vytesané rakve mrtvého judikátu). Kvalitní PIS by nám měl být schopen najít i rozpory uvnitř judikatury, třebas i takové, kterých si nejsou soudci sami vědomi.

Vím, že takovéto PIS budou dražší, než ty současné, protože budou vyžadovat mnoho lidské práce. Současné PIS jsou však přežilé a nemohou dlouhodobě existovat (a to v ani tak málo konkurenčním trhu, jako je ten český). Soudci sami mohou k vytvoření takovýchto lepších PIS přispět, např. poctivou citací jimi používané judikatury – z judikátu (a nikoliv jen z evidenčních listů judikatury k takovémuto judikátu připojovaných) prostě musí být kvalitní citací vidět, co je na daných právních závěrech originální, a co je převzato z předchozí judikatury. Celkový systém publikace judikatury pak k rozumné práci s judikaturou přispěje též tím, že konečně zrušíme ve většině případů nesmyslnou (až na několik výjimek, jako jsou například azylové věci, věci, kde je zájem ochrany soukromí natolik významný, že přesahuje veřejnost procesu – např. sexuální trestné činy proti nezletilým atd.) praxi anonymizace - ale o tom byl ostatně jeden z prvních postů na Jiném právu.

Jaké hranice má právo na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 Listiny?

Rozhodovací činnost nejvyšších soudních institucí (Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu) přinesla v posledních letech několik poměrně rozhodnutí, jejichž obsah a závěry v nich učiněné mě přiměly zamyslet se nad otázkou položenou v názvu článku a nad tím, kudy vedou hranice čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod. Níže zmiňovaná rozhodnutí jistě nelze stavět na stejnou rovinu a ani to není mým úmyslem, to základní však mají po mém soudu společné, přinejmenším v tom smyslu, že soudy v těchto případech daly za pravdu žalobcům při ochraně jejich subjektivního práva vyplývajícího ze zmíněného ustanovení Listiny. Téměř všechny případy jsou současně dostatečně obecně známé, nebudu se proto zabývat jejich podrobným popisem, ale jen stručně připomenu základní skutečnosti, na jejichž základě se pokusím zamyslet nad otázkou položenou v názvu.
V nálezu II. ÚS 53/06, který se týkal odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu z této funkce, Ústavní soud uvedl, že „v projednávané věci byla stěžovatelka rozhodnutím prezidenta republiky (orgánem veřejné moci) napadeným ústavní stížností odvolána z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, tedy z výkonu veřejné funkce, k níž se nepochybně vztahuje čl. 21 Listiny základních práv a svobod. Předmětem čl. 21 Listiny je zakotvení politických práv v užším slova smyslu, které lze charakterizovat právem účasti na správě věcí veřejných. Jedná se v tomto smyslu o univerzální právo konkretizované jednotlivými odstavci čl. 21, přičemž konkretizovaným právem tohoto univerzálního práva je také dle odst. 4 právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Ústavní soud konstatuje, že čl. 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.“

V rozhodnutí 4 Aps 3/2005 – 35 týkajícím se postupu prezidenta republiky při jmenování justičních čekatelů uvedl Nejvyšší správní soud, že „stěžovatel je oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 Listiny, čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech]. Funkce soudce je ve spojení s citovanou dikcí nesporně „jinou veřejnou funkcí“, neboť výkon funkce soudce naplňuje obsah výkonu soudní moci, jako moci státní. Ve spojení s tím je stěžovatel nepochybně oprávněn dovolávat se toho, aby nebyl na tomto právu diskriminován, stejně jako je zřejmě oprávněn i k tomu, dovolávat se práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), a to i když sám návrh na projednání věci nepodal. S ohledem na znění čl. 36 Listiny , a to i ve spojení se zákonem o soudech a soudcích, je potom podle názoru Nejvyššího správního soudu nesporné, že právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce) ve spojení s právem nebýt diskriminován a s legitimním očekáváním není ze soudního přezkoumání vyloučeno.“.

V rozsudku 1 As 41/2005-76 rozhodoval Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti proti rozhodnutí Městského soudu v Praze, který zamítl žalobu odvolaných členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání proti rozhodnutí předsedy vlády o jejich odvolání, ovšem jak Městský soud v Praze tak Nejvyšší správní soud došly k závěru, že rozhodnutí předsedy vlády o odvolání členů RRTV je třeba považovat za rozhodnutí správního orgánu soudem přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí uvedl, že „že i v případě, že jde o rozhodnutí předsedy vlády o odvolání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání vydané na základě návrhu Poslanecké sněmovny v usnesení, kterým je předseda vlády vázán, by takové rozhodnutí mělo být s ohledem na povahu věci odůvodněno. Není totiž možno v obecné rovině připustit prostou odvolatelnost z veřejné funkce odvoláním člena kolektivního orgánu nebo dokonce odvoláním tohoto orgánu jako celku bez udání důvodu. Tím spíše v případě Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, která je ze zákona konstruována jako orgán, u něhož by měla být zaručena politická nezávislost, je pro vyloučení rizika politicky motivovaného rozhodnutí a politické libovůle naprosto zásadní, aby rozhodnutí o odvolání člena Rady i Rady jako celku obsahovalo důvody.“.

V rozsudku 8 As 10/2005 – 38 Nejvyšší správní soud uvedl, že „všechna další rozhodnutí služebních funkcionářů, neuvedená v ustanovení § 137 odst. 1 zákona o služebním poměru (šlo o zákon č. 186/1992 Sb. - pozn.aut.), jsou přezkoumatelná soudem ve správním soudnictví, jestliže taková rozhodnutí jsou také materiálně „rozhodnutími“ ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního.“. V rozhodnutí 5 A 126/2001 – 43, který se týkal odvolání ředitele útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky z funkce, ale Nejvyšší správní soud uvedl, že „rozhodnutím o ustavení příslušníka Policie ČR do funkce nebo o odvolání z funkce ředitele útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky, ministr vnitra pověřuje určitou osobu výkonem oprávnění a povinností, které zákon s touto funkcí spojuje, nebo ji tohoto výkonu zprošťuje. Na pověření výkonem takové funkce a její výkon však není subjektivní právo, a tedy ani právní nárok. Nejedná se tedy o zkrácení práva žalobce, pokud byl do funkce ředitele ustanoven rozkazem ministra vnitra (po předchozím souhlasu prezidenta republiky - jako zákonné podmínky pro ustanovení do funkce), tuto funkci po nějaký čas vykonával a poté, co prezident svůj souhlas s ustavením žalobce do funkce ředitele útvaru ochranné služby zajišťujícího ochranu prezidenta písemně zrušil, byl z funkce rozkazem ministra vnitra odvolán. Odvoláním z funkce ředitele útvaru pro ochranu prezidenta České republiky a objektů, v nichž prezident pobývá, a převedením do personální pravomoci policejního prezidenta nebyl žalobce krácen na svých subjektivních právech, která by byla pod soudní ochranou.“.

Evropský soud pro lidská práva v několika případech posuzoval, zda se na spory státních zaměstnanců týkajících se kariéry, náboru a ukončení jejich činnosti vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. zda takový spor musí být rozhodnut postupem vyžadovaným pro "civilní práva a závazky". Za klíčové se v tomto ohledu považuje rozhodnutí ve věci Pellegrin proti Francii (z 8.12.1999), v němž Evropský soud pro lidská práva mimo jiné uvedl, že "z pole působnosti čl. 6 odst. 1 unikají spory veřejných zaměstnanců, jejichž zaměstnání je charakterizováno specifickými aktivitami veřejné správy v rozsahu, v jakém jedná jakožto držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných správních celků. Zřejmým příkladem takovýchto činností jsou ozbrojené síly a policie. Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje - s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje - přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu."

Ve zmíněných případech, které samozřejmě nejsou svou povahou zcela srovnatelné, tedy soudy uznaly právo osob tak či onak pověřených výkonem státní moci, resp. osob, které měly být výkonem státní moci pověřeny, domáhat se ochrany svého veřejného subjektivního práva proti aktům jiných státních orgánů do tohoto jejich práva zasahujícím. Uvedené rozsudky ale ve mně vyvolávají pochybnosti o tom, jaký je rozsah tohoto práva, tedy práva na podíl na správě věcí veřejných, resp. práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

Jellinek píše ve své Všeobecné státovědě (G. Jellinek, Všeobecná státověda. Praha 1906, s. 594 a násl.), že „aby se poznalo právní postavení státních orgánů, dlužno lišiti přesně mezi orgány a lidmi, již je zastávají. Orgán jako orgán nemá vůči státu osobnosti. Neexistují dvě osobnosti: státní osobnost a orgánová osobnost, jež by byly k sobě v nějakém právním poměru stát může existovati jen prostřednictvím svých orgánů; odmyslíme-li si orgány, zbývá ne snad ještě stát jako držitel svých orgánů, nýbrž právnické nic… Hlavy státu, sněmovny, úřady nemají nikdy právnické osobnosti, kteráž přísluší jen a jen státu; všechny právní spory mezi nimi jsou spory o kompetenci v mezích jednoho a téhož právního subjektu. Jsou to vždy spory o objektivní, nikdy ne o subjektivní právo. Jelikož orgán nemá vlastního práva, nýbrž má jen státní kompetence, nemohou tyto býti ani právem osobností, orgán zastávajících. Státní kompetence jako vlastní právo osob znamená buď roztržení státu nebo prohlašování nějakého právního řádu nad státem. Neboť ono vlastní právo prýští ze státního řádu právního, pak klade stát vedle sebe druhý subjekt svých práv, nebo plyne z nějakého buď předstátního nebo nadstátního řádu, jinými slovy: z přirozenoprávní poučky vynalezené zvláště k podepření neudržitelné teorie. … Jednotlivec naproti tomu má právo na postavení orgánové, tj. na své uznání jako orgánu a na připuštění k jeho funkcím.“

Jak daleko ovšem toto „právo na postavení orgánové“ sahá? Připustily-li soudy žalobu v případě odvolání členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, byť je její postavení je ve srovnání s ostatními ústředními správními úřady přece jen poněkud specifické (viz Recommendation (2000)23 of the Committee of Ministers to member states on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector), znamená to, že by taková žaloba byla možná i v jiných podobných případech? Např. podle § 17 odst. 5 energetického zákona může být předseda Energetického regulačního úřadu vládou odvolán před uplynutím doby, na kterou byl jmenován, pouze v případě nemoci trvale znemožňující vykonávání jeho úkolů, hrubého porušení jeho povinností, na základě pravomocného rozsudku soudu o spáchání trestného činu, nebo vzdá-li se funkce. Podobně jako v případě odvolání členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání tedy zákon stanoví důvody pro odvolání – mohl by tedy předseda Energetického regulačního úřadu, kterého by vláda odvolala z funkce z jiného než zákonem stanoveného důvodu podat proti rozhodnutí vlády žalobu? Podle § 92 odst. 2 energetického zákona jmenuje a odvolává ředitele ústředního inspektorátu Státní energetické inspekce ministr průmyslu a obchodu, v tomto případě však zákon žádné důvody pro odvolání nestanoví – znamenalo by to tedy, že v takovém případě subjektivní právo na „nerušený výkon funkce včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce“ neexistuje? Vždyť ale Listina mluví obecně o právu na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím – měla by tedy absence zákonných ustanovení o důvodech pro odvolání z funkce hrát z hlediska čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny nějakou roli? Mohl by se proti svému odvolání z funkce bránit např. člen vlády s odkazem na porušení jeho práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny? Nebo starosta či hejtman odvolaný ze dne na den bez udání důvodu zastupitelstvem? Je-li součástí práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím výkon funkce předsedy soudu, resp. zřejmě soudce jako takového (viz rozsudek NSS týkající se nejmenování justičního čekatele) a zřejmě (byť se daný rozsudek na tento článek výslovně neodvolává) i výkon funkce člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, proč by jím neměl být výkon funkce člena vlády či starosty nebo hejtmana? Jen proto, že Ústava, resp. příslušné zákony v těchto případech nestanoví taxativně důvody pro odvolání? Pokud je, resp. může být, odpověď na tuto otázku kladná, kudy potom povede hranice mezi politickým rozhodnutím, které nepodléhá soudní jurisdikci a rozhodnutím, které zasahuje do subjektivních práv osoby? Nebo jinak – existuje ještě vůbec taková hranice?

Napadá mě v té souvislosti ještě jeden judikát, byť se od předchozích odlišuje přece jen o něco více. V rozhodnutí 2 As 19/2004 – 92 Nejvyšší správní soud posuzoval postup ministra spravedlnosti při odvolávání soudního exekutora. V tomto rozsudku mimo jiné uvedl, že „má za nepochybné, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu má charakter rozhodování ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Vzhledem k tomu, že zde zvláštní zákon, v tomto případě exekuční řád, svěřuje správnímu orgánu, v tomto případě ministru spravedlnosti, pravomoc rozhodovat ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu a přitom neobsahuje žádné ustanovení, které by použití správního řádu vylučovalo, uzavírá Nejvyšší správní soud, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu ve smyslu § 122 exekučního řádu se uskutečňuje ve správním řízení, které se řídí pravidly upravenými ve správním řádu. Navíc, vzhledem k tomu, že exekuční řád nestanoví jakékoliv podrobnosti tohoto správního řízení, použije se na řízení o pozastavení výkonu exekutorského úřadu správní řád v plném rozsahu, resp. použijí se všechna jeho ustanovení, která nejsou z povahy věci vyloučena. Z povahy věci vyloučena jsou např. ustanovení části čtvrté oddílu prvního správního řádu, která upravují odvolací řízení, neboť exekuční řád přímo stanoví, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu k soudu (§ 122 exekučního řádu).“.

V kontextu s tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu stojí za pozornost odlišné stanovisko JUDr. Wagnerové v nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 630/03, kde uvedla, že „stěžovatel je soudním exekutorem a tento svůj status získal podle zákona č. 120/2001 Sb. , o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), v platném znění. Ustanovení § 1 odst. 1 tohoto zákona mimo jiné stanoví, že soudní exekutor je fyzickou osobou, kterou stát pověřil exekutorským úřadem. Podle ustanovení § 4 exekučního řádu má exekutor při výkonu exekuční činnosti postavení veřejného činitele. Podle ustanovení § 7 odst. 1 exekučního řádu vykonává stát nad činností exekutorů v jistém rozsahu dohled (ve zbytku jej vykonává exekutorská komora) a podle § 8 písm. d) si stát zajišťuje svou přítomnost v kárné a zkušební komisi tím, že ministr spravedlnosti jmenuje jednu třetinu členů těchto komisí z řad soudců. Ministr spravedlnosti, resp. předsedové okresních soudů jsou také oprávněni podat návrh na zahájení kárného řízení proti exekutorovi [ § 117 odst. 4 písm. a), c), d) exekučního řádu ], a v neposlední řadě stát odpovídá vedle exekutora za škodu jím způsobenou ( § 32 odst. 3 exekučního řádu ve spojení s § 4 zákona č. 82/1998 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů). Z uvedeného vyplývá, že exekučním řádem přenesl stát část výkonu své moci - specificky moci soudní, jíž je třeba rozumět soudní řízení počínaje řízením nalézacím až po řízení vykonávací, na soudní exekutory. Jimi sice jsou fyzické osoby, avšak tato skutečnost má význam toliko právně technický či organizačně institucionální. Z hlediska funkcionálního vykonávají tyto osoby státní moc. A vlastně pouze tento fakt pak také zdůvodňuje významné ingerence státu do výkonu jejich činnosti formou dohledu, návrhových oprávnění státu v kárných řízeních, jakož i, a to především, zdůvodňuje odpovědnost státu za škodu způsobenou exekutorem. Z uvedeného je zřejmé, že oddělení státních a privátních agend vykonávaných fyzickou osobou má fundamentální význam pro posouzení jejího právního postavení, jež je charakterizováno divergencí mezi jí vykonávanou státní mocí a jejím soukromým statusem fyzické osoby. Jinými slovy - vykonává-li exekutor funkce, které by jinak byl povinen vykonat stát, není a nemůže být při jejich výkonu chráněn základními právy jako fyzická osoba, nýbrž požívá ochrany jako veřejný činitel. Naopak je však exekutor při výkonu svěřené státní moci povinen dbát a respektovat základní práva těch osob, ve vztahu k nimž přenesenou státní moc vykonává.“.

Teorie správního práva rozeznává mezi správními akty též kategorii správních aktů spočívajících v rozhodování mimo sféru subjektivních práv, mezi které patří zejména akty autorizační, jimiž se určité subjekty pověřují výkonem veřejné správy či se jim svěřuje jiné veřejnoprávní postavení. Je či není to i případ soudních exekutorů? Je výkon této funkce právem či „jen“ výkonem kompetence? Je jmenování do exekutorského úřadu přiznáním veřejného subjektivního práva nebo pověřením výkonem státní moci? Podle § 28 exekučního řádu se úkony exekutora považují za úkony soudu a podle § 3 písm. b) zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem odpovídá stát za škodu, kterou způsobily právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, přičemž podle následujícího ustanovení se za výkon státní správy podle § 3 písm. b) považují i úkony soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu podle exekučního řádu. Podle § 122 exekučního řádu může ministr spravedlnosti za určitých podmínek pozastavit exekutorovi výkon exekutorského úřadu, přičemž podle odst. 4 tohoto ustanovení lze proti rozhodnutí ministra o pozastavení výkonu exekutorského úřadu podat žalobu u soudu, což se ve zmíněném případě také stalo. Znamená to ale, že kdyby toto ustanovení v zákoně nebylo, nebylo by možné takovou žalobu podat? Pokládají-li se úkony exekutora za úkony soudu a odpovídá-li za škodu způsobenou exekutorem při výkonu jeho úřadu stát, zdálo by se, že nikoliv, neboť nejde o veřejné subjektivní právo ale o výkon státní moci, takovou úvahu ovšem zpochybňuje výše citovaný judikát a přesvědčení jak Městského soudu v Praze tak Nejvyššího správního soudu, že se na rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu vztahuje správní řád. Pokud je tomu ale tak, vztahuje se správní řád i na jmenování do exekutorského úřadu? Vždyť se v rámci pozastavení výkonu exekutorského úřadu rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora tento úřad vykonávat, nemělo by se toto právo správním aktem vydávaným ve správním řízením i přiznávat? A jakým subjektivním právem je právo na výkon exekutorského úřadu? Jde o právo podle čl. 21 odst. 4 Listiny? Nebo právo podle jejího čl. 26 odst. 2, jak by snad šlo dovodit z nálezu Ústavního soudu II. ÚS 372/04?

Pokud by v případě exekutorského úřadu šlo o právo podle čl. 21 odst. 4 Listiny, lze vztahovat toto ustanovení i na další případy delegace státní moci na nestátní subjekty? Jde např. o veřejné stráže? Např. podle § 81 zákona o ochraně přírody a krajiny ustanovují krajské úřady a správy národních parků a chráněných krajinných oblastí stráže ochrany přírody, jimž se mohou stát osoby, které splňují zákonem stanovené podmínky (viz § 81 odst. 3) a zákon jim pak přiznává určitá veřejnoprávní oprávnění (§ 81 odst. 8), která z nich činí a fyzické osoby vykonávající státní správu, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona ve smyslu § 3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb. Zákon současně stanoví důvody pro odvolání z funkce veřejné stráže a stanoví, že na řízení o ustanovování stráže přírody se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. To by šlo jistě vyložit i tak, že se správní řád nevztahuje toliko na ustanovení do funkce, vztahuje se však na odvolání z funkce veřejné stráže, resp. slovy zákona na „zrušení ustanovení stráže přírody“ (pro takový výklad by svědčilo např. i ustanovení § 14 odst. 8 zákona o rybářství, kde je stanoveno, že se správní řád nevztahuje na řízení o ustanovování a zrušení ustanovení rybářské stráže). Pokud ale zákonodárce v obou případech pokládal za potřebné použití správního řádu vyloučit, znamená to, že kdyby těchto ustanovení nebylo, správní řád by se použil? Např. zákon o myslivosti v souvislosti s ustanovováním a „rušením ustanovení“ mysliveckou stráží správní řád na rozdíl od zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o rybářství nevylučuje, lesní zákon v případě lesní stráže naproti tomu ano, ale výslovně opět jen pokud jde o ustanovování. Opět mám ale pochybnost – jde opravdu o rozhodování o subjektivních právech, ať již jde o ustanovení do funkce veřejné stráže nebo odvolání z ní? A pokud ano, kudy pak vede hranice mezi rozhodnutím o delegaci státní moci na nestátní subjekt a rozhodováním o subjektivních právech vyplývajících z čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny? A je vůbec ještě nějaká taková hranice?

Na otázku položenou v úvodu jsem neodpověděl. To proto, že to (nejen) díky zmíněným judikátům (zatím?) nevím. Ale snad aspoň vyvolám na toto téma diskusi, která mi tu odpověď pomůže nalézt .

Občanská svoboda a falešní hrdinové

V posledních měsících bylo veřejné mínění České republiky dvakrát konfrontováno s využitím jednoho ze základních lidských práv, práva shromažďovacího, osobami z neonacistické scény. Prvním plánovaným shromážděním byl pochod ulicemi pražského Starého města v místech, kde se kdysi nacházelo židovské ghetto a které se dodnes vyznačuje mimo jiné koncentrací několika synagog, v den blízký výročí tzv. Křišťálové noci, pro úplnost dodejme, že v sobotu. Druhý případem byl pochod plánovaný v Plzni, mimo jiné okolo synagogy, v den transportu plzeňských židů do koncentračního tábora, opět v sobotu. Ponechme v tuto chvíli stranou skutečnost, že hájení lidských práv, resp. práva shromažďovacího, na takovém „podvozku“ nemusí být šťastné a mnohdy bude působit kontroverzně, a zamysleme se nad otázkami, které oba případy vznesly. Z hlediska ochrany lidských práv v České republice se jedná o otázky zásadní, které se navíc pouze na první pohled týkají jen práva shromažďovacího. K problému se vracím poté, kdy debatu na toto, zdá se stále živé, téma vyprovokoval i tematicky ne úplně související post na Jiném právu.

K prvnímu z pochodů – pražskému, se vyjádřil Nejvyšší správní soud. Připomeňme přitom, že ve vztahu k samotnému výkonu shromažďovacího práva a jeho možnému omezení hovořil pouze obiter dictum. Argumentaci Nejvyššího správního soudu co do možnosti zákazu shromáždění lze pak rozdělit do několika rovin.

První z nich se odvíjí od rámce důvodů, pro něž lze shromáždění zakázat na základě zákona o právu shromažďovacím, jakkoliv Nejvyšší správní soud dodává, že správní orgán může vycházet nejen z oznámeného, ale ze skutečného účelu shromáždění. V tomto směru ovšem jednoznačně konstatuje, že pouhá příslušnost svolavatele k extremistické skupině nemůže být sama o sobě důvodem k zákazu shromáždění.

Možný důvod takového zákazu Nejvyšší správní soud shledává v kombinaci příslušnosti k extremistické skupině a historicky významnému datu a místu [zde můžeme nalézt, Nejvyšším správním soudem nevyslovený, byť vcelku zřejmý, odkaz na § 10 odst. 1 písm. a) zákona o právu shromažďovacím a možnost zákazu shromáždění, pokud by jeho účel směřoval k výzvě popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů]. Je třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud v této souvislosti použil spojení, že za takových podmínek může být dán důvod k zákazu shromáždění, nikoliv, že je za těchto podmínek dán důvod zákazu shromáždění automaticky. Jinými slovy, paušalizace není na místě a na půdorysu každého jednotlivého případu je třeba zkoumat, zda jsou podmínky zákazu dány a zda lze dostatečně jistě uzavřít, že účel shromáždění je nezákonný.
Posledně zmíněný závěr tedy musíme číst ve světle další argumentace Nejvyššího správního soudu. Podle ní správní orgán nese důkazní břemeno co do prokázání závadného účelu shromáždění a nalezneme zde i obecné interpretační vodítko, podle nějž je třeba vnímat jakékoliv omezení shromažďovacího práva s krajní obezřetností. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkázal na rozhodnutí amerického odvolacího soudu ve věci Collin v. Smith, byť dodal, že se jedná o rozhodnutí z evropského úhlu pohledu radikální. Tento dodatek ovšem nijak nerelativizuje předchozí část odůvodnění Nejvyššího správního soudu, v níž soud upozorňuje většinu na nutnost akceptovat konfrontaci s menšinovými názory.

Druhá rovina, v níž se Nejvyšší správní soud pohyboval, je ústavní. Důvod k zákazu shromáždění Nejvyšší správní soud shledává v možném střetu shromažďovacího práva s ústavním pořádkem chráněným právem jiné osoby či skupiny osob. Řešení tohoto střetu Nejvyšší správní soud nalézá v (z podstaty věci nezbytném) upřednostnění jednoho z konfliktních práv, odkazuje zde ovšem k testu proporcionality. V jeho rámci je nutné vždy hledat řešení, které povede k co možná nejmenšímu omezení obou práv – a Nejvyšší správní soud zde zdůrazňuje, že dostane-li přednost jiné právo než právo shromažďovací, je před absolutním řešením v podobě zákazu shromáždění vždy nutné vážit možnost řešení konfliktu změnou data či místa shromáždění. Právě k této rovině argumentace je nutné vztáhnout zmínky Nejvyššího správního soudu o tom, že datum oznámeného shromáždění připadlo na sobotu, tedy den, kdy se v synagogách, kolem nichž měl průvod procházet, židé modlí. Ne vždy musí samozřejmě shromáždění v okolí svatostánku (a je jedno, zda se jedná o kostel, synagogu či mešitu) znamenat konflikt mezi právem shromažďovacím a zejm. právem na svobodný projev náboženství představovaný bohoslužbou, může tomu tak ovšem být. I zde bude třeba bez předchozí paušalizace vždy zkoumat konkrétní skutkové okolnosti toho kterého případu a za pomoci testu proporcionality nalézt řešení (zřejmě v této souvislosti bude spíše možné navrhnout svolavateli změnu data nebo místa shromáždění, než měnit místo či ritem daný den bohoslužby).

Jak jsem již shora zmínil, Nejvyšší správní soud se k možnosti zakázat shromáždění vyjádřil pouze obiter dictum a v obecné rovině, z jeho rozsudku se však zdá, že v případě pražského pochodu považoval důvody pro zákaz shromáždění za naplněné, a to s ohledem na skutečný účel shromáždění odůvodňující zákaz i s ohledem na střet s ústavním pořádkem chráněnými právy jiných osob. Na druhé straně ovšem zmínky o proporcionalitě a významu shromažďovacího práva (s výslovným poukazem na možné řešení změnou data nebo místa shromáždění – zde zdůrazňuji, že spojku nebo používám bez čárky – tedy ve významu a/nebo) ukazují směr, kterým je vhodné se v podobných hraničních případech ubírat.

Zároveň je třeba připomenout důležitou okolnost, která byla většinou komentátorů rozhodnutí přehlížena a k níž se ještě později vrátím. Pražský magistrát totiž vydal své rozhodnutí o zákazu shromáždění zjevně po zákonné třídenní lhůtě. Nejvyšší správní soud se touto skutečností nezabýval pouze díky tomu, že shromáždění nebylo řádně oznámeno – což byla zásadní skutečnost pro argumentaci ratio decidendi.

I k druhému z pochodů se již Nejvyšší správní soud vyjádřil. Postavil se přitom za právní názor krajského soudu, který zrušil rozhodnutí o zákazu shromáždění. Rozsudek Nejvyššího správního soudu stojí na dvou pilířích – rozhodoval nepříslušný orgán a rozhodoval se značným prodlením po zákonné lhůtě. Nejvyšší správní soud se velmi podrobně vypořádal s důsledky, ke kterým tyto nezákonnosti mohou vést a přesvědčivě odůvodnil, proč se v posuzované věci postavil na stranu krajského soudu a potažmo svolavatele shromáždění. Považuji za vhodné na tomto místě dodat, že Nejvyšší správní soud považuje zákonné požadavky za neprolomitelné, a zejm. v případě lhůty zdůraznil, že později vydané rozhodnutí o zákazu je třeba považovat za nezákonné vždy.

Jedině v případě posledně uvedeného závěru bych si přitom dovolil se závěrem Nejvyššího správního soudu polemizovat, přičemž jak dále vyplyne, jedná se o polemiku zcela teoretickou bez praktických důsledků.

Rozhodování mimo zákonnou lhůtu, a tím spíše rozhodování mimo příslušnost, představuje nezákonnost, a je v rozporu s ústavním imperativem, podle nějž lze státní moc vykonávat pouze na základě zákona a v zákonných mezích. V souladu s úvahou o možném střetu ústavních práv, kterou Nejvyšší správní soud nastínil v pražském rozhodnutí, lze pak teoreticky uvažovat o situaci, kdy zájem na ochraně ústavním pořádkem chráněných práv třetích osob vyváží nejen omezení shromažďovacího práva svolavatele shromáždění, ale dokonce i porušení požadavku na výkon státní moci v zákonných mezích, tedy např. prolomení lhůty pro rozhodnutí. Vážení těchto práv za použití principu proporcionality pak samozřejmě neznamená kupecké počty dvou práv proti jednomu, ale velmi velmi opatrné vážení všech okolností konkrétního případu. Hovořím-li ovšem v této souvislosti o konkrétním případu, jedná se o eufemismus – při nejbujnější fantazii mne nenapadá příklad situace, ve které by nastíněná teoretická konstrukce mohla dojít praktického uplatnění. Vázanost a omezení státu zákonem totiž řadím do „nejtvrdšího jádra“ Ústavy, jehož bytí souvisí se zachováním základních náležitostí demokratického právního státu. Jak jsem tedy již uvedl, považuji svoji pochybnost za čistě akademickou a nemyslím, že by mohla mít praktického uplatnění.

Rozhodování pražského magistrátu i plzeňského magistrátu má shodné rysy (byť v pražském případě pochybení při oznámení shromáždění vedlo k „vítězství“ /a uvozovky je nutno zdůraznit/ magistrátu). Podíváme-li se na případy věcně, zjistíme, že v obou případech zřejmě důvody k zákazu shromáždění byly dány, v obou případech shromáždění nebylo zakázáno v zákonné lhůtě a v obou případech se veřejná správa snažila problém řešit nezákonnou cestou poté, kdy na problém upozornila média. Cesta tohoto řešení byla v obou případech spojena se silnou mobilizací veřejného mínění a ze strany příslušných úřadů chyběl již jen projev ve stylu „We shall go on to the end, we shall fight in France, we shall fight on the seas and oceans, we shall fight with growing confidence and growing strength in the air, we shall defend our island, whatever the cost may be, we shall fight on the beaches, we shall fight on landing grounds, we shall fight in the fields and in the streets, we shall fight in the hills…” (W. S. Churchill, projev v Dolní sněmovně 4. 6. 1940).

Problém je, že dnes se nacházíme v odlišné situaci než Evropa roku 1940. Winston S. Churchill působil při přednesení zmíněného projevu předpokládám impozantně, pro naši dnešní situaci by ovšem vyvolala spíše asociaci o dělu a vrabcích. Je varující, když se veřejná správa snaží svá případná pochybení „napravit“ nezákonnou cestou a je otázkou, zda toto napravení neznamená ve svém důsledku stejné či větší zlo než to, které hrozilo v důsledku nenapraveného pochybení. Konec konců, má-li řada občanů této země negativní zkušenost s hrůzami nacistického režimu, má jejich neméně dlouhá řada i následující zkušenost s režimem, pro který byly normy často jen prázdnou floskulí.

Na jiném místě jsem varoval, že bychom měli žárlivě střežit základní práva a instituce, které je chrání. Tleskám proto Nejvyššímu správnímu soudu za jeho plzeňské rozhodnutí – tleskám mu přes kritiku, která se na jeho hlavu může snést, tleskám mu přesto, že budu prvního března se skřípěním zubů sledovat zprávy o pochodu, který se v Plzni uskuteční. S obavou se pak dívám na stát, který je připraven učinit ze zákona cár papíru a s očekáváním pochvaly mne přesvědčovat, že je to pro mé dobro.

Bylo-li něco namístě v okamžiku, kdy se ukázalo, že shromáždění nebylo zakázáno ač mělo, a že může dojít např. k porušení náboženských práv a výkonu bohoslužby, byla to omluva. „Promiňte, je nám líto. Nečinili jsme, co jsme měli a situaci již nemůžeme napravit, způsobili-li bychom tím ještě větší škodu. V průběhu shromáždění učiníme vše proto, aby nebyl porušen zákon a omezení vašich práv bylo minimalizováno“.

Tak o sobě něco napište, já vám to pak podepíšu

Čtenáři Hospodářských novin si dnes jistě všimli nového hodnocení právnických fakult v České republice. Jelikož jsme na Jiném právu již o (ne)možnosti srovnávat mezi sebou jednotlivé české fakulty poměrně široce diskutovali (zejména zde a zde), nechci se nyní k tomuto tématu vracet (tento příspěvek tedy slouží mj. také jako „skryté zpravodajství“:-). Jedním z kritérií, které se mi velmi zamlouvá, je možnost vyjet během studia do zahraničí - nejčastěji v rámci programu Socrates/Erasmus. Jak už jsem tady psal:

V rámci [tohoto kritéria] je důraz kladen na možnost samostatného růstu studenta a zejména pak jeho možnost obohatit se studiem v zahraničí. Ta se mi jeví klíčová za současného stavu, kdy považuji právnické vzdělávání v ČR za nevyhovující. Pokud vím, mnozí zaměstnavatelé rovněž ke studiu v zahraničí přihlížejí při výběru svých budoucích zaměstnanců.

I zde jsou mezery, které však v rámci vypracovávání dotazníku není možné podchytit: např. to, jakým způsobem fakulta integruje studenty, kteří se vracejí z programu Erasmus: započítá jim v zahraničí absolvované předměty? Vyjde jim vstříc s absolvováním studijních povinností po návratu (např. flexibilita se zkouškovými termíny)?

Zmínka o možnostech studia v zahraničí mi oživila myšlenku na příspěvek, který jsem chtěl napsat už před delší dobou: akademická doporučení, se kterými se studenti často poprvé setkají právě se svojí přihláškou do programu Socrates/Erasmus.

Zažil to asi každý, kdo se hlásil na některou ze zahraničních univerzit: jedním z dokumentů, které je třeba předložit, je i doporučení od vyučujícího. Sám se dokonce domnívám, že pokud v rámci přijímacího řízení neabsolvujete pohovor, jedná o dokument z nejdůležitějších (to tedy neplatí o samotném programu Socrates/Erasmus, který mě inspiroval k tomuto příspěvku; pokud vím, nějakou formu pohovorů se studenty provádějí všechny fakulty, které své studenty do zahraničí vysílají). Jenže jak takové doporučení získat, když během svého studia nijak nevybočujete z masy stovek studentů? A jak Vám má vyučující takové doporučení napsat, když si Vás vůbec nepamatuje?

Pokud vím, zcela obvyklé řešení v našich krajích je, že vyučující řekne: „tak si to nějak napište, dejte mi to a já to podepíšu“.

Oba aktéři tohoto kompromisu asi vědí, že to není ideální řešení: dotčený vyučující přeci svým jménem za doporučovaného do určité míry „ručí“ a tak by o něm měl alespoň něco vědět. Na druhé straně student, který si má sám psát doporučení, je také vystaven nezáviděníhodné situace, alespoň pokud se nejedná o cynického pragmatika: zkuste sami sobě napsat doporučující dopis! Vsadím se, že kdyby ho za Vás napsal někdo jiný, bude Vás chválit více, než kdy dokážete sami.

I otrlý cynik se pak možná zastydí, když poprvé žádá o doporučení v akademické kultuře, kde se takové věci berou vážně: pravidlem je, že student své doporučení ani nevidí a dostane ho v zapečetěné obálce. V takovém prostředí pak mají doporučení aspoň nějaký smysl.

Možná se budete divit, ale problému s masovostí studentů a nutností psát jim doporučení čelí profesoři ve Spojených státech také, zejména na velkých právnických školách, kde může být v jednom kursu (zejména těch hlavních předmětů) i více než sto lidí.

Jejich řešení však je poněkud odlišné od toho českého. Dobře ho ilustruje dokument dostupný na stránkách jednoho z profesorů na NYU, Barryho Friedmana. Memorandum nazvané References and Letters of Recommendation [pdf]začíná slovy:

This memorandum sets out my policy and procedures regarding my providing references and letters of recommendation. I consider performing these tasks an important part of my job. Indeed, it is in the interest of our community to see that students and alumni have the best chance to pursue their career and professional goals. Thus, in most cases my answer to a request is “yes.” Nonetheless, there are sometimes considerations that militate the other way. In addition, in order to permit me to do the best job for you, there are some procedures I will ask (read: insist) that you follow. I regret if these requirements seem onerous. Please take into consideration the large number of requests I receive, as well as my main consideration: to do the best I can for you. Your assistance is necessary to make this work.

Na následujících stránkách pak popisuje kroky, které musí student učinit, aby mu Friedman doporučení napsal. Co je však důležité, sám zdůrazňuje, že kvalita doporučení se bude lišit podle toho, zda se student na hodinách nějak aktivně projevoval, zda mu například pomáhal jako asistent a podobně. Friedman tak dává jasně najevo, že ačkoliv doporučení odmítne jen v odůvodněných případech, co v něm bude napsáno, záleží z velké části na studentovi.

Myslím, že není nic nemožného podobnou praxi zavést i u nás. Chcete doporučení od respektovaného vyučujícího, kterého navíc v zahraničí i znají? Přihlaste se na jeho seminář, choďte na nepovinné přednášky a snažte se být aktivní.

Podobně lze říci i vyučujícím: začněte rozlišovat mezi studenty a opravdová doporučení pište jen těm, které opravdu znáte, přičemž jim však dopředu dáte vědět, jaká jsou pravidla hry. A přestaňte ta doporučení jen podepisovat.

Jak zastrašit ústavního soudce

Abych dostál své povinnosti alespoň jednoho zpravodajského postu týdně a zároveň se svezl na podivné vlně praní politického prádla na Jiném právu, která byla vyvolána smutným divadlem s názvem volba presidenta republiky, upozorňuji na velice zajímavý „Pracovní papír“ bývalého předsedy polského Ústavního tribunálu, profesora Marka Safjana, na téma tisíc a jeden způsobů politického ovlivňování a zastrašování členů ústavního soudu. K dispozici je volně ke stažení zde. Ještěže něco takového jako „politické vydírání“, zastrašování či pomlouvání soudců Ústavního tribunálu či soudu jako takového se děje jenom v Polsku ...

Shrnutí „Pracovního papíru“:

The paper deals with different forms of political impact on the constitutional justice. The main subject of presentation is the analysis of recent Polish experiences which can help to identify better the threats to the independence of the constitutional justice in democratic space. The first part takes the effort to describe the specific phenomenon of political pressure exerted on the constitutional justice through indirect influence (so called “political mobbing”). The argumentation developed in the paper proves that even such indirect and sometimes subtle interferences from the political elite create the very danger for accountability of constitutional justice and have a negative impact on constitutional awareness of the society. The second part deals with typical reasons (ongoing in all constitutional courts) of inevitable of the constitutional review, first of all the political procedure of appointments of the judges and the political nature of constitutional cases. The thesis is defended through the analysis of Polish experiences which indicate that the presence of politics, inherent element of the constitutional justice, cannot be automatically identified with lack of the objective and independent judgments issued by the judges. Internal independence and formal external guarantees of it allow us to avoid the pathological impact of politics. Two factors have a particularly great impact on the attitudes of judges and support them in fulfilling their responsibility: the continuity of jurisprudential lines, accumulation of constitutional experience (acquis constitutionnel) and the permanent dialogue between the constitutional courts and the international courts or among the constitutional courts in the European space.

4*2 o prezidentské volbě aneb z deníčku politologa

Jak vidno, už tři spolubloggeři neodolali oprávněnému pokušení intelektuálně se otřít o nejzajímavější politickou událost poslední doby. Váhal jsem, zda se mám připojit, ale při vědomí, že i se mnou ještě nedosáhneme poloviny celé jinoprávní osádky a že i valná část čtenářů dnes určitě „žije volbou“, jsem se rozhodl dát nyní, pár minut před začátkem druhé volby, na elektronický papír těch několik subjektivních výplodů mé nespavosti, které mi vytanuly ani ne jako politologovi, ale spíš jako občanu, kterého čtyři věci na této mnohovolbě těší a čtyři nikoliv. Drze tak přebírám strukturu Ozonova filmu „5*2“, aniž bych tím naznačoval jakékoli pozitivní, či dokonce milostné city uvnitř dvojice dnešních reálných kandidátů (nepočítám-li onu osamělou kandidátku, jejíž účast mě sice těší „genderově“, ale její kandidátská váha je – politickým newspeakem dle Vojty - „mimo moje rozlišovací schopnosti“).

Přiznávám tedy, že mě mrzí procedurální bezradnost předsedy Poslanecké sněmovny (a jak jsem ho právě viděl v ranním rozhovoru s Českou televizí, tak ani dnes nás nečeká z jeho strany více vyrovnanosti či rozhodnosti, takže zase bude třeba volat na pomoc „Vojtu“), ale samotné procesní obstrukce mi ani v nejmenším nevadí, ba naopak, sledování toho, že demokracie je opravdu z 90% sporem o procedury, v přímém přenosu, příjemně sytí mého ústavněprávního i politologického koníčka.

Když jsem zmínil Českou televizi, měl bych dodat, že mě velmi mrzí Topolánkova ublíženecká a bezdůvodná kritika práce tohoto veřejnoprávního média, protože jestli mám po této volbě z něčeho obavy, tak jsou to tlaky na výměny redaktorů a manažerů média, pro nějž je nezávislost definičním znakem, jen proto, že nenahrávali té straně, která má nyní patrně vítězství na dosah. Těším se ale už nyní, že to Daniela Drtinová a Václav Moravec, Alice Machálková a Jakub Železný zvládnou tak skvěle jako před týdnem, že opět dokáží pružně zareagovat na nečekané protahování této podívané a od rána do noci vydrží non-stop (na rozdíl od Českého rozhlasu, jehož personálními zemětřeseními zmítaná zpravodajská stanice asi nepochopila, že se jedná o událost šitou jí na míru, neboť je v ní spíš co poslouchat než na co se dívat…) činit onu podívanou zajímavou a stravitelnou, zachovají si vtip a nadhled (tedy přesně to, co už začíná chybět jejich kritikům) a budou zvát jako hosty namísto pana Doležala, Zbořila a jiných dojmologů skutečně věcné politology a ústavní právníky, ať už to bude Jan Kysela, Tomáš Lebeda či kdokoliv jim podobný.

Mrzí mě, že v zástupech středně viditelných aktérů je na obou stranách vidět Jiří Vyvadil a Pavel Kučera, ale těší mě, že jeden z těchto milovníků světa politiky už je tam plným právem, neboť ho talár už nesvazuje a neomezuje, a nad druhým se snad konečně stahují justiční mračna. Krom toho se samozřejmě těším na to, jakým výletem a v jakém autě zdůvodní svou cestu na Pražský hrad tentokrát…

Celkově mě pak samozřejmě mrzí a děsí představa, že o tom, kdo bude na příštích pět let naším prezidentem, budou v případě volby veřejné patrně rozhodovat zastavená či naopak znovu zahájená trestní stíhání, v případě volby tajné pak snad „igelitky“, či jim obdobná „dobrodiní“, vyhrožování o „bručení“, či naopak noční klečení na krku a náhlé zdravotní kolapsy, šířící se patrně kapénkovou infekcí zejména v klubech KDU-ČSL. Mrzí mě to hlavně proto, že v mysli řady diváků to zpochybňuje smysluplnost a důvěryhodnost parlamentní demokracie jako systému a posílí nostalgie po časech minulých. Zůstává ale naděje, že ani tyto řady diváků nepřehlédnou, že už jsou v těchto hrách komunisté zapojeni stejně jako kdokoli jiný, a hlavně si uvědomí, že i ta nejkomičtější a obstrukcemi neprošpikovanější volba je kvalitativně nesrovnatelně lepší než důstojná minulá jednomyslná zvolení loutkových prezidentů na základě požehnání aparátu strany a její vůdčí úlohy a souhlasu Moskvy, jejích tanků a tajných bezpečnostních kamarádů...

Zůstávám tedy optimistou, a pokud jsem někoho v tomto příspěvku zcela znechutil svou subjektivností, poplatností líbivému tématu, či sklouzáváním k novinářskému mudrování, doufám, že jsou to samé Jiřiny, protože těm to aspoň mohu vyvážit rozvernou gratulací k svátku. Všechno nejlepší!

Případ Kempter: věc rozhodnutá stále nerozhodnuta...

Tento komentář byl napsán a měl být i „postnut“ v úterý, leč úterní malá lavina postů mě přiměla počkat, až momentální příspěvkový přetlak trochu opadne. Předkládám jej v zásadě tak, jak byl onoho dne napsán a i přes to třídenní zpoždění se jej stále odvažuji nazvat aktualitou (jinak ještě upozornění – je to post pro vytrvalce, ale jsou tam pasáže, které se dají přeskočit:-) ):

Ministerstvo vnitra má námět k úvahám o případné revizi správního řádu a neúspěšní účastníci správních řízení se mohou za určitých okolností opravdu těšit na možnost žádat o přezkum správního rozhodnutí (kdykoliv?) po jeho vynesení, pokud později vyjde díky judikátu ESD najevo, že správní úřad zaujal výklad, který byl v rozporu s komunitárním právem. Na ESD i nadále rozhodují věci týkající se res iudicata ad hoc. Lucchini byl možná opravdu úlet.

To je ve stručnosti poselství judikátu ve věci C-2/06 Kempter (ve všech jazycích a i se stanoviskem generálního advokáta jej najdete zde), jak jsem ho ještě teplý prošel nedlouho poté, co jej ESD [v úterý] vytáhl z pece.

Dlouho jsme čekali, než ESD vynesl svůj rozsudek v zatím posledním případu týkajícím se ochrany principu res iudicata u správních a soudních rozhodnutí v komunitárním právu. Od vydání stanoviska GA Yvese Bota uplynulo téměř 10 měsíců, než jsme se dočkali rozsudku, který předmětné stanovisko v podstatě zkopíroval. Proč to trvalo tak dlouhou ví jen ESD, ale každopádně je to zajímavé vzhledem ke skutečnosti, že dlouhé prodlevy mezi stanoviskem a samotným judikátem najdeme u rozhodnutí, kde panovaly neshody uvnitř senátu, často pak je tomu v případech, kdy se rozsudek od názoru GA významně odchyluje.

Jedním z takových rozhodnutí byl i judikát ve věci C-453/00 Kühne & Heitz, kde Soud připustil, že správní orgán má povinnost přezkumu pravomocných správních rozhodnutí při existenci čtyř okolností, jež byly v tomto případu dány. Pozdější judikatura povýšila (nebo se to alespoň zdálo) tyto okolnosti na obecné podmínky pro povinnost přezkumu konečných správních rozhodnutí z důvodu později vyjeveného nesouladu s komunitárním právem.

Samotný případ Kempter se týká vyjasnění podmínek Kühne & Heitz. Než se však dostaneme k otázkám vzneseným ve věci Kempter, nabízím stručné shrnutí Kühne & Heitz a jeho „podmínek“:

ESD v onom případu došel k závěru, že princip spolupráce vyplývající z čl. 10 Smlouvy ES ukládá správnímu orgánu povinnost přezkoumat konečné správní rozhodnutí, jestliže:

a) správní orgán má podle vnitrostátního práva pravomoc k přezkumu konečného rozhodnutí,
b) předmětné správní rozhodnutí se stalo konečným v důsledku rozsudku vnitrostátního soudu v poslední instanci,
c) tento rozsudek je, ve světle následného rozhodnutí ESD, založen na špatném výkladu komunitárního práva, ke kterému došlo bez toho, že by vnitrostátní soud vznesl předběžnou otázku, a
d) zainteresovaná osoba si stěžovala správnímu orgánu okamžitě poté, co se o příslušném následném rozhodnutí ESD dozvěděla.[1]

Navíc Soud odlišil pouhý přezkum rozhodnutí[2] zjevně míněný v úzkém smyslu a znovuotevření rozhodnutí,[3] tedy v zásadě obnovu řízení, neboť tu ESD připustil jen při splnění přinejmenším jedné další podmínky a to té, že nebudou nepříznivě zasaženy zájmy třetích osob.[4]

Předkládající soud položil ve věci Kempter následující otázky:

„1) Předpokládá přezkum a zrušení konečného správního rozhodnutí za účelem zohlednění mezitím Soudním dvorem provedeného výkladu relevantního ustanovení práva Společenství to, že dotčený napadl správní rozhodnutí před soudem s odvoláním na právo Společenství?

2) Podléhá žádost o přezkum a zrušení konečného správního rozhodnutí, které je v rozporu s právem Společenství, kromě podmínek formulovaných v rozsudku Kühne & Heitz, z naléhavých důvodů práva Společenství i časovému omezení?“

Soud odpověděl na první otázku takto (cituji z českého překladu):

[...]
39 Jak připomíná předkládající soud, ve světle bodů 26 a 28 výše uvedeného rozsudku Kühne & Heitz, mezi podmínkami, které mohou zakládat takovou povinnost přezkumu, zohlednil Soudní dvůr především skutečnost, že rozsudek soudu rozhodujícího v posledním stupni, na základě kterého se napadené správní rozhodnutí stalo konečným, byl s ohledem na pozdější judikaturu Soudního dvora založen na nesprávném výkladu práva Společenství přijatém, aniž by byla Soudnímu dvoru předložena předběžná otázka za podmínek stanovených v čl. 234 třetím pododstavci ES.
40 Projednávaná předběžná otázka se přitom týká pouze toho, zda je taková podmínka splněna pouze tehdy, dovolával-li se žalobce v původním řízení v rámci své žaloby podané proti dotčenému správnímu rozhodnutí práva Společenství.
41 V tomto ohledu je nutno zdůraznit, že systém zavedený článkem 234 ES za účelem zajištění jednotného výkladu práva Společenství v členských státech zavádí přímou spolupráci mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy na základě řízení, v němž účastníci nemají žádnou možnost iniciativy [...].
42 Jak upřesňuje generální advokát v bodech 100 až 104 svého stanoviska, řízení o předběžné otázce totiž spočívá na dialogu mezi soudy, jehož zahájení zcela závisí na tom, jak vnitrostátní soud posoudí relevanci a nezbytnost předběžné otázky (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. června 1981, Salonia, 126/80, Recueil, s. 1563, bod 7).
43 Ostatně, jak uvádějí Komise a generální advokát v bodech 93 až 95 svého stanoviska, samotné znění výše uvedeného rozsudku Kühne & Heitz v žádném případě neuvádí, že by žalobce byl povinen uplatnit v rámci svého opravného prostředku podle vnitrostátního práva otázku práva Společenství, která je předmětem pozdějšího rozsudku Soudního dvora vydaného v řízení o předběžné otázce.
44 Z výše uvedeného rozsudku Kühne & Heitz tedy nelze dovodit, že pro účely třetí podmínky stanovené tímto rozsudkem museli účastníci řízení uplatnit dotčenou otázku práva Společenství před vnitrostátním soudem. Aby totiž tato podmínka byla naplněna, stačí, aby uvedená otázka práva Společenství, jejíž výklad se ve světle pozdějšího rozsudku Soudního dvora projevil jako nesprávný, buďto byla posouzena vnitrostátním soudem rozhodujícím v posledním stupni, nebo aby jím bývala mohla být uplatněna i bez návrhu.
45 V tomto ohledu je třeba připomenout, že neukládá-li právo Společenství vnitrostátním soudům povinnost uplatnit i bez návrhu důvod vycházející z porušení ustanovení práva Společenství, pokud by je přezkum tohoto důvodu nutil k opuštění rámce sporu, tak jak byl vymezen účastníky řízení, jsou tyto soudy povinny uplatnit i bez návrhu právní důvody vycházející ze závazného pravidla Společenství, pokud mají podle vnitrostátního práva povinnost nebo možnost tak učinit ve vztahu k závaznému vnitrostátnímu předpisu (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. prosince 1995, van Schijndel a van Veen, C‑430/93 a C‑431/93, Recueil, s. I‑4705, body 13, 14 a 22, jakož i ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další, C‑72/95, Recueil, s. I‑5403, body 57, 58 a 60).
46 Proto je třeba na první položenou otázku odpovědět tak, že v rámci řízení před správním orgánem týkajícího se přezkumu správního rozhodnutí, které se stalo konečným na základě rozsudku vydaného soudem rozhodujícím v posledním stupni, přičemž tento rozsudek je z pohledu pozdější judikatury Soudního dvora založen na nesprávném výkladu práva Společenství, toto právo neukládá, aby se žalobce v původním řízení v rámci opravného prostředku podle vnitrostátního práva, který podal proti tomuto rozhodnutí, dovolával práva Společenství.

Odstavec 45 je podle mne do češtiny přeložen poměrně nesrozumitelně, zvláště pro toho, kdo nezná judikaturu Schijndel a navazující. Místo obratu „neukládá-li právo Společenství vnitrostátním soudům povinnost...“ bych spíše napsal „třebaže právo Společenství neukládá...“ Myslím, že anglická verze je podstatně srozumitelnější:

It is to be noted that, while Community law does not require national courts to raise of their own motion a plea alleging infringement of Community provisions where examination of that plea would oblige them to go beyond the ambit of the dispute as defined by the parties, they are obliged to raise of their own motion points of law based on binding Community rules where, under national law, they must or may do so in relation to a binding rule of national law[...]

Jinak z věcného hlediska se toho nedá k odpovědi na první otázku příliš namítat, alespoň takový je můj první dojem [a ani s třídenním odstupem se v tomto ohledu nic nezměnilo].

K druhé otázce se vyjádřil ESD takto:

54 Pokud jde o otázku časových mezí pro podání žádosti o přezkum, je třeba nejprve připomenout, že ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Kühne & Heitz, požádal žalující podnik o přezkum a změnu správního rozhodnutí ve lhůtě nepřesahující tři měsíce od okamžiku, kdy se seznámil s rozsudkem ze dne 5. října 1994, Voogd Vleesimport en -export (C‑151/93, Recueil, s. I‑4915), z něhož vyplývala protiprávnost správního rozhodnutí.
55 Soudní dvůr sice při svém posouzení skutkových okolností věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Kühne & Heitz, rozhodl, že délka lhůty, ve které byla žádost o přezkum podána, musí být zohledněna a odůvodňuje, spolu s dalšími podmínkami uvedenými předkládajícím soudem, přezkum napadeného správního rozhodnutí. Nicméně Soudní dvůr nepožadoval, aby žádost o přezkum byla nezbytně podána neprodleně poté, co se žalobce seznámil s judikaturou Soudního dvora, na které byla žádost založena.
56 Přitom je nutno konstatovat, jak uvádí generální advokát v bodech 132 a 134 svého stanoviska, že právo Společenství neukládá pro podání žádosti o přezkum žádnou přesnou lhůtu. V důsledku toho nemůže být čtvrtá podmínka uvedená Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Kühne & Heitz vykládána jako povinnost podat dotčenou žádost o přezkum v určitém přesném časovém úseku poté, co se žalobce seznámí s judikaturou Soudního dvora, na které je tato žádost založena.
57 Je třeba nicméně upřesnit, že podle ustálené judikatury přísluší při neexistenci právní úpravy Společenství v dané oblasti vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která procesním subjektům vyplývají z práva Společenství, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou na jedné straně méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že na druhé straně v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity) (viz zejména rozsudky ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, Sb. rozh. s. I‑2271, bod 43, jakož i ze dne 7. června 2007, van der Weerd a další, C‑222/05 až C‑225/05, Sb. rozh. s. I‑4233, bod 28 a citovaná judikatura).
58 Soudní dvůr tak uznal slučitelnost stanovení přiměřených prekluzivních lhůt pro podání žaloby v zájmu právní jistoty s právem Společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 16. prosince 1976, Rewe- Zentralfinanz a Rewe-Zentral, 33/76, Recueil, s. 1989, bod 5[...]). Povaha těchto lhůt totiž není taková, aby prakticky znemožňovala nebo nadměrně ztěžovala výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (výše uvedený rozsudek Grundig Italiana, bod 34).
59 Z této ustálené judikatury vyplývá, že členské státy mohou ve jménu zásady právní jistoty vyžadovat, aby žádost o přezkum a zrušení konečného správního rozhodnutí, které je v rozporu s právem Společenství, tak jak bylo později vyloženo Soudním dvorem, byla příslušným správním orgánům podána v přiměřené lhůtě.
60 V důsledku toho je třeba na druhou položenou otázku odpovědět tak, že právo Společenství neukládá žádné časové meze pro podání žádosti o přezkum konečného správního rozhodnutí. Členské státy nicméně mohou stanovit přiměřené lhůty pro podání opravného prostředku v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity v právu Společenství.

Pokud zapomeneme na jeden judikát z loňského července, pak ani odpověď na druhou otázku není v zásadě překvapením, zvláště vezmeme-li úvahu, že v Kühne Heitz se opravdu ESD snažil pouze říci, zda relevantní okolnosti případu dávají vzniknout povinnosti znovuotevřít rozhodnutí a nesnažil se primárně o stanovení obecných podmínek vzniku této povinnosti.

Toto by mělo být nyní díky judikátu Kempter jasné. Dále je z tohoto rozhodnutí zřejmé, že stát může omezit žádost o znovuotevření pravomocného rozhodnutí rozumnou lhůtou (zřejmě subjektivní i objektivní), která však začne běžet až po vynesení rozsudku ESD, z něhož je zřejmé, že dané správní rozhodnutí bylo chybné.

Mnohem zajímavější otázkou je, co se rozumí „možností“ národního orgánu přezkoumat či dokonce znovuotevřít konečné rozhodnutí. Jak v případu Kühne, tak v případu Kempter dávalo národní právo možnost znovuotevřít rozhodnutí bez toho, že by to v daném konkrétním případě bylo omezeno lhůtou (nebo alespoň tak to bylo ESD prezentováno). Jenže v mnoha případech může být možnost znovuotevření rozhodnutí omezena objektivní lhůtou, jak to zná i náš správní řád (srov. §100). Co když bude rozsudek ESD vynesen až v době, kdy od uplynutí pravomocného rozhodnutí takováto lhůta uplynula?

Zdálo by se, že v takovém případě nebude možnost přezkoumat konečné správní rozhodnutí podle národního práva vůbec existovat a základní podmínka Kühne Heitz tak nebude vůbec splněna. Před třemi lety jsem se ve svém článku v Jurisprudenci domníval, že pokud nebudou lhůty pro přezkum nepřiměřeně krátké, měly by být v zásadě v souladu s komunitárním právem, protože Kühne nestanovuje povinnost, aby možnost přezkumu existovala. Pouze, pokud taková možnost podle národního práva existuje, tak říká, kdy se tato možnost mění v povinnost.

Jenže případ Kempter, na rozdíl od Kühne Heitz, opět začíná mluvit o národní procesní autonomii a kritériích rovnocennosti a hlavně efektivity. Činí tak nicméně pouze v kontextu lhůty běžící „po“ vynesení rozsudku ESD, přičemž ve světle Kühne Heitz by mělo i nadále platit, že tato otázka přichází na řadu až tehdy, když národní právo vůbec možnost přezkumu připouští v době, kdy ESD tento rozsudek (svědčící o nesprávnosti správního rozhodnutí) vynese.

Jinými slovy, pokud v době vynesení judikátu ESD (z něhož plyne, že pravomocné správní rozhodnutí bylo chybné) (již) neexistuje možnost podle národního práva přezkoumat takové správní rozhodnutí, je otázkou, zda komunitární právo takovou možnost vytváří. Kühne Heitz pouze říká, že když ta možnost existuje, pak se z ní stává za určitých okolností povinnost. Kempter říká, že když už ta možnost existuje, tak musí existovat nějakou rozumnou dobu po vynesení takového judikátu.

Základní a stále nezodpovězená otázka tedy zní: A co když ta možnost neexistuje?

Je Kühne Heitz závorou, přes kterou se efektivita komunitárního práva neprotlačí? Před třemi lety jsem řekl „možná“ – pokud samotné národní lhůty časově limitující možnost pro přezkum/znovuotevření budou rozumné. Dnes se obávám, že spíše ne. K tomuto závěru mne však nevede ani tak Kempter, ale judikát ve věci Lucchini, který jsme tady s Michalem kritizovali už loni a odkazuji na něj již výše. V něm princip efektivity komunitárního práva smetl všechno, co mu stálo v cestě včetně res iudicata u soudního (!) rozhodnutí, a to i judikatuře ESLP navzdory. Pro ty, jež zajímají podrobnosti odkazuji nejen na Michalův post, ale i na komentář, který jsem na to téma napsal do Civil Justice Quarterly, vyšlo to v letošním prvém čísle (dostupné na Westlaw, případným zájemcům mohu zaslat), rozšířená česká verze pak v Soudních rozhledech 1/2008.

Zajímavé je, že kdyby ESD aplikoval „logiku“ Lucchiniho v případu Kempter, tak se nemusel otázkami německého soudu příliš zdržovat a rovnou na Lucchiniho odkázat a říci, že pravomocné rozhodnutí je možno znovuotevřít kdykoliv, bez ohledu na lhůty, (ne)využité opravné prostředky, oprávněné zájmy třetích stran a jiné zbytečnosti, které ten otravný princip právní jistoty přináší.

Že to neudělal, je vlastně asi ta nejpozitivnější zpráva o případu Kempter. Zároveň ale tím ESD zanechává další otázky. Jak je možné, že judikatura ESD v oblasti res iudicata u správních rozhodnutí dbá na právní jistotu více než v oblasti rozhodnutí soudních? A jaký je vlastně vztah mezi Kühne Heitz, I-21 (Spojené věci C-392/04 a C-422/04) a Kempterem na straně jedné a Kapfererem (C-234/04), Köblerem (C-224/01) a Lucchinim na straně druhé? A jak je možné, že jsou ty judikáty nekonzistentní i mezi sebou vzájemně v rámci jedné „oblasti“? Znamená skutečnost, že Lucchini necituje ani jediný z ostatních judikátů týkajících se res iudicata a nyní Kempter ignoroval naopak Lucchiniho, že ESD bere Lucchiniho opravdu jako takový úlet, který sice o res iudicata byl, porušili jsme v něm, co jsme mohli, ale budeme se zatvrzele tvářit, že to res iudicata vlastně nebylo a že na to všichni prostě zapomeneme? Zůstane navždy případem omezeným na státní podpory a specifické (až tragikomické) skutkové okolnosti? Znají odpověď na tyto otázky aspoň na Soudním dvoře?

Já se obávám, že nikoliv. Je to zkrátka jedna velká džungle, jejíž podrobný rozbor by vydal na mnoho a mnoho stránek (velice pěkný rozbor případů v této oblasti a jejich reflexe do českého právního řádu vyjde v druhém letošním čísle Jurisprudence pod názvem „Zpochybňování právní moci správních rozhodnutí českých orgánů ve světle práva ES“ – autorkou je A. Vrdlovcová). Já takovou ambici v tomto postu nemám, takže jej berte i s tou výhradou, že některé formulace jsou nutně zkratkovité. Chtěl jsem jen upozornit na čerstvé a na nějakou dobu asi poslední (co vím, tak u ESD momentálně není „pending“ žádná jiná věc tohoto se týkající) rozhodnutí ESD ohledně problematiky res iudicata. Pokud se pustím do nějakého systematičtějšího bilancování škod v této oblasti Soudem napáchaných, dám vědět.

Shrnuto a podtrženo, Kempter sám o sobě není špatné rozhodnutí. Nicméně v kontextu judikatury ESD k res iudicata jako celku vysílá jednoznačnou zprávu všem adresátům práva v EU:


CHAOS POKRAČUJE!

[1] Srov. Kühne & Heitz, odst. 28.
[2] Angl. „review“, fr. „réexaminer“, něm. „überprüfung“.
[3] Angl. „reopening“, fr. „revenir“, podobně němčina v tomto kontextu používá pojem „zurücknehmen“, tedy zpětvzetí.
[4] Srov. Kühne & Heitz, odst. 27.