Reforma veřejných rozpočtů v judikatuře ÚS aneb Cesta tam a zase zpátky

Po celou dobu existence lidských společenství si tato vytvářejí pravidla, umožňující snesitelný život jednotlivců. Tato pravidla m.j. vždy obsahovala i způsoby řešení sporů tak, aby bylo zajištěno další rozumné fungování tohoto společenství. […] Stanovení rozumných pravidel, přijatelných pro většinu společenství, jejich dodržování a důsledné ukládání sankcí za jejich porušení je jedním ze základních rolí moderního státu, založeného na principu „rule of law“. Pokud sám stát, prostřednictvím svých vrcholných orgánů, tato pravidla porušuje, zlehčuje tak jejich význam a v podstatě dává příklad či návod k obdobnému postupu. Trpí tak právo, které ztrácí svou vnitřní mravnost, trpí spravedlnost a oslabuje se přirozené právní vědomí jednotlivců. To vše činí život slušné většiny obtížným a zbytečně složitějším. Zbývá jen připomenout, že hra, hraná bez pravidel, má svou „kvalitu“, takže není hrou, na kterou by se dalo dívat. Rovněž právo, přijaté bez pravidel, má podobnou kvalitu. Ve sporu, vedeném podle pravidel, poražený zpravidla uzná převahu vítěze. Ve sporu vedeném bez pravidel či pravidel uzpůsobených vítězi, poražený čeká jen na příležitost, jak později soupeři oplatit stejným. Zdá se, že tento druhý trend dlouhodobě vítězí a můžeme se tedy „jen těšit“ na to, co nám v tomto směru budoucnost přinese.


Takto ohodnotil ve svém skvělém disentu počínání parlamentní většiny v prvém nálezu ÚS k návrhu na zrušení části zákona č. 261/20007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (daňová část) soudce František Duchoň. Následující post má čtenáři nabídnout cestu tímto dlouhým nálezem, který je prvý ze série nálezů k témuž zákonu. Nezastírám, že si mne po přečtení získala argumentace menšiny soudců, kteří podali disent – společně Jan Musil a Pavel Rychetský a další dva samostatné disenty Elišky Wagnerové a Františka Duchoně. Ať již si ale myslíme o nálezu cokoliv, je zarážející, jak nekvalitně byl z legislativního hlediska nejdůležitější zákon roku 2007 připraven a jak špatně byl v parlamentu prosazen.

V rozebíraném nálezu, který je k dispozici tady (ÚS bohužel trvalo skoro dva týdny, než na web dané rozhodnutí umístil), ÚS přezkoumával námitky skupiny 67 sociálně demokratických poslanců (pro zjednodušení vynechávám argumenty vedlejších účastníků řízení), podle kterých v jediném novelizujícím zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného, předvídatelného a přehledného práva. Pojítko komplexu norem – stabilizace veřejných rozpočtů – je příliš neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu“ nebo se zákonem „o zlepšení osudu občanů ČR“. Navíc byl návrh postižen i v průběhu projednávání řadou přílepků, a to v rozporu s judikaturou ÚS. Poslanecká a senátní většina svým zvláštním způsobem projednávání doslova převálcovala opozici. Současně navrhovatelé zpochybňovali i obsah zákona v jeho daňové části, zejména způsob výpočtu daně z tzv. superhrubé mzdy, tedy i z té složky mzdových nákladů, které vůbec nejsou v technickém slova smyslu mzdou.

I. Nekonzistentnost zákona
Základním problémem napadeného zákona bylo, že šlo o sběrný zákon, který obsahoval samostatnou úpravu desítek nejrůznějších právních oblastí, které spolu nesouvisejí, a to jednak přímo, jednak formou četných novelizací.

Většina ÚS k tomu zaujala stanovisko, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou samostatnou (nenovelizující) úpravou. V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.

Všimněme si důrazu na automatizované systémy právních informací a otevřené rezignace ÚS na klasickou tezi, že by byl zákon seznatelný ze svého autentického nositele, tedy Sbírky zákonů. Nový nález tak zcela obrací klíčový argument „přílepkového“ nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, podle něhož: Požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu se tak bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou. Přitom je zřejmé, že bez možnosti používání těchto systémů se dnes již v právním řádu České republiky nelze vyznat, a tak se problematizuje uplatnění obecné zásady právní, podle které neznalost zákona neomlouvá. Právo se tak stává pro své adresáty zcela nepředvídatelné. Nechci říci, že posun ÚS k realistickému náhledu na skutečné prameny poznání práva není správný, ÚS ve svém lednovém nálezu ale provádí podivnou názorovou piruetu a zcela obrací základní teze přílepkového nálezu. Navíc – jak již na stránkách Jiného práva uvedla K. Šimáčková – nepostuloval tu Ústavní soud vlastně základní právo občana na přístup k automatizovaným systémům právních informaci?

Soudkyně – zpravodajka „přílepkového“ nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 E. Wagnerová ve svém disentu podle mne správně upozornila, že v tomto smyslu nový nález přílepkový nález zcela popřel: Dnešní nález redukoval tam uvedené principy na pouhé zkoumání absence úzkého vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu zákona a závěry učiněné v loňském nálezu trivializoval. Nejenže popřel již citovaným nálezem provedené odsouzení „utajeného zákonodárství“ (bod 54 nálezu Pl. ÚS 77/06), nýbrž naopak doslova aproboval fenomén „utajeného zákonodárství“ v mých očích neodůvodněnou spekulací o měnících se paradigmatech, z nichž je třeba vycházet při posuzování právního systému. Viděl-li ještě loňský nález ústavní problém v neseznatelnosti práva, neboť orientace v zákonech se stává nemožnou bez využití elektronických informačních systémů a odůvodnil proč je nepřijatelné stavět bez dalšího adresáty práva před přizpůsobení se této deviaci, shledává dnešní nález orientaci v právním řádu za pomoci automatizovaných právních informačních systémů za dostatečnou, ba aprobuje, aby samostatné zákony (v daném případě šlo o čtyři samostatné zákony) byly publikovány pod jedním číselným označením zákona a obklopeny novelizujícími ustanoveními vztahujícími se k dalším desítkám zákonů.

Většina ÚS vskutku drasticky omezila dopad „přílepkového“ nálezu jen na zcela nejextrémnější (a v praxi nepředstavitelné) situace (od nichž ovšem přezkoumávaný zákon neměl tak docela daleko): Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem”, chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice“, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky“. Navzdory všem možným doktrinárním pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci nejde.

Deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny nebo hrubé porušení minimálních požadavků parlamentního procesu?
Většina ÚS se zabývala „hodnotou parlamentarismu a dělby moci, promítající se do procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí)“. Tady většina ohodnotila postup vládní koalice jako „deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny“, když si většina povšimla neprodloužení lhůty pro projednání návrhu zákona ve výborech („Stěží si lze představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být opodstatněnější“) - návrh opozice byl zamítnut bez jakékoli věcné argumentace, a pozměňovacího návrhu zákona předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu – „jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.“

Disent soudců Rychetského a Musila k tomu akcentoval zvl. roli pozměňovacího návrhu předsedy vlády (Předkládá-li rozsáhlé a komplexní pozměňovací návrhy poslanec, který je zároveň předsedou vlády, vnucuje se objektivnímu pozorovateli oprávněná pochybnost, zda tím nedochází k obcházení institutu zákonodárné iniciativy vlády podle článku 41 odst. 2 Ústavy a principu kolegiátního rozhodování vlády podle článku 76 Ústavy. Takový postup znesnadňuje poznat (jak zákonodárnému sboru, tak občanům), jaká je vlastně relevantní vůle vlády jako ústavního orgánu. Tímto postupem (nerespektováním role a hranic zákonodárné a výkonné moci v legislativním procesu) dochází k porušení principu dělby moci jako imanentního principu demokratického právního státu, chráněného článkem 1 odst. 1 Ústavy.). Obdobně názor většiny kritizuje E. Wagnerová, podle níž je politováníhodné, pokud většina ÚS rezignovala do koncepce ústavního pořádku začlenit alespoň „minimální nároku na přítomnost „fairness” v parlamentních procesech.“

V názoru většiny ÚS lze vycítit opakované nabádání ke zdrženlivosti (v podstatě judicia self-restraint), umocněné jistě vědomím mimořádné závažnosti přezkoumávaného zákona („Rychetského“ Ústavní soud takto významný zákon zatím ještě asi nepřezkoumával). Většina mj. upozornila, že její úvaha není filipikou ve prospěch přijímání „sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné akceptace.

Role Senátu
Názory většiny ÚS a disentujících soudců se střetli i co do role Senátu v legislativním procesu. Podle většiny ÚS rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat je určováno výhradně senátní většinou (v daném případě vyjádřil Senát, kde má většinu vládjní ODS, vyjádřil vůli se zákonem nezabývat), jakkoliv ÚS naznačil, že takováto diskrece není neomezená: V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie. Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny.

Disentující soudci byli k možnostem senátní většiny podstatně přísnější. Disent soudců Rychetského a Musila poukazoval na vytvořivší se senátní zvyklost, která ukazuje stabilní trend zabývat se v Senátu významnými legislativními počiny se závažnými dopady na občany. Nerespektování tohoto kritéria významnosti zákona při rozhodování Senátu, zda se návrhem zabývat či nikoliv, je možno v konkrétním případě považovat za vážnou procesní vadu legislativní procedury, která může zpochybnit ústavnost přijetí zákona a může být Ústavním soudem zvažována jako jeden z důvodů pro zrušení zákona.

Detailní kritice podrobila názor většiny též E. Wagnerová, podle níž přístup Senátu vede k „neodůvodněnému zvýšení vlivu exekutivní moci, a to na úkor samotné zákonodárné moci“: Ve skutečnosti však bylo právo vystupovat přednostně realizováno ve fázi před zahájením rozpravy, a tak dlouhé desítky minut možná hodiny byla dána příležitost osobám uvedeným v § 69 JŘS [tedy mj. člen vlády, předseda a místopředsedové Senátu a předsedové senátorských klubů] k věcným vyjádřením, zatímco členové komory byli nuceni jejich projevy poslouchat, aniž by jim byla poskytnuta příležitost na ně reagovat.
Otázka ústavnosti zdanění tzv. superhrubé“ mzdy
Většina ÚS a disentující soudci se střetli i co do otázky, nakolik je ústavní konstrukce „superhrubé“ mzdy, kdy jsou zdaňovány i částky, keré v žádném případě nejsou příjmem daňového subjektu. ÚS k tomu uvedl, že [j]akkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění, navzdory této skutečnosti posuzovaná úprava nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a sazeb daně). […] Je ústavně akceptovatelné zdanění jakéhokoli předmětu? Opouští-li zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy.

Lehkou rukou (a to myslím v pozitivním slova smyslu – názor většiny je napsán velmi svěžím a čtivým stylem, ostatně to platí i o disentech) psaný nález končí příměrem z doby římské říše, kdy se císař Vespasián rozhodl zdanit příjmy z veřejných záchodků: Zdanění daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky je určitě myšlenka v současné době „originální”. Připomíná ale jednu v historii slavnou daň římského císaře Vespasiána, jenž v reakci na výtku svého syna Tita, týkající se její nedůstojnosti, pronesl slavnou větu: „Pecunia non olet”.

Disent soudců Musila a Rychetského sice označil tuto úpravu za protiústavní, současně ovšem důvody této protiústavnosti blíže nerozvedl (soudci argumentovali neurčitostí a nejasností úpravy, o čemž mám ovšem pochybnosti – tady má evidentně pravdu většina ÚS, že úprava je jasná – nejsem si však jist, že jen proto musí být ústavní; důvody protiústavnosti bychom však museli hledat v mezích, které dává ústavní pořádek zákonodárci při stanovení daňového základu).

PS: komentovaný nález zaujme ještě jedním. Z neznámých důvodů v něm ÚS ustoupil od číslování odstavců. Nález je tak podle mne nejen krokem zpět co se týče přehlednosti našeho právního řádu, ale taktéž krokem zpět co se týče snadnosti práce s judikaturou ÚS.