Nepřímá novela, lex specialis nebo lex posterior?

Legislativní pravidla vlády v čl. 54 odst. 1 lakonicky konstatují, že přípustná je pouze přímá novela právního předpisu, a contr. je tedy nepřípustná novela nepřímá. To souvisí rovněž s čl. 2 odst. 2 písm. a) Legislativních pravidel, podle něhož je při přípravě návrhu právního předpisu třeba dbát na to, aby se stal organickou součástí právního řádu, neboť se stále vychází z optimistického předpokladu, že takovou úpravu lze i dnes připravit a přijmout. Nic dalšího ale Legislativní pravidla o nepřímé novele nestanoví a mé zkušenosti ukazují, že hranice mezi (nepřípustnou) nepřímou novelou a (přípustnými) zvláštními ustanoveními je (možná jen mně) mnohdy ne zcela jasná, a to jak v legislativní praxi tak i v judikatuře, když komentuje některé ne zcela organické zásahy do právního řádu.

Nalézt příklady speciálních ustanovení zřejmě nečiní problém - zůstanu-li na půdě právního odvětví, ve kterém se (v mezích možností) cítím alespoň trochu jistě, tedy ve správním právu, jsou to např. ustanovení o přestupkovém, územním či vodoprávním řízení ve vztahu k obecné úpravě správního řízení ve správním řádu. nicméně i v tomto zdánlivě klasickém vztahu obecného a zvláštního nemusí být jedno značné, jak vlastně lex specialis, který má aplikační přednost před legi generali, chápat. Příkladem může být např. ustanovení upravující tzv. vysvětlení v § 60 zákona o přestupcích a v § 137 správního řádu. jde o to, zda lex specialis, který má přednost před legi generali, je celé ustanovení jako takové, tzn. v přestupkovém řízení se uplatní výhradně § 60 zákona o přestupcích a nic z § 137 správního řádu, nebo zda se porovnává obsah jednotlivých institutů a v daném případě aplikuje právní úprava vzniklá kombinací obou ustanovení (konkrétně - podle § 137 odst. 1 věta třetí správního řádu platí, že vysvětlení může správní orgán požadovat jen tehdy, nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem, což po mém soudu platí i pro podávání vysvětlení podle § 60 zákona o přestupcích, který tuto zásadu neobsahuje, ale ani nijak nemodifikuje nebo dále podle § 137 odst. 1 věta čtvrtá správního řádu se při opatřování vysvětlení obdobně užijí ustanovení správního řádu o předvolání a předvedení, takže se domnívám, že i v případě § 60 přestupkového zákona je tedy možné postupovat podle ustanovení správního řádu o předvolání a předvedení). Osobně se kloním k druhé z naznačených variant, na druhou stranu nemohu nepřipustit, že i „blokové“ pojetí založené na srovnání celých ustanovení jako takových (tedy bez srovnávání konkrétních norem v nich obsažených) má své zastánce.

Zajímavým příkladem lex specialis je i ustanovení § 90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které stanoví, že zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané k jeho provedení jsou zvláštními předpisy ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Má to snad znamenat, že kdyby tohoto ustanovení nebylo, zákon o ochraně přírody a krajiny by ke zmíněným předpisům nebyl lex specialis? A mohlo by být nějaké ustanovení formálně prohlášeno za lex specialis, byť by jím podle svého obsahu nebylo? Otázky to nejsou jen ryze teoretické, jak ukazuje např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 7 As 29/2003-78 k otázce účastenství v kolaudačním řízení podle předchozího stavebního zákona, kde NSS uvedl, že „pokud by tedy měl být účastníkem kolaudačního řízení ještě někdo jiný než subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. Na první pohled by se takovým ustanovením mohl jevit § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve spojení s odst. 2 téhož paragrafu. … Již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002 ve věci sp. zn. 5 A 175/2000 (zveřejněném v Soudní judikatuře č. 4/2002, str. 329, též zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1006/2002) uvedl, že zákon o ochraně přírody a krajiny je sice zvláštním zákonem, který při splnění podmínek svého § 70 přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením zvláštního zákona.“. NSS tedy zákonu o ochraně přírody a krajiny absolutní specialitu nepřiznal.

Kdy ale ještě v právní úpravě jde o speciální ustanovení a kdy už máme co do činění s (alespoň podle Legislativních pravidel nepřípustnou) nepřímou novelou? J.Kráĺ ve své knize Legislatíva - Teória a prax charakterizuje nepřímou novelu jako takovou novelu, která doplňuje nebo jinak mění ustanovení jiného právního předpisu bez uvedení jeho úplné citace v samostatném článku. Prakticky totožným způsobem definují nepřímou novelu i J. Svák a P. Kukliš v knize Teória a prax legislatívy. Jde tedy o to, zda tzv. nepřímou novelou je toliko lex posterior, popř. lex superior nebo jí může být i lex specialis.

O nejasné hranici mezi pojmy „nepřímá novela“ a „speciální ustanovení“ svědčí např. i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu A 2/2003-73, v němž tento soud komentoval novelizované ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti a nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. NSS k tomu uvedl, že „existence § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou lex specialis namísto obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. … V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozhodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu.“ NSS tedy zřejmě (alespoň v tomto případě) ztotožnil nepřímou novelu s lex specialis. Může to tedy znamenat, že jsou dva druhy leges speciales? Ty akceptovatelné (viz výše uváděné příklady ze správního práva procesního) a ty nepřípustné, které jsou nepřímými novelami?

Jiným případem, kdy NSS charakterizoval vzájemný poměr dvou ustanovení z různých zákonů jako nepřímou novelu, byl vztah § 129 odst. 1 soudního řádu správního k § 7 odst. 4 zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů. Zákon č. 261/2001 Sb. stále ještě stanoví v § 7 odst. 4, že proti rozhodnutí správního orgánu (České správy sociálního zabezpečení) lze podat opravný prostředek k vrchnímu soudu, v jehož obvodu je obecný soud oprávněné osoby. NSS v rozhodnutí 6 Ads 31/2004-35 uvedl, že „dne 1. 1. 2003 nabyl účinnosti s. ř. s., jenž v § 129 odst. 1 stanovil, že ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřoval soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí o. s. ř., lze ode dne účinnosti s. ř. s. podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek. Výše citovaný zákon č. 261/2001 Sb. tak před účinností s. ř. s. upravoval jako speciální předpis jednak formu, v níž soud rozhodnutí přezkoumával (opravný prostředek) a dále věcnou a místní příslušnost soudu – věcně příslušnými byly vrchní soudy, jejichž místní příslušnost se řídila obecným soudem oprávněné osoby. Soudní řád správní v několika ohledech tuto úpravu překonal, jedná se o tzv. nepřímou novelizaci, jež obecně není vhodným nástrojem pro úpravu právních vztahů, neboť nepřináší do těchto vztahů žádoucí právní jistotu, na druhou stranu je přípustná a obecně vyplývá ze zásady lex posterior derogat priori. Takto tedy s. ř. s. změnil formu, v níž se lze domáhat přezkumu správních rozhodnutí (od 1. 1. 2003 pouze žalobní cestou za podmínek § 65 a násl. s. ř. s.), což vyplývá z cit. ust. § 129 s. ř. s.; dále je nepochybné, že s. ř. s. změnil věcnou příslušnost soudů, které jsou povolány věc projednat a rozhodnout. Podle § 3 odst. 1 s. ř. s. jednají a rozhodují ve správním soudnictví krajské soudy a Nejvyšší správní soud.“. v daném případě tedy NSS spojil nepřímou novelu se zásadou lex posterior.

Z podobné úvahy zřejmě vycházel i v rozhodnutí 5 As 31/2004 – 78, v němž uvedl, že „ust. § 129 odst. 1 s. ř. s. je nutno považovat za nepřímou novelizaci ustanovení § 7b odst. 4 zákona č. 40/1995 Sb., které i v současně platném znění setrvává na původním znění, tj. na podání opravného prostředku k soudu, když takovým prostředkem bez ohledu na jeho označení může být pouze žaloba. Jako jednoinstanční upravoval zákon č. 40/1995 Sb. správní řízení i před účinností s. ř. s., přičemž nedošlo v zákonné úpravě výše citovaného předpisu k žádným změnám.“.

S odkazy na nepřímé novely lze nalézt i v některých rozhodnutích Ústavního soudu. V nálezu Pl.US 2/97 posuzoval Ústavní soud ústavnost § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, podle nichž byl policista je oprávněn zajistit osobu, která byla přistižena při spáchání trestného činu nebo která byla na základě kriminalisticky doložitelných informací podezřelá z přípravy, pokusu nebo spáchání trestného činu. Ústavní soud konstatoval, že „Listinou použité termíny "obviněný", "podezřelý z trestného činu" a "zadržení" nepochybně naznačují, že podrobnější právní úprava omezení osobní svobody osob v naznačeném procesním postavení spadá právně odvětvově do trestního práva procesního. Dokladem toho jsou ustanovení § 75 a § 76 tr. ř. , kdy prvé z nich pojednává o zadržení obviněného vyšetřovatelem, druhé o zadržení osoby, jíž dosud nebylo sděleno obvinění ( § 160 odst. 1 tr. ř. ), tj. podezřelého rovněž vyšetřovatelem, nebo kýmkoliv za podmínek zvláště stanovených v § 76 odst. 2 tr. ř. Má-li být respektován časový limit zadržení, uvedený výslovně v čl. 8 odst. 3 Listiny, musí jej jako výlučný stanovit pouze a jen trestněprocesní právní předpis, tedy trestní řád . Jen tak může být garantováno nepřekračování stanovené časové hranice. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb. však vytvořilo formálně právně (nominálně) další "prostor" pro omezení osobní svobody, nikoliv sice obviněného, nýbrž osoby podezřelé, resp. přistižené při spáchání trestného činu či podezřelé na základě kriminalisticky doložitelných informací z přípravy, pokusu či spáchání trestného činu. V tomto bodě tak citované ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. vybočilo z ústavněprávního rámce, který by mělo jakožto navazující zákonná úprava respektovat a jejž vymezuje čl. 8 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 (per argumentum a contrario) Listiny. Zákon č. 283/1991 Sb. není totiž pramenem trestního práva procesního jako trestní řád , nýbrž formou práva správního, resp. "policejního". Jako takovému nepřísluší uvedenému zákonu reglementovat materii jinou než právě správně - policejní. Stane-li se tak, a dokladem toho jsou napadená ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č.283/1991 Sb., jde o právní úpravu ústavně nekonformní, byť z legislativně-technického hlediska přípustnou, protože citované ustanovení je nepřímou novelou trestního řádu.“. Ústavní soud tedy nepřímou novelu samu o sobě za z ústavního hlediska nepřípustnou nepokládal, nepřípustné však bylo to, že právní úprava díky svému systematickému vybočila nejen z předmětu úpravy zákona o Policii ale především z čl. 8 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny. I nepřímá novela může tedy být za určitých podmínek protiústavní.

V rozhodnutí Pl.US 14/2000 posuzoval Ústavní soud novelizované ustanovení § 10 zákona č. 127/1997 Sb., o odpadech upravující po novele publikované pod č. 37/2000 Sb. poplatek za komunální odpad. Argumenty navrhovatelů směřovaly mimo jiné k tomu, že zákonná úprava poplatku za komunální odpad představuje nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Ústavní soud konstatoval, že „novelou zákona o odpadech byl zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou připomíná tzv. místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu druhů místních poplatků nemůže být pod zákon o místních poplatcích zahrnut. Novela zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj. přímo zákon o místních poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda lze novelu zákona o odpadech v části týkající se poplatku za komunální odpad považovat za nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Podle názoru Ústavního soudu se však nejedná ani o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích, protože kromě určení, že správcem poplatku je obec a možnosti obce upravovat poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou, není v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon o místních poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani subsidiární působnost zákona o místních poplatcích, i když Ústavní soud v této chvíli konstatuje, že řešená tematika se rozumně nabízela k přehlednějšímu a organičtějšímu zařazení do zákona o místních poplatcích.“. V tomto případě si tedy Ústavní soud pouze povzdechl nad "systematičností" dané právní úpravy, nehodnotil ji však ani jako nepřímou novelu. Za pozornost stojí, že tato svým způsobem skutečně anomální úprava "přežila" i v novém zákoně o odpadech až do dnešních dnů (§ 17a zákona č. 185/2001 Sb.).

Podnětným příspěvkem do diskuse na téma „nepřímá novela vs. zvláštní ustanovení“ byl po mém soudu rovněž nález Ústavního soudu Pl. US 41/02 k otázce bezpečnostních prověrek advokátů v souvislosti s trestním řízením, kde Ústavní soud posuzoval vzájemný vztah § 42 odst. 1 a § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb. o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení trestního řádu (zejména § 35 odst. 4 a § 198a tr. řádu) a uvedl, že „samotná odkazující norma přednost speciality k obecnosti nezakládá, plní toliko funkci informační (v této souvislosti je namístě rovněž upozornit na skutečnost, že navzdory zákonodárcem zvolené formulace nejde v případě § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o delegaci, nýbrž jde o odkaz - delegace je totiž pojmově spjata s hierarchií právní síly normy zmocňovací a normy delegované). Z absence normy odkazující v ustanovení § 38 odst. 7 zák. č. 148/1998 Sb. , ve znění pozdějších předpisů, na zvláštní předpis upravující trestní řízení tudíž a contrario přednost obecné úpravy v zákoně o utajovaných skutečnostech před zvláštní úpravou přístupu advokáta v roli obhájce v trestním řízení k utajovaným skutečnostem, obsaženou v trestním řádě, dovodit nelze.“.

Tématem pro diskusi, zda jde o nepřímou novelu či speciální ustanovení, byl v nedávné době rovněž návrh novely § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, kde mělo být nově stanoveno, že proti rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu je přípustná žaloba podle páté části občanského soudního řádu, která se podává soudu prostřednictvím příslušného katastrálního úřadu ve lhůtě do 30 dnů od doručení rozhodnutí, přičemž rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu nabývá právní moci marným uplynutím lhůty pro podání žaloby. Kromě toho, že návrh nestanovil, kdy nabývá rozhodnutí o zamítnutí vkladu právní moci, bude-li žaloba podána (z logiky věci právní mocí rozhodnutí soudu, který však může v daném případě rozhodnout ve věci, takže by zřejmě obě rozhodnutí nabývala právní moci současně), se vracel k modelu přezkoumávání nepravomocných rozhodnutí správních orgánů soudem a při projednávání tohoto návrhu bylo předmětem sporu, jde-li o lex specialis či nepřímou novelu právní úpravy obsažené v páté části o.s.ř. Věc byla nakonec vyřešena tak, že se žaloba i nadále bude podávat proti pravomocnému rozhodnutí katastrálního úřadu s tím, že bude-li podána žaloba, bude vyloučeno až do rozhodnutí soudu provádět v katastru nemovitostí k dané nemovitosti další zápisy, což byl hlavní důvod návrhu na změnu daného ustanovení.

Zajímavým případem nepřímé novely, jde-li ovšem vůbec ještě o nepřímou novelu a nikoliv o slepou uličku v právní úpravě, je např. ustanovení § 36 odst. 1 a 2 zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, kde je stanoveno, že Komora auditorů České republiky je povinna předložit Ministerstvu financí všechny profesní předpisy do 30 dnů od jejich schválení sněmem, přičemž má-li ministr financí za to, že některé ustanovení profesního předpisu je v rozporu se zákonem, je oprávněn podat ve lhůtě 2 měsíců od jeho přijetí návrh na jeho zrušení soudem, aniž by bylo řečeno jakým. Z logiky věci se nabízejí soudy rozhodující v rámci správního soudnictví, v soudním řádu správním však pro takové řízení chybějí příslušná ustanovení o řízení o takovém návrhu (nejvíce se tomu blíží § 67 písm. a) s.ř.s.), což mě vede k závěru, že spíše než o nepřímou novelu s.ř.s jde o slepou uličku, existuje nicméně rozhodnutí Městského soudu v Praze 28 Ca 152/2001 – 5, ve kterém si soud zřejmě žádné takové pochybnosti nepřipouštěl.

Praxe, ať již soudní nebo správní, si se vzájemným vztahem ustanovení pocházejících z různých právních předpisů, ať již půjde o nepřímou novelu či lex specialis nebo lex posterior, vždy tak či onak poradí, resp. bude muset poradit, byť přitom bude třeba žehrat na nekonzistentnost právního řádu, i při vědomí toho, že je mnohdy nanejvýš obtížné (a možná i ne zcela praktické a snad i zbytečné) odlišovat ji od zvláštních či pozdějších ustanovení, legislativní praxe pak nebude zřejmě nikdy s to beze zbytku naplnit ono ustanovení Legislativních pravidel vlády, které nepřímé novely vylučuje, neboť se asi nebude nikdy přesně vědět, co to ta nepřímá novela vlastně je.