Maxim Tomoszek: Filipika za právní kliniky

V poslední době se zdá, že se právní kliniky konečně staly součástí odborných debat o právním vzdělávání a bezplatném právním poradenství, ať již na konferencích, v odborných časopisech či na blogu Jiné právo. To je jednoznačně dobře, neboť se tím právní kliniky stávají součástí obecného právně-vzdělávácího povědomí. Také však tyto diskuse ukazují, že povědomí o právních klinikách je v České republice poměrně malé a že informace, které o nich kolují, mají často spíše charakter mýtu nebo jsou zkreslené. Jako vedoucí Centra pro klinické právní vzdělávání Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci považuji za důležité přispět k doplnění a zpřesnění informací o právních klinikách. Pokusím se proto poskytnout alespoň základní informace o klinickém právním vzdělávání jako o metodě výuky práva, o klinikách v České republice, zejména pak v Olomouci, a vyvrátit některé mýty o právních klinikách.

Nejprve je vhodné přiblížit, co právní kliniky a potažmo klinické právní vzdělávání vlastně jsou. Proto jen stručně: klinické právní vzdělávání je koncept právního vzdělávání rozvinutý v řadě zemí v Evropě (např. Velká Británie, Polsko) i ve světě (USA, Jižní Afrika, Austrálie, Nigérie a další). Ve své klasické podobě znamená, že studenti se učí právo tím, že pod supervizí svých pedagogů poskytují pro bono právní pomoc nemajetným (pro bližší informace doporučuji např. skvělý materiál z pera Veroniky Kristkové, dostupný zde), ovšem do rámce klinického právního vzdělávání se na evropském kontinentě, kde je výuka práva tradičně pojímána velmi konzervativně, řadí také předměty, kde se princip „learn by doing“ uplatňuje díky využití reflektivních a interaktivních metod výuky práva. Ve zkratce se někdy právní kliniky označují jako most mezi teorií a praxí. Právní kliniky nemusejí nutně vznikat pouze na právnických fakultách, ve světě existuje celá řada tzv. extrakurikulárních právních klinik, tedy klinik existujících mimo univerzitní prostředí. Domnívám se, že bychom mohli podobné projekty nalézt i v České republice.

Přínos právních klinik má hned dvě roviny. První z nich je rovina vzdělávací, díky které se studenti již během vysokoškolských studií setkají s reálným životem práva a přijdou o některé zkreslené představy, které získali studiem takzvaného law in books. Komplexita reálné situace umožňuje studentům jedinečným způsobem propojit znalosti z jinak odděleně vyučovaných odvětví práva. Studenti se naučí uvažovat v kontextu konkrétní situace, hledat řešení, komunikovat s klientem, hledat pro něj alternativy, vidět právní problémy jako reálné životní situace, nikoliv jako příklady ze cvičebnice.

Při prvních pohovorech s klienty právních klinik mnoho studentů také zjistí, jak moc jsou potřeba právnické dovednosti jako je vedení úvodního rozhovoru s klientem (interviewing), poskytování právní rady klientovi (counselling), které lze jedním slovem shrnout jako právničinu (lawyering). Bez nich má výbava v podobě právních vědomostí spíše povahu zbraně nabité slepými náboji. Kromě toho mají studenti při poskytování právní pomoci nemajetným klientům možnost zamyslet se nad poskytováním právní pomoci pro bono a obecně rolí profesní etiky a hodnot v právu, jejichž absence v dnešní praxi vede k důsledkům, o nichž psala např. Kateřina Šimáčková ve svém skvělém blogu „Nejnespravedlivější rozsudky“ (tento dechberoucí text naleznete zde).

Druhou rovinu pak představuje společenský přínos, kterým je možnost těch, kdo si nemohou dovolit placenou pomoc advokáta, najít špetku právní naděje právě v právní klinice. Pojistkou je supervize zkušených klinických pedagogů, mezi nimiž tradičně nechybí advokáti, a jakékoliv obavy o neodbornost právních rad jsou proto skutečně liché. Právnické fakulty tímto způsobem dostávají příležitost plnit svou širší společenskou roli a podílet se na naplnění práva na právní pomoc, v jehož zajištění obzvláště v České republice existují široké mezery. Pokud právnické fakulty z nejrůznějších důvodů na tyto příležitosti rezignují a klinické právní vzdělávání do svých studijních programů nezařadí, často se stává, že iniciativu převezmou studenti a organizují již zmíněné extrakurikulární právní kliniky. Typická je spolupráce s neziskovým sektorem (např. Academia Iuris v Polsku) či se soukromými subjekty v rámci pro bono aktivit. Konečně i úplně první právní kliniky vznikaly právě tímto způsobem (např. již v roce 1893 zřídili kliniku studenti University of Pennsylvania nebo v roce 1904 studenti University of Denver).

Domnívám se, že koncepce spojení pedagogicky a společensky prospěšné činnosti je ve své jednoduchosti geniální a má obrovský potenciál. Při úvahách o tom, jak tento systém uvést do života, však vyvstává řada otázek, které mohou skeptiky vést k závěru o nemožnosti fungování právních klinik v praxi. Tyto otázky jsou kladeny nejen v ČR, ale byly pravidelně předmětem diskusí v dalších státech, kde se právní kliniky zaváděly či zavádějí. Tento přístup je však pouze projevem tradičního hledání důvodů, proč něco nejde, namísto hledání cest, kterými to lze uvést do života. V případě právních klinik určitě stojí za to tyto cesty nalézt. Dva nejčastěji diskutované problémy jsou otázka odpovědnosti za škodu, která by mohla vzniknout v důsledku poskytnuté právní pomoci, a ochrana informací získaných od klientů při poskytování právní pomoci, tedy mlčenlivosti. Tyto dva problémy se pokusím v následujících odstavcích podrobněji rozebrat a vysvětlit, jakým způsobem je lze v České republice ošetřit, aby nebránily řádnému fungování právních klinik.

Nejprve k otázce odpovědnosti za škodu. Podle odpůrců klinik přece není možné, aby klientovi nebyla nahrazena škoda, která by mu vznikla poskytnutím nekvalitní právní rady a jejíž vznik nelze předem s jistotou vyloučit. Kdo má ovšem tuto škodu hradit? Student, který radu zpracoval? Supervizor, který na práci studenta dohlížel? Univerzita, která má právní subjektivitu a nese odpovědnost za výukové činnosti? Při hledání odpovědí na tyto otázky se můžeme inspirovat ve dvou analogických situacích. První z nich je výuka studentů medicíny, kteří se již v průběhu studia podílejí na léčení pacientů. Když to je možné při studiu na lékařské fakultě, kde jde navíc o zdraví pacientů, a nikdo potřebnost tohoto typu výuky nezpochybňuje, proč by to nemělo jít na právnické fakultě? Druhou analogickou situací je advokacie, tedy poskytování zpravidla placené právní pomoci. Jako záruku kvality poskytovaných právních služeb si advokáti pro případ odpovědnosti vůči klientovi sjednávají pojištění, a univerzitě nic nebrání, aby udělala totéž.

Z těchto úvah vychází i naše olomoucké řešení odpovědnosti za škodu v právních klinikách – samozřejmostí bylo přijetí řady striktních opatření, která mají omezit riziko vzniku škody (např. kontrola veškerých výsledků práce studentů supervizorem před tím, než mohou ke klientovi; ve složitých případech, nebo pokud ve věci běží krátká lhůta, odkazujeme klienty na služby advokátů; nezastupujeme klienty před soudem) a její případnou výši (neposkytujeme poradenství v obchodně-právních nebo trestněprávních věcech). Efektivitu těchto opatření dokazuje, že v dosavadní činnosti právních klinik jsme nemuseli žádný odpovědnostní nárok řešit. Přesto raději Univerzita Palackého v rámci svého pojištění sjednala i doložku určenou speciálně pro odpovědnost za škodu způsobenou klientovi v právní klinice, která by případnou škodní událost pokryla. Domnívám se, že stejným jednoduchým způsobem je možné ošetřit odpovědnost za fungování kliniky na jakékoliv jiné vysoké škole v ČR.

Další častou námitkou vůči právním klinikám (ale také neziskovým organizacím, které poskytují právní poradenství) je problematika mlčenlivosti. Otázkou je, zda by student mohl v případě nepředvídané eskalace problému z důvodu mlčenlivosti odmítnout vypovídat jako svědek před soudem (resp. zda by mohl být k výpovědi nucen), pokud by nešlo o případ analogicky podřaditelný pod některou z výjimek upravených v § 21 zákona o advokacii. Pokusím se předložit argumentaci, proč by podle mého názoru studenti výpověď odepřít mohli.

V případě, že by student poskytující právní pomoc jedné ze stran řízení byl donucen k podání svědecké výpovědi o skutečnostech, které by spadaly pod závazek mlčenlivosti v situacích, kdy by na místě studenta byl advokát, došlo by podle mého názoru k porušení práva na ochranu soukromí spolu s právem na spravedlivý proces. V podobném duchu judikoval i Evropský soud pro lidská práva ve věci Liberty a ostatní proti Spojenému království, když dovodil porušení práva na ochranu soukromí v případě, kdy byla orgány veřejné moci narušena komunikace mezi dvěma britskými nevládními organizacemi a jejich klienty o důvěrných informacích (k tomu blíže např. CHRISTOFFERSEN, J., MADSEN, M. R. The European Court of Human Rights Between Law and Politics. OUP, 2011. s. 95). I z komparativního pohledu zjistíme, že závazek mlčenlivosti je v zemích, kde jsou právní kliniky součástí právnického vzdělávání, rozšiřován na studenty a jejich supervizory takřka „z povahy věci“. Z pohledu Listiny základních práv a svobod ostatně není důležité, zda zákon výslovně možnost odepřít výpověď studentům klinik přiznává nebo ne – pokud to chápeme jako součást práva na spravedlivý proces, nemůže být ani v takové situaci porušení mlčenlivosti vynucováno bez ohledu na absenci zákonné výjimky.

Nakonec považuji za vhodné podat alespoň stručnou informaci o činnosti Centra pro klinické právní vzdělávání PF UP v Olomouci, abych korigoval nepřesné informace, které se lze čas od času na nejrůznějších místech o olomouckých klinikách dočíst nebo doslechnout. Předmětů se slovem klinika v názvu se na PF UP v současné době vyučuje celkem 11 (z celkového počtu více než 200 předmětů vyučovaných n PF UP). Mezi nimi jsou předměty, které jsou založeny na poradenství reálným klientům, jako je Studentská právní poradna, Spotřebitelská právní klinika, Administrativněprávní klinika nebo Právní klinika sociálního zabezpečení. Ostatní kliniky nepracují přímo se živými klienty, namísto toho využívají simulace, případové studie nebo spolupráci s nevládními organizacemi (např. Lidskoprávní klinika, Antidiskriminační klinika, Právní klinika uprchlického a cizineckého práva a další). Bližší informace lze získat na fakultních stránkách Centra pro klinické právní vzdělávání nebo na stránkách projektu „Právní vzdělání pro celý život“ (zkráceně Law4Life), který je spolufinancován Evropským sociálním fondem a státním rozpočtem České republiky, díky němuž se podařilo nabídku klinických předmětů výrazně rozšířit a zkvalitnit jejich výuku. Kromě předmětů výslovně označených jako klinika Centrum zajišťuje výuku dalších praktických předmětů, jako např. Právo pro každý den, které uplatňuje metodu street-law, nebo dovednostní předměty jako Kurz právnických dovedností.

Všechny klinické předměty jsou předměty povinně-volitelné založené na interaktivní praktické výuce, kterou zajišťují jak akademičtí pracovníci PF UP, tak odborníci z praxe. Zápis do některých klinik je prováděn formou výběrového řízení. Za jeden semestr projde klinickými formami výuky v průměru okolo 80 studentů. Studentská právní poradna jako největší z klinik za semestr přijme v průměru okolo 100 klientů.

Pro konkrétnější představu nastíním způsob, jak v Olomouci Studentská právní poradna a další tzv. live client kliniky fungují. Klienti mohou přímo z ulice přijít do budovy Právnické fakulty, kde ve vymezených dnech a časech funguje recepce Studentské právní poradny, kde klienta přijme student, který má zrovna službu. Od klienta zjistí, v čem spočívá jeho problém, okopíruje si důležité dokumenty a založí spis. Ten je následně přidělen supervizorovi, který ho přidělí dvojici studentů, na jejichž práci dohlíží. Ti pak začnou na případu pracovat, vyhledají si předpisy a judikaturu, komunikují s klientem, konzultují se supervizorem, až v konečné fázi připraví pro klienta v písemné verzi varianty řešení jeho problému a případně i potřebné právní dokumenty. Poté, co varianty řešení i dokumenty schválí supervizor, prezentují je studenti klientovi. Celý tento proces trvá v průměru měsíc, u komplikovaných případů samozřejmě déle. Poradenství je orientováno na klienta, který vždy samostatně dělá rozhodnutí o tom, jak se bude jeho situace řešit a jaké právní kroky podnikne.

Nabídka právních klinik do určité míry kompenzuje skutečnost, že studenti práv v Olomouci nemají bohužel takové příležitosti „přičichnout“ k právní praxi jako studenti jiných právnických fakult, protože tu nesídlí dostatečný počet advokátních kanceláří nabízejících studentům možnost zjistit, jaké právo reálně je. Právní kliniky jsou často pro olomoucké studenty často jedinou možností, jak o výše zmíněné zkreslené vidění práva přijít. Klinika má navíc oproti studentské praxi v advokacii jistá pozitiva. Čeho se v advokacii student určitě nedočká, je zejména tzv. nedirektivní supervize, díky které se student učí samostatnosti, rozvíjí svou kreativitu a zesiluje svůj „právnický potenciál“.

Závěrem bych proto rád všechny vyzval, aby o klinickém právním vzdělávání vedli kritickou diskusi, protože jedině kritická věcná zpětná vazba člověku umožňuje uvědomit si, zda to, co dělá, dělá správně, a posunout se kupředu. Nesnažím se tvrdit, že právní kliniky jsou jediná správná metoda výuky práva. Naopak, klinické právní vzdělávání, jakkoliv užitečné a efektivní může být, nejlépe funguje v synergii s dalšími metodami právního vzdělávání. Akceptace právních klinik se tak nevylučuje s výukou teoreticky zaměřených předmětů na právnických fakultách, naopak obojí má v právním vzdělávání své místo. Jak psal profesor Vojtěch Cepl, který mimo jiné sám bojoval za vznik právních klinik u nás, naprostá většina absolventů právnické fakulty musí splňovat určitý „minimální standard profesní zdatnosti“ (viz. NĚMEČEK, T. Vojtěch Cepl: život právníka ve 20. století. Praha: Leges, 2010. s. 68), a právě toho se snažíme dosáhnout. Snažíme se právní vzdělávání vylepšit s pokorou a vírou v to, že je to možné. Je pro nás důležité, aby se studenti po absolvování právnické fakulty nesnažili v praxi skákat flopem, když se po nich ve skutečnosti chce, aby skákali do dálky. Mnozí z nich totiž často nedopadnou ani do pískoviště. Ostatně, jak říká John Henry Merriman a u nás také Michal Bobek: „Způsob vzdělávání právníků dnes je obrazem vývoje společnosti do budoucna.“ (k problematice vzdělávání právníků vůbec doporučuji dodnes aktuální rozhovor právě Vojtěcha Cepla a Michala Bobka dostupný zde).

Maxim Tomoszek

A když už jsme na Balkáně...

...tak zvu všechny zdejší příznivce loňského seriálu Jiné právo misijní, jakož i zájemce o tištěnou verzi románu na křest a autogramiádu knihy Totál Balkán, která se uskuteční v pondělí 6.2. 2012 od 17h v kavárně Písecká brána (K Brusce 5, Praha 6). Bližší informace zde.

The Whistleblower

Několik let čekám na film, který by v ohromné změti filmů týkajících se konfliktů na Balkáně vynikl a překonal snímek Země nikoho. Ten před deseti lety v mistrné zkratce obsáhl veškerá témata etnického konfliktu a účasti mezinárodních sil v něm. Příběh byl smyšlený, ale v divákovi zanechal skandální dojem, že něco takového by se snad vážně mohlo stát. 

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS V.

Po delší odmlce opět přicházím s pokračováním „občasníku“ Sporných přestupkových judikátů NSS. Tentokrát bych se rád zamyslel nad dvěma právními názory vztahujícími se k výkladu správního řádu, alespoň první judikát se však týká věci přestupkové a druhý má, s ohledem na podpůrné působení správního řádu vůči zákonu o přestupcích, pro přestupkovou agendu rovněž nepopiratelný význam. Konkrétně jde, viz níže, (sub 11.) o názor, že uplatnění fikce doručení je podmíněno vhozením písemnosti do schránky, a dále (sub 12.) o výklad, že zkrácené přezkumné řízení lze zahájit (rozhodnutí vydat) do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

11. Fikce doručení a vhazování písemnosti do schránky – rozsudek NSS ze dne 25.8.2011, č.j. 7 As 53/2011 – 77:

V souvislosti s právě uvedeným rozsudkem nehodlám komplexněji pojednat o úpravě fikce doručení v judikatuře NSS, tomu jsem věnoval samostatný text („Fikce doručení v judikatuře Nejvyššího správního soudu“, In: Veřejná správa č. 20/2011). Soustředím se pouze na výklad významu změny, zakotvené do správního řádu novelou č. 7/2009 Sb., díky níž se správním orgánům v § 23 odst. 4 správního řádu ukládá nová povinnost: „Je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do poštovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil“. Této změně se NSS, pokud se nemýlím, věnuje v uvedeném judikátu vůbec poprvé.

NSS dovodil, že aby bylo možno písemnost považovat za doručenou fikcí, nestačí jen splnění ostatních podmínek uplatnění fikce, především připravení zásilky k vyzvednutí a uplynutí 10 dní od tohoto okamžiku, ale i její vložení do schránky. Opačný výklad by prý vedl k tomu, že vložení zásilky do schránky by bylo fakultativní, neboť písemnost by byla doručena bez ohledu splnění právě uvedeného.

Domnívám se však, že (zjednodušeně řečeno) je správný právě onen „opačný výklad“. NSS odkazuje mj. na svůj dřívější rozsudek ze dne 23.6.2011, č.j. 5 As 72/2010 – 60, kde se uvádí, že podmínky řádného uložení písemnosti upravuje § 23 odst. 4 a 5 správního řádu, kdy za splnění těchto podmínek pak fikce doručení podle § 24 odst. 1 správního řádu nastane tehdy, jestliže si adresát uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne připravení zásilky k vyzvednutí nevyzvedl; písemnost se považuje za doručenou posledním dnem lhůty, a to i tehdy, pokud se adresát v místě nezdržoval, ovšem za předpokladu splnění všech popsaných úložních podmínek. Z toho NSS aktuálně dovodil, že podmínkou uplatnění fikce doručení je splnění všech podmínek uvedených v § 23 správního řádu, včetně pokynu nově do správního řádu doplněného, tj. vhození zásilky do schránky.

K tomu je třeba upozornit, že citovaný judikát pátého senátu NSS se vztahuje k úpravě před novelou č. 7/2009 Sb. (kdy povinnost vhazovat zásilku do schránky neplatila), s otázkou vhazování zásilky do schránky nepočítal a nelze tedy jeho závěry paušálně vztáhnout i na všechny následně přijaté novelizace, resp. povinnosti nově se objevivší v § 23 správního řádu. Dále postrádám jakékoliv vypořádání se s důvody novelizace a motivy zákonodárce, který do správního řádu pokyn k vhazování zásilek do schránky zařadil (NSS ustanovení § 23 správního řádu aktuálně vykládá, jako by tam daná povinnost byla zakotvena vždy, od počátku).

Hledání „racia legi“ v případě, kdy se v zákoně náhle objeví nové ustanovení, pak považuji za víc než důležité. Zákon č. 7/2009 Sb. byl původně předložen pouze jako novela občanského soudního řádu, která měla za cíl mj. zjednodušení doručování zásilek (viz sněmovní tisk č. 478, 5. volební období). Do občanského soudního řádu tak byla mj. zakotvena úprava (viz § 49 odst. 4 platného o.s.ř.), že „Nevyzvedne-li si adresát písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, považuje se písemnost posledním dnem této lhůty za doručenou, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Doručující orgán po marném uplynutí této lhůty vhodí písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky, ledaže soud i bez návrhu vyloučí vhození písemnosti do schránky. Není-li takové schránky, písemnost se vrátí odesílajícímu soudu a vyvěsí se o tom sdělení na úřední desce soudu.“ Tedy úprava obdobné té, která je nyní ve správním řádu. V obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona se pak praví, že „(…) Po uplynutí lhůty 10 dnů se písemnost považuje za doručenou. Při doručování do vlastních rukou se po uplynutí desetidenní úložní doby písemnost nevrací soudu, ale je vhozena do schránky adresáta. I když vhození do schránky nemá žádné právní účinky, zvyšuje se tím pravděpodobnost, že se účastník po uplynutí úložní doby dozví, jaká písemnost mu byla doručena. Vhození do schránky je jedním ze změkčovacích institutů ve fikci doručení. Každý má povinnost dbát o svoji poštovní schránku tak, aby byla správně označená a zabezpečená.“ Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak uvádí mj. následující: „Pokud si adresát nevyzvedne písemnost do 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí (u doručujícího orgánu či u soudu), platí, že písemnost byla doručena posledním dnem této lhůty, i v případě, že se adresát o uložení písemnosti nedozvěděl. Nastává tedy fikce doručení. Po uplynutí lhůty 10 dnů doručující orgán vloží písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky. Smyslem tohoto ustanovení je, aby se adresát, i když si písemnost nevyzvedl v požadované lhůtě, mohl s písemností seznámit. Pokud není taková schránka, doručující orgán vrátí písemnost odesílajícímu soudu, který vyvěsí na úřední desce sdělení o vrácení písemnosti. Soud může vyloučit vhození písemnosti do schránky, například z důvodů protichůdných zájmů.“ Jde-li o občanský soudní řád, zákonodárce tedy nijak nezamýšlel vázat uplatnění fikce doručení na vhození zásilky do schránky – fikce nastává nezávisle na dalším postupu už uplynutím stanovené lhůty. Jiný závěr nelze dovodit ani z projevu předkladatele nebo zpravodaje návrhu (viz stenozáznam prvního čtení ke sněmovnímu tisku č. 478 a projevy dr. Pospíšila nebo dr. Dundáčkové.)

Na základě komplexního pozměňovacího návrhu Ústavně právního výboru (sněmovní tisk č. 478/1) pak byla obdobná úprava zařazena i do správního a daňového řádu. V rámci druhého čtení k tomu předseda Ústavně právního výboru Marek Benda (viz stenozáznam druhého čtení ke sněmovnímu tisku č. 478) uvedl mj. následující: „(…) původní vládní návrh zákona předpokládal povinnou doručovací adresu a změny v doručování jenom pro občanské soudní řízení, nikoliv pro správní řád a daňový řád. (…) alespoň jsme vydiskutovali, že ona podstatná změna pro občany, kterou přináší občanský soudní řád, tj. že v okamžiku, kdy dostanu domů do schránky zprávu o tom, že je mi doručena nějaká písemnost, tak po uplynutí oněch 14 dnů, nově 10 dnů, bude tato písemnost do mé schránky vhozena. Pokládali jsme za opravdu absurdní, abych podle toho, který orgán státu mi píše s doručenkou, abych nevěděl, jestli mi bude obálka do schránky vhozena, nebo nebude a musel podle čísla odesílací pošty se to pokoušet vydedukovat. Proto jsme se domluvili, že i správní řád i daňový řád budou změněny stejným způsobem. To znamená, že pokud dostanu obálku na doručenku, nevyzvednu si ji, po 14 dnech, resp. nově po 10 dnech, platí fikce doručení, ale bude mi vhozeno do schránky. To já pokládám pro zvýšení komfortu občanů této země za naprosto zásadní.“ Soudím, že z rozšíření změny, zamýšlené původně jen pro občanský soudní řád, i na řád správní a daňový, při shodných východiscích a účelu úpravy, nelze dovozovat, že ve správním řádu bude uplatnění fikce vázáno na vhození do schránky, zatímco u občanského soudního řádu tomu tak není (min. to tak zákonodárce nezamýšlel).

I jazykovým a logickým výkladem pak lze dle mého názoru dospět lze závěru, že vhazování zásilky do schránky je úkonem nezávislým na objektivní ex lege nastalé skutečnosti, tedy doručení fikcí, po uplynutí desetidenní lhůty. Fikce nastává nezávisle na jakémkoliv pozdějším vhození zásilky do schránky. Zda bude zásilka vhozena či nikoliv, je skutečně fakultativní („je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán…“), byť rozhodování o vhození by jistě nemělo být svévolné (vhození lze např. vyloučit, i dle textu důvodové zprávy, kupříkladu tam, kde na téže adrese sídlí účastníci řízení s protichůdnými zájmy). Nedomnívám se, že cílem úpravy bylo dát podnět k tvorbě bohaté judikatury na téma, zda vhození „bylo možné“ a „z jakých důvodů lze vhození vyloučit“, a od toho teprve odvíjet uplatnění fikce. Cílem myslím skutečně bylo jen, při zpřísnění úpravy doručování, důsledky této úpravy zároveň trochu změkčit, nikoliv doručování ještě zesložitit. (Stranou už nechávám různá pochybení pošty, která již nyní odmítá respektovat správní řád, kdy konkrétně odmítá vkládat oznámení o uložení zásilky na „jiné vhodné místo“ a tuto vrací – nyní zřejmě bude stejně tak odmítat i vložení zásilky, také „na jiné vhodné místo“.) NSS se tak shora uvedeným právním názorem sice snažil vyjít vstříc účastníkům, ovšem dle mého názoru „nad rámec zadání“, a účel nové úpravy vyložil – ve světle důvodů přijetí zákona č. 7/2009 Sb. – nesprávně a v porovnání s úpravou občanského soudního řádu nekonzistentně. Uvidíme, jak se praxe s tímto judikátem vypořádá – vhazování zásilek lze jistě naléhavě doporučit, dojde-li však „na lámání chleba“, jsem přesvědčen, že fikce nastane bez ohledu na následné (ne)vhození zásilky i důvody, které k tomu případně vedly.

12. Lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, resp. pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení – rozsudek NSS ze dne 15.8.2011, č.j. 1 As 10/2011 – 122:

Správní řád jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocné rozhodnutí v tzv. přezkumném řízení. Rozlišit lze dva druhy přezkumného řízení, a to „běžné“ (nezkrácené) přezkumné řízení, a zkrácené přezkumné řízení. „Běžné“ přezkumné řízení se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl. Objektivní lhůta pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení je 1 rok (pro obě lhůty viz § 96 odst. 1 správního řádu). „Konečné“ rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je třeba vydat ve lhůtě 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud tedy např. správní orgán „stihne“ vydat usnesení (stihne zahájit řízení) koncem roční objektivní lhůty pro zahájení řízení, má ještě 3 měsíce „k dobru“ na vydání rozhodnutí meritorního.

Otázkou je určení subjektivních a objektivních lhůt u zkráceného přezkumného řízení. V něm je prvním úkonem v řízení vydání samotného meritorního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí ruší nebo mění. Není-li podáno odvolání či rozklad, uplynutím lhůty pro podání opravného prostředku řízení zároveň i končí. Za logický a konzistentní považuji výklad, že i pro zkrácené přezkumné řízení platí subjektivní a objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení, obecně stanovená (vyplývající) z § 96 odst. 1 správního řádu. Tedy že vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, resp. z jiného úhlu pohledu zahájit přezkumné řízení (byť zkrácené), lze rovněž jen v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se dozvím o důvodu zahájení (tedy nezákonnosti, typicky od okamžiku, kdy má správní orgán k dispozici kompletní spisový materiál), a zároveň v objektivní lhůtě 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

Právě nastíněný výklad zastává řada správních orgánů, jsem si však vědom, že nemalý počet zastává i výklad, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíců, určené jako nejzazší mez pro vydání meritorního rozhodnutí v přezkumném řízení, které bylo zahájeno usnesením. Pokud by však neplatila roční objektivní lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, které se zahajuje již vydáním meritorního rozhodnutí, je otázkou, proč by pak tato lhůta měla platit pro řízení nezkrácené, a nestačila by ona lhůta 15 měsíční.

NSS se ve výše uvedeném rozsudku přiklonil právě k výkladu, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíční dle § 97 odst. 2 správního řádu. Konkrétně uvedl (viz bod. 14 judikátu) následující: „Zkrácené přezkumné řízení se (na rozdíl od „klasického“ přezkumného řízení) nezahajuje usnesením podle § 96 odst. 1 správního řádu. Prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení je již samo rozhodnutí ve věci (viz § 98 správního řádu in fine), které je třeba vydat ve lhůtě stanovené v § 97 odst. 2, tj. do uplynutí patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že se ve zkráceném přezkumném řízení usnesení o zahájení přezkumného řízení nevydává, lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu se neuplatní.“ Podrobněji NSS svůj závěr neodůvodňuje; vzhledem k tomu, že výše uvedená citace je v podstatě parafrází komentáře Josefa Vedrala k § 98 správního řádu (viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Bova Polygon, Praha 2006, s. 590), nepovažoval to zřejmě za nezbytné.

I přes váhu zmíněného komentáře se však domnívám, že citovaný závěr není správný (v jiné otázce, zabývající se významem 15 měsíční lhůty a zkráceným přezkumným řízením, ostatně NSS komentáři za pravdu nedal, viz rozsudek NSS ze dne 2.7.2010, č.j. 7 As 21/2010 – 232). Vydání meritorního rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení je také zahájením přezkumného řízení (proti rozhodnutí lze podat opravný prostředek, rozhodnutí může být zrušeno a v řízení může být pokračováno) a považuji za nekonzistentní, aby pro zahájení „běžného“ přezkumného řízení platila jiná lhůta než pro řízení zkrácené. 15 měsíční lhůtu uvedenou v § 97 odst. 2 správního řádu považuji za lhůtu pro ukončení řízení, nikoliv pro jeho zahájení, byť rozhodnutím vydaným ve zkráceném přezkumném řízení. Zároveň smyslem zkráceného řízení je toliko administrativní zjednodušení a zrychlení vyřízení věci, nikoliv popření lhůt pro zahájení řízení. Není tedy účelem dát úředníkům více času na vyřízení věci, ale umožnit jednodušší vyřízení věci v nesporných případech.

Analogicky lze poukázat i na postup v řízení o správním deliktu, kde lze řízení (z moci úřední) zahájit jak tím, že je účastníkovi oznámeno zahájení řízení o správním deliktu, tak i tím, že je vydán příkaz dle § 150 správního řádu (kdy příkazní řízení je formou zkráceného řízení), který je prvním úkonem v řízení, úkonem, jímž se řízení zahajuje, a zároveň i meritorním rozhodnutím. Je-li třeba rozhodnutí vydat (resp. řízení pravomocně ukončit, tedy správní delikt projednat) ve lhůtě např. 3 let od spáchání deliktu (nebo 2 let od zahájení řízení), jinak odpovědnost za správní delikt zanikne, a objektivní lhůta pro zahájení řízení o správním deliktu bude stanovena na 1 rok od spáchání deliktu (a subjektivní např. 3 měsíce od okamžiku, kdy se správní orgán o deliktu dozví), znamenalo by analogické uplatnění výkladu k zahájení zkráceného přezkumného řízení, že oznámení o zahájení řízení o správním deliktu je třeba „vydat“ (u správních deliktů spíše oznámit-doručit) do 1 roku, avšak není-li do 1 roku od spáchání deliktu řízení oznámením zahájeno, lze je zahájit i poté vydáním (resp. oznámením) příkazu. To by však vedlo k absurdním důsledkům, k popření objektivní lhůty stanovené pro zahájení řízení a k nejistotě účastníků i svévoli správních orgánů. Tudy myslím cesta nevede, a podobně na věc nahlížím i v případě řízení přezkumného.

Jako (ze svého pohledu) kuriozitu pak zmiňuji výklad shora uvedené citace rozsudku NSS, který zaujal jeden z účastníků řízení, který ji nepochopil tak, jak byla zřejmě míněna, tedy že se týká jen objektivních lhůt, ale tak, že se u zkráceného přezkumného řízení neuplatní žádná ze lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu, tedy ani lhůta subjektivní (2 měsíční). To by znamenalo, že uplyne-li subjektivní i objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení usnesením, lze v podstatě kdykoliv (v intervalu 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí) vydat rozhodnutí v přezkumném řízení zkráceném, i kdyby měla úřední osoba kompletní spis půl roku či rok na stole, a teprve poté najednou „zjistila“ nezákonnost. Na druhé straně, neplatí-li u zkráceného přezkumného řízení lhůta objektivní (obsažená v § 96 odst. 1 správního řádu), proč by měla platit v tomtéž ustanovení obsažená lhůta subjektivní.

Závěrem – domnívám se, že i pro zahájení zkráceného přezkumného řízení platí subjektivní lhůta 2 měsíců a objektivní lhůta 1 roku, byť se řízení zahajuje už vydáním rozhodnutí. Stejný názor zastává i poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, viz Závěr č. 89/2010. Zároveň ale považuji za jisté, že i nadále bude přetrvávat pluralita názorů na danou otázku, zvyšující právní nejistotu na straně správních orgánů i účastníků a jiných osob (které se zahájení řízení buď domáhají, nebo naopak obávají), kdy nejvhodnějším řešením by mohla být novelizace poněkud nepřehledné úpravy přezkumného řízení.

Jan Potměšil

Michal Ryška: Úvaha nad legalizací „krádeží ve veřejném zájmu“

Jan Petrov před časem publikoval na Jiném právu velmi zajímavý post  Náhrada za vyvlastnění: Proč má převýšit obvyklou cenu. Dospěl v něm k závěru, že při vyvlastnění zpravidla nestačí nahradit obvyklou cenu vyvlastňovaného majetku, ale je naopak nutno „přihodit“ i bonus, který je odůvodnitelný: a) rizikem, že se částka odhadnutá znalcem odchyluje od skutečné tržní ceny majetku, b) cenou zvláštní obliby. V tomto duchu si pak položil i otázku, zda je § 10 zákona o vyvlastnění, nezohledňující tyto aspekty, vůbec ústavně konformní. V diskusi návazně Tomáš Pecina vyjádřil názor, že takový bonus („prémie“ nad obecnou cenu) může být chápán také jako náhrada za zásah do principu smluvní volnosti a autonomie vůle vyvlastňovaného.

Svět však rozhodně není ideální místo. Jako takový není založen ani na bezvýhradném přijímání inspirativních akademických úvah ze strany právní praxe. Ba právě naopak – existují případy, v nichž vyvlastňovaní (čti: vlastníci vyvlastňovaného majetku) na jakýkoli bonus mohou v klidu zapomenout. Jsou naopak nuceni soustředit se na boj o dosažení „pouhé“ obvyklé ceny majetku, k němuž je vlastnické právo ve veřejném zájmu odnímáno. Fakt, že i takový legitimní boj může být marný, dokládá konkrétní Nejvyšším soudem judikovaná kauza, v níž vyvlastňovaní nenašli zastání ani u vrcholného orgánu soustavy zdejší obecné justice.

Na Profiprávu byl totiž nedávno publikován rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 691/2010 ze dne 9.11.2011 s touto právní větou: „Až novelizací stavebního zákona č. 50/1976 Sb. na základě zákona č. 186/2006 Sb. došlo ke změně předmětného ustanovení § 111 odst. 2, kdy s účinností od 1. 7. 2006 bylo možno přiznat za vyvlastněnou nemovitost cenu obvyklou (tržní). Tato úprava byla následně zachována i v zákoně o vyvlastnění č. 184/2006 Sb. (§ 10 odst. 1 písm. a/), účinném od 1. 1. 2007. Poněvadž bylo vyvlastňovací řízení v posuzované věci uskutečněno ještě za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., a to navíc před jeho (v tomto směru) relevantní novelizací, bylo nutno ve věci při určení výše náhrady za vyvlastnění vycházet z ceny určené právními předpisy, tedy z ceny úřední. Zpětnou účinnost (retroaktivitu) následně vydaných předpisů, stavějících tuto otázku již na bázi ceny obvyklé, tu dovodit nelze.“

Mám-li tento právní jazyk převést v konkrétním případě na čísla, pak Nejvyšší soud vlastně řekl, že za majetek v (žalobci tvrzené) obvyklé ceně 5.991.760,- Kč je (u vyvlastnění do 30.6.2006) přípustné poskytnout administrativní náhradu v částce pouze 778.150,- Kč. Pokud však odhlédneme od těchto konkrétních čísel, je problém vyvlastnění za administrativní náhrady problémem obecnějším, přesahujícím hranice dané věci. Je totiž notorietou, známou nejen mně jako soudci, který občas soudí právě i věci vyvlastnění, ale známou obecně, že vyhláškové náhrady byly dotčenými vlastníky zpravidla vnímány jako nedostatečné. Také proto se nová právní úprava od obdobných praktik odklonila směrem k principu spravedlivějších (tržních) náhrad.

Co však s případy staršími, z nichž některé jsou stále ještě soudně projednávány? Lze právní názor Nejvyššího soudu, formulovaný v předmětném rozsudku, skutečně bez výhrad akceptovat? Domnívám se, že nikoli, přičemž důvody, které mě k tomu vedou, jsou dvojího charakteru:

1) Požadavek spravedlivé rovnováhy mezi poskytovanou náhradou a hodnotou majetku

Judikatura ESLP, tak jak ji např. shrnuje Jan Čapek v článku Právo pokojného užívání majetku ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (in Soudce č. 7-8/2008, s. 24-45), je ve věcech týkajících se čl. 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod založena na myšlence hledání spravedlivé rovnováhy mezi požadavky veřejného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. Tato rovnováha je narušena (jak vyplývá i z rozsudku ze dne 26.11.2009 ve věci Pešková proti České republice, stížnost č. 22186/03, in Právní rozhledy č. 9/2010, s. 339-342), pokud náhrada poskytnutá vyvlastněnému není v rozumném poměru k tržní hodnotě v době, kdy k vyvlastnění majetku nabytého v dobré víře došlo. Znalecké posudky nezohledňující aktuální tržní hodnotu vyvlastňovaného majetku přitom nemohou tvořit rozhodující podklad pro určení výše náhrady za vyvlastnění. ESLP v této věci současně konstatoval, že osoba zbavená majetku musí zásadně obdržet náhradu přiměřenou k jeho hodnotě, i když legitimní cíle veřejného zájmu mohou vyžadovat menší náhradu, než je plná tržní náhrada. Rovnováhy je dosaženo, pokud náhrada vyvlastňovanému je v rozumném poměru k tržní hodnotě majetku stanovené v době, kdy k odnětí vlastnictví došlo.

Člověk přitom nemusí být zrovna profesorem matematiky nebo ústavního práva, aby si dokázal spočítat, že je-li administrativní náhrada pouhým zlomkem ceny obvyklé, je něco v nepořádku a vzniklá disproporce není legitimní. Odpověď, jak dospět k odstranění této disproporce a nastolení rovnováhy, pak může hledat v čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR a v právu soudce posoudit soulad podzákonného právního předpisu (v daném případě vyhl. č. 122/1984 Sb., vydané na základě § 111 odst. 2 stavebního zákona, ve znění do 30.6.2006) s mezinárodní smlouvou.

Jak již totiž v souvislosti s principem proporcionality náhrad (u vyhláškových náhrad škod na zdraví) uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/05 ze dne 16.10.2007, ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Soudce je tak oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Dojde-li k závěru, že jde o pravidlo chování, které je s nimi v rozporu, je soudce povinen takové pravidlo nepoužít.

V případech vyhláškových (administrativních) náhrad za vyvlastnění lze přitom jistě dospět k závěru ohledně rozporu vyhlášky s mezinárodní smlouvou, a to právě s odkazem na judikaturu ESLP, akcentující ve vztahu k čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě požadavek spravedlivé rovnováhy. Na tomto základě lze pak zamezit i do očí bijícím nelegitimním disproporcím mezi poskytovanou náhradou a skutečnou hodnotou majetku a tedy i uzavřít, že také za právního stavu před 1.7.2006 bylo možno za vyvlastňovaný majetek poskytnout spravedlivou náhradu (a šetřit tím podstatu ve veřejném zájmu odnímaného vlastnického práva).

2) Požadavek aktuální náhrady za vyvlastněný majetek

S hledáním spravedlivé rovnováhy úzce souvisí i požadavek aktuálního hodnocení ceny vyvlastňovaného majetku, resp. zohlednění prodlení mezi původním a konečným ohodnocením tohoto majetku (Zacharakis vs. Řecko). V tomto směru by dle mého názoru případné rozhodnutí soudu, odvíjené od aktuální tržní hodnoty majetku v době rozhodování soudu (tedy nikoli od administrativní ceny, zjištěné původně v řízení před správními orgány), nepředstavovalo nepřípustný průlom do zákazu retroaktivity. Nejen totiž, že by vyšlo vstříc požadavkům ESLP, ale plně by odráželo i princip, na němž je řízení dle části páté o.s.ř. postaveno. Tím není přezkum správnosti procesního postupu správního orgánu, ale nové (opětovné) meritorní rozhodnutí ve věci, o níž bylo dříve rozhodnuto jiným orgánem. Pro řízení dle části páté o.s.ř. současně neplatí princip vyjádřený v rámci soudního řízení správního v § 75 odst. 1 s.ř.s., tedy že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu - obdobně srov. závěr zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, dle nějž rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu existujícího ke dni, kdy o věci rozhoduje (in Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 3/2005, rozhodnutí publikované pod číslem 485). I o starších věcech vyvlastnění by proto bylo třeba rozhodnout dle právní úpravy dané s účinností od 1.1.2007 zákonem o vyvlastnění, založeným v § 10 odst. 1 písm. a) právě na rozumném požadavku poskytnutí obvyklé ceny majetku.

Domnívám se, že právě zohledněním výše uvedených požadavků lze i v případech vyvlastnění, o nichž správní orgány rozhodovaly podle dřívějšího skutkového a právního stavu, dospět k rozumnému uspořádání vztahů a tím přispět k nalezení elementární spravedlnosti, k níž by měly úvahy soudce v materiálním právním státě směřovat. V opačném případě se totiž jaksi nemohu zbavit nepříjemného pocitu, že by soudy svým způsobem vlastně napomáhaly k legalizaci „krádeží ve veřejném zájmu“.

Robert Zbíral: Smlouva o fiskální unii - referendum, ústavní většina nebo „dobrá příležitost mlčet“?

Jak se mi zdálo Jiné právo na podzim trochu ospalé, tak poslední týdny aby si jej čtenář zvolil v prohlížeči za domovskou stránkou. Zatímco dnes již nesmrtelná „znalecká aféra“ formovala mediální scénu po několik dní (svědčí o stylu novinářské práce, jak málo bylo odkazováno na původní zdroj…), tento příspěvek je veskrze reaktivní rázu, neboť se věnuje v české kotlině propírané smlouvě, právě vyjednávané na unijní úrovni (otrocky tzv. fiskální kompakt). Hlavní spor se vede o to, zda se ke smlouvě připojit a případně jak by mělo probíhat její schválení. Můj cíl je jednoduchý: pokusit se analyzovat věc z právního hlediska, v této věci možná klíčové politické záměry relevantních aktérů nechávám stranou. Vycházím z návrhu smlouvy z 10. ledna (zde), v textu nebudu uvádět odkazy na literaturu.

1) Základní význam má čl. 10a Ústavy a v něm uvedený termín „přenos pravomocí“. Hlásím se k tezi prof. Malenovského, že si lze představit tři stupně přenosu a k nim odpovídající schvalovací proceduru: a) extenzivní přenos ústavních pravomocí: referendum, b) přenos ústavních pravomocí: ústavní většina, c) přenos běžných nebo žádných pravomocí: běžná většina (čl. 49 Ústavy).

2) Logiku dělení jde bez problémů aplikovat na EU a změny primárního práva, jak jsem podrobně rozebral jinde (viz zde). Doc. Kysela a podle všeho také parlamentní praxe nicméně podporují přístup, kdy každá změna primárního práva má podléhat schválení dle čl. 10a. Ani u nich ovšem není zřejmé, kdy se má použít ústavní většina a kdy referendum.

3) Ačkoli ČR přijala právní závazek vstoupit do eurozóny, považuji za nesporné, že jde o závazek právně nevynutitelný, poukázat mohu na postoj institucí EU k referendu ve Švédsku nebo volbu nevstoupit do ERM II a tak nesplnit jedno z konvergenčních kritérií. V konečném důsledku je tak pouze na nás, kdy a zda vůbec se rozhodneme přijmout euro a jakým způsobem to učiníme. S ohledem na časový odstup od roku 2003 a změnu podmínek (viz dále) bych osobně upřednostnil referendum.

4) Zpět k fiskálnímu kompaktu. Ať již obsahuje věcně cokoliv, jak je patrné z mnoha ustanovení dokumentu, vztahuje se výhradně na členy eurozóny, na státy s výjimkou až od okamžiku přijetí eura. Smlouva tak bez dalšího nemůže vést k přenosu pravomocí ČR na EU. Jediný problémový prvek nacházím v rozšíření pravomocí Soudního dvora a Komise (čl. 8, opět jen vůči členům eurozóny!)), což asi mění institucionální rovnováhu EU a popravdě to formálně je nepřímá změna primárního práva, pro ČR to ale nemá praktické důsledky. Obiter dodám, že obecně nechápu konstrukci přezkumu dodržování ústavního práva členů eurozóny Soudním dvorem, předchozí dva drafty v tomto byly daleko rozumnější.

5) ČR i jako stát mimo eurozónu je nicméně oprávněna stát se stranou smlouvy ještě před přijetím eura (čl. 14 odst. 5), musí se ale zavázat dodržovat části nebo celé hlavy III (fiskální kritéria) a IV (hospodářská koordinace) smlouvy. Tímto směrem podle všeho chce jít TOP 09. Nerozumím, proč by to ČR měla dělat. Brala by na sebe totiž pouze závazky z hlav III a IV, ale práva na správě eurozóny (hlava V) by stejně nezískala, neboť ta jsou výslovně vyhrazena pro její členy, nikoliv strany smlouvy. Netýká se to jen rozhodování, ale také účasti na případném budování užšího vnitřního trhu (čl. 10). Dělící linií není fiskální kompakt, ale přijetí eura. Tvrzení, že bychom se pouze zavázali k něčemu, co chceme dělat sami a lépe (deficity), možná zní logicky, není mi však jasné, co je přidanou hodnotou závazku v EU. Jestliže se na pravidlech shodnou české politické strany a vloží je do Ústavy, není to dostatečné? Nebo se chystáme vlastní pravidla nedodržovat? Pomohou pak ta nadnárodní?

6) Čl. 16 fiskálního kompaktu dovozuje, že po pěti letech by obsah smlouvy mohl být včleněn do primárního práva. Obsah by se ale změnou právní formy nezměnil, pořád by byl aplikovatelný jen na členy eurozóny. Navíc by s inkorporací musely tradičně souhlasit všechny státy EU a změny ratifikovat.

Spory kolem fiskálního kompaktu dosvědčují iracionalitu diskurzu o evropských záležitostech v ČR. Tato smlouva se nás netýká, nepřenáší žádné pravomoci ČR a na základě známých informací jedinou racionální reakcí je v titulku naznačená poslední možnost (omlouvám se J. Chiracovi za uzmutí bonmotu), tedy nedělat nic. Přistupovat k něčemu, co mi nic nepřinese, je naivita, konat o tom referendum pak stupidita. Samozřejmě o to významnějším rozhodnutím bude v budoucnu případné přijetí eura, dnes ale nemusíme stahovat kalhoty, když brod je v nedohlednu a třeba si ani ty nohavice nezmáčíme, protože se nám nebude chtít přejít či řeka (chraň Bůh!) vyschne.

Robert Zbíral

Pawel Uhl: Strana, zločin a trest nebo strana rozpuštěná a vypuštěná?

Od počátku tohoto roku platí v českém právu novinka – trestní odpovědnost právnických osob. Nechci nijak hodnotit obecný význam tohoto nového nástroje práva, ale rád bych se vyjádřil k jednomu aspektu jakým toto nové odvětví právních vztahů může vstupovat do sfér práva již mnohokrát prodiskutovaných a nepochybných.

Trestní odpovědnost dopadá na úplný katalog právnických osob, s výjimkou územních veřejnoprávních korporací, včetně státu. Z toho nepochybně plyne, že trestně odpovědné jsou i politické strany. Politické strany jsou přitom vybaveny jednou z nejpropracovanějších ochranných doktrín, a to zejména díky judikatuře Evropského soudu pro lidská práva a jeho výkladu Úmluvy, které připouštějí zásah do práva sdružování se v politických stranách pouze výjimečně. Vyvstává tedy otázka jaký je vzájemný vztah mezi trestní represí uplatněnou vůči politické straně na straně jedné a Úmluvou aprobovaným zásahem do života politické strany, respektive jejím rozpuštěním či pozastavením ve správním soudnictví na straně druhé?

Oba procesní instituty si totiž mohou jednak konkurovat a jednak se mohou vzájemně ovlivňovat. Existuje-li určitý standard ochrany, je pak otázkou, zda jej neuplatnit v prostoru právních vztahů vytyčeném právem trestní represe právnických osob. V procesní praxi pak může vyvstat otázka, jestli oba postupy nejsou ve vzájemném vztahu subsidiarity, a pokud ano, jaký z nich je subsidiární k tomu druhému. Řešení této otázky pak nesmírně akademicky zpestřuje fakt, že zatím jediné dokonané rozpuštění politické strany s plnou parádou (pomineme-li rozpouštění z úředních důvodů), tedy rozpuštění Dělnické strany, navazovalo na takovou její činnost, u které si lze klást legitimně otázku, do jaké míry byla trestnou činností jejích členů. Ostatně zmíněný rozsudek se této problematiky opakovaně dotknul.

V optice dnešního konceptu trestní odpovědnosti právnických osoby by skutkový stav, který zkoumal Nejvyšší správní soud, nepochybně vyvolal otázku trestní odpovědnosti takové strany. Vedle podobného předmětu řízení, respektive skutkového stavu, je zde i další podobnost, kterou je možný shodný následek obou řízení. Zrušení právnické osoby a rozpuštění politické strany jsou jen jinak nazvané způsoby popravy. Výsledek je tentýž. Trestní právo ovšem zná katalog mnoha jiných a mnohdy škálovatelných sankcí, kdežto rozpuštění má pouze alternativu v pozastavení; zde je třeba poznamenat, že Nejvyšší správní soud navíc dospěl k závěru, že je vázán návrhem a nemůže pozastavit činnost strany, pokud mu je podán návrh na její rozpuštění.

Při odpovědi na otázku, zda uplatnit dosavadní standard ochrany před zásahem státu v řízení trestním je třeba přihlížet k povaze obou institutů. Rozpuštění strany nebo její pozastavení není trest; je to opatření. Nezbytnou podmínkou není protiprávnost, ale naopak jednání, které účinně ohrožuje demokracii, bez nezbytné podmínky protiprávnosti. Odpadají tedy takové otázky jako zavinění apod. Tato skutečnost, kdy strana může nést následek za jednání, které není protiprávní na základě konstrukce, kterou nemusela nezbytně předvídat, vedla k těm závěrům, že tato opatření mohou být ukládány pouze výjimečně.

Lze legitimně po každém požadovat, tedy i po politické straně, aby kontroloval své chování na pozadí předem daného referenčního rámce pravidel. Naopak lze obtížně po někom rozumně požadovat, aby předvídal jaké dopady může jeho činnost vyvolat ve vztahu k ohrožení demokratického systému. Opatření rozpuštění, které závisí v posledním kroku na úvaze, zda skutečně je demokracie ohrožena, je tedy ukládáno značně zdrženlivě mimo jiné právě proto, že klíčovým kritériem je okolnost stojící vně rozpuštěné strany. Pro názornost je možné modelovat hypotetický případ že existuje strana, která je mnohem agresivnějším útočníkem na principy demokracie, než byla kdy Dělnická strana, ale systém je s to jí zcela čelit jinými nástroji, včetně toho, že ji lidé třeba vůbec nevolí a strana nemá žádnou podporu. Důvod k rozpuštění pak přirozeně nebude.

Narozdíl od obvyklých modelů právní odpovědnosti, kdy se zkoumá následek protiprávního jednání, jenž je již zjevný, tak v případě rozpuštění musí soud v podstatě extrapolovat předpokládané další jednání a jeho následky do budoucna. Na základě této úvahy pak soud k opatření přikročí či nikoliv. Do posouzení tak vstupují faktory, které jsou hodnotově neutrální (úspěšnost a schopnost strany) a faktory, které jsou mimo ní, tedy slabost politického a ústavního systému, neschopnost jeho jiných složek či stav společnosti. Nahlížet na to z hlediska rovnosti před zákonem je pak obtížné, protože je třeba přistoupit na to, že do faktorů definujících stejnost, podobnost a odlišnost se zahrnují skutečnosti, které stojí mimo ovlivnitelnost toho, vůči komu je opatření namířeno. Věc lze vulgárně zjednodušit tak, že strana je rozpuštěním v podstatě trestána za svou úspěšnost a neschopnost systému ji čelit jinak. V základu má tato úvaha racionální jádro, ale ve světle čl. 11 odst. 2 Úmluvy je právně plně obhajitelná. To vše pak jsou současně důvody, proč k tomuto kroku lze přistoupit pouze výjimečně.

V případě trestní odpovědnosti je naopak ukládán trest za předem definované zakázané jednání a přihlíženo je jen k následkům, které již nastaly. Zkoumá se zavinění a jiné složky odpovědnosti. Takové trestání je z hlediska odsouzeného zcela předvídatelné, protože definice skutkových podstat mu skýtají předen daný návod, co činit může a co nikoliv. Strana je případě pak trestána za to, co učinila, a nikoliv za to, zda někoho či něco abstraktně v budoucnu ohrožuje či nikoliv. Taková sankce je zcela předvídatelná a není tedy důvod aplikovat standard ochrany vztahující se k rozpuštění. Význam politických stran a jejich ochrana totiž nezakládá imunitu či indemnitu. Odlišný přístup k politickým stranám by naopak byl projevem nerovnosti ve vztahu k jiným právnickým osobám (spolky, obchodní společnosti, církve, nadace a jiné). Případné regulérní uložení trestu, včetně zrušení, by tedy principiálně mělo obstát i před Evropským soudem pro lidská práva. Zásah (omezení) z objektivních vnějších důvodů a následek protiprávního jednání jsou zásadně odlišné kategorie.

Odlišnost obou procesů pak dává i odpověď na to, který je subsidiární ke kterému. Jestliže Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku Dělnická strana I; body [57] a [61] a ve svém rozsudku Dělnická strana II; body [652] a [653] jednoznačně sdělil, že rozpuštění je až posledním krokem státu, kterým se omezuje činnost politické strany a kterému by mělo předcházet účinné vyčerpání všech jiných právních prostředků směřujících k nápravě (včetně individuální trestní represe), je nasnadě, že od počátku tohoto roku spadá do katalogu případných nástrojů, jak toho dosíci, i případná trestní odpovědnost politických stran. Naopak není možné aplikovat ust. § 12 odst. 2 trestního zákoníku, protože řízení o rozpuštění či pozastavení není řízením o právní odpovědnosti.

V praktické rovině to nejspíš bude znamenat, že pokud bude podán návrh na pozastavení činnosti nebo na rozpuštění politické strany, tak bude soud stát před otázkou, zda stát vyčerpal všechny jiné obvyklé nástroje umravnění politických stran, včetně využití její trestní odpovědnosti. Vzhledem k tomu, že mnohá tvrzení v takových návrzích mohou být současně trestnými činy, tak taková úvaha bude mnohdy skutkově a argumentačně bohatá. Možnosti státu rozpouštět a pozastavovat se tímto pak nepochybně významně redukují, protože k takovému kroku bude možné přistoupit až v okamžiku, kdy si soud odpoví kladně na otázku, že téhož účelu nebylo možné dosáhnout cestou trestní represe, včetně možného zrušení politické strany. Situace, kdy strana bude prokazatelně a přičitatelně představovat riziko pro demokracii a současně nebude možné jí přičíst zaviněné trestněprávní jednání, bude asi velmi výjimečná, byť nikoliv vyloučená.

Na druhou stranu se tím otevírají mnohé možnosti na poli trestního práva. Jednak odpadá poněkud poněkud specifický doupol na podání návrhu k soudu. Státních zástupců je přeci jen více, než vlád a prezidentů republiky. Jejich vazba na politický systém je přeci jen výrazně slabší. Současná diskuse, zda má vláda podávat či nepodávat to či ono se časem může ze spíše politických úvah proměnit v právní diskusi, která bude mít i procesní rámec. Je možné podat trestní oznámení, to je nezbytné vyřídit nějakým procesním způsobem, poté je možné se bránit přezkumem, přičemž je možné v polemice se státními zástupci stoupat výše a výše až nejvýše. V celém procesu lze argumentovat právně. Výsledky takových procesů, které mohou končit i před soudy, pak budou významným orientačním vodítkem pro vládu v úvahách zda podat či nepodat návrh k Nejvyššímu správním soudu.

V neposlední řadě je třeba zdůraznit, že trestní odpovědnost právnických osob také reflektuje i proměny pojetí antisystémovosti politických stran, jak na ně nazírá politická věda. Jestliže nástroje správního soudního procesu měly sloužit k tomu, aby stát byl ochráněn proti antisystémovým stranám v tradičním pojetí (jak o nich pojednává např. Giovanni Sartori), tak nové pojetí trestní represe může sloužit k ochraně před tím, co lze nazvat tzv. relativní antisystémovostí politických stran (jak o ní hovoří např. Michal Klíma); tedy takové patologické jednání, které strana vykazuje v dílčím chování (regionální, sektorové, úrovňové, frakční), jež nahrazuje tradiční legitimační vazby volič/člen ↔ strana jinými klientskými vztahy, což se pak odráží do všech politických procesů, které materiálně delegitimuje. Jde o různé korupční procesy, manipulace s členskou základnou, netransparentní financování a jiné podobné jevy, na které by mělo trestní právo dosáhnout, kdežto důvodem pro rozpuštění či pozastavení být nepochybně nemohli.

Pluralita sankcí a možnost jejich škálovatelnosti pak dává možnost reagovat na tyto věci pružně. Stát jako celek nyní v podstatě nestojí před dilematem, zda podezřelého zastřelit nebo nechat jít, ale má spoustu jiných nástrojů jak posoudit jeho vinu a přiměřeně jej trestat. Trestní řád navíc dává policii více možností, než má vláda. Z hlediska proměny práva jde tedy podle mě o posun správným směrem. Ještě jej naplnit přiměřenou praxí. Už se těším na intelektuální dialog mezi oběma větvemi obecných soudů.

Pawel Uhl

Přezkum sociálních práv ústavními soudy II.

Ještě než začnu se samotnou druhou částí svého miniseriálu, rád bych – abych předešel případným debatám – ještě jednou vyjasnil, čím se zabývám a čím ne. Tedy, stručně a ve formě (snad) vhodné pro blog se snažím vyjádřit k tomu, jak ústavní soudy přistupují k ústavně zakotveným sociálním právům, jak je interpretují, co z ústavní úpravy sociálních práv a z jejich intepretace plyne pro zákonodárce apod. Čemu se naopak nevěnuji, je výklad zákonů z oblasti sociálního zabezpečení v individuálních případech. Proto nemůžu srovnávat přístup ústavních soudů nejen s rozhodováním v důchodových věcech před rokem 89, ale ani s rozhodováním v obdobných věcech současnými správními soudy. Mezi rozhodováním ústavního soudu o tom, zda je určitý zákon v souladu s ústavními garancemi sociálních práv, a rozhodováním soudu o tom, zda má někdo podle zákona nárok na důchod (popř. v jaké výši) je totiž takový kvalitativní rozdíl, že je srovnání z povahy věci vyloučeno. Pro filmové fanoušky shrnu předchozí řádky ještě jednou slovy Julese z Pulp Fiction: "není to hra na stejným hřišti. Není to ani stejná liga, je to úplně jinej sport."

Úvodní poznámky k metodologii přezkumu

Pro přezkum omezení základních práv si Ústavní soudy po celém světě vytvářejí jistou metodologii, ustálený přístup, který alespoň částečně činí jejich rozhodnutí transparentnějším a předvídatelnějším.

Poměrně zřídka je však metodologie tohoto přezkumu upravena přímo v ústavě; mnohem častěji se setkáme s metodologií, kterou si vybuduje soud sám v rámci své judikatury. Přesto však nalezneme příklady prvního přístupu, tj. přístupu, v němž si své k metodologii přezkumu omezení základních práv řekne i ústavodárce. Zmínit lze v tomto ohledu např. čl. 31 odst. 3 polské ústavy, který ve dvou větách stanoví následující: „[1] Ústavní práva a svobody mohou být omezena toliko na základě zákona, a to pouze v případě, že jde o opatření, jež jsou v demokratickém státě nezbytně nutná pro ochranu jeho bezpečnosti nebo veřejného pořádku, nebo k ochraně přírodního prostředí, zdraví nebo veřejné morálky, nebo svobod a práv jiných osob. [2] Taková omezení nesmějí porušovat podstatu práv a svobod.“

Ani v tomto případě však nejde o originální příspěvek polského ústavodárce, nýbrž o pouhé zachycení požadavku proporcionality (vyvažování) omezení základních práv a svobod, který je ve své současně používané podobě produktem judikatury Spolkového ústavního soudu. Z Německa, potažmo Evropy, se pak posuzování proporcionality zásahů do základních práv rozšířilo téměř do celého světa a nyní tvoří (pokud něco takového existuje) jeden z prvků globálního konstitucionalismu (srov. Alec Stone Sweet, Jude Mathews, Proportionality Balancing and Global Constitutionalism, 47 Colum. J. Transnat'l L. 73).

Do testování proporcionality se poměrně záhy (Pl. ÚS 4/94) pustil i Ústavní soud ČR, aniž by mu byla na překážku absence explicitního zakotvení tohoto přístupu v českém ústavním pořádku. Nejblíže k explicitnímu zakotvení proporcionality má ze všech ustanovení ústavního pořádku nepochybně čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož: „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“ Již při zběžném srovnání tohoto ustanovení s polskou úpravou je zjevné, že naše Listina výslovně obsahuje pouze obdobu druhé věty ustanovení čl. 31 odst. 3 polské ústavy a samotné přesnější zachycení toho, co proporcionalita znamená (tj. věta první), v ní tak chybí.

To ovšem Ústavnímu soudu ČR ani dalším ústavním soudům v obdobném postavení prakticky nezabránilo v tom, aby s požadavkem proporcionality zásahů do základních práv začaly ve své judikatuře pracovat. Tento fakt nehodlám kritizovat ani se nad ním podivovat; takový přístup totiž není ničím víc, než konkretizací notorický známých ústavních zásad. Z principu právního státu plyne požadavek zákonnosti zásahu do základních práv, z principu úcty k základním právům (resp. ze samotné podstaty liberální demokracie) plyne, že zásahy musejí sledovat závažné cíle a nesmějí být excesivní. Zákaz porušování podstaty (jádra) základních práv je pak logickým důsledkem toho, že jsou základní práva vůbec ústavně zakotvena.

Z jiného (nikoliv hodnotového, ale instrumentálního) pohledu lze rovněž uvést, že posuzování proporcionality je jedním z možných řešení tzv. Böckenfördeho paradoxu, jenž je charakterizován napětím mezi skutečností, že základní práva a svobody mají namnoze povahu právních principů na straně jedné a požadavkem na přímou aplikovatelnost ústavy na straně druhé. (Srov. Pavel Holländer, Ústavněprávní argumentace. Ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha: Linde, 2003, str. 49 ). Test proporcionality či jiný podobný test je tak přímým důsledkem povahy základních práv. Pokud by žádný takový test alespoň implicitně nebyl v úvaze soudu přítomen, nebylo by možno základní práva racionálně aplikovat.

Konkrétní podoba testu proporcionality se přirozeně může lišit, zpravidla však tento test obsahuje následující prvky. V prvním kroku se posuzuje vhodnost opatření, kterým se omezuje základní právo. O vhodný institut jde tehdy, když umožňuje dosažení sledovaného cíle (např. veřejný pořádek), přičemž tento cíl musí být dostatečně důležitý. Druhým kritériem je kritérium nezbytnosti. V tomto kroku se zkoumá, zda vedle opatření omezujícího základní právo neexistuje jiné opatření, jež by umožňovalo dosáhnout stejného cíle, avšak nezasahovalo by do základního práva v takovém rozsahu. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv či práva a veřejného zájmu.

Otázkou však je, zda lze požadavek proporcionality bez dalšího vyžadovat i v oblasti úpravy (zásahů do) základních sociálních práv. Přijmeme-li tezi, že posuzování proporcionality je ústavním importem, mohl by odpověď na tuto otázku ovlivnit sám „exportér“ (řekněme Německo). Problémem však je – jak už jsem zmínil v předchozím díle, že onen exportér se subjektivními základními sociálními právy vůbec nepracuje, neboť jednoduše nejsou v jeho ústavním systému zakotvena. To samé by platilo, i pokud bychom si za exportéra dosadili např. ESLP, jehož posuzování proporcionality přístup soudů ve střední a východní Evropě rovněž ovlivnilo. Jsou to pak právě importéři, jako např. Česká republiky, Polsko, Slovensko či Lotyšsko, kdo musí tuto otázku řešit bez nápovědy.

Částečnou odpověď na položenou otázku však můžeme formulovat již v této fázi. Princip (test) proporcionality nelze podle mého na zásahy do základních sociálních práv aplikovat bez dalšího, neboť tento přístup k základním právům se vyvinul ve vztahu k právům (slovy Listiny) „základním lidským“ a „politickým“. Bezmyšlenkovitá a jinými důvody nepodepřená aplikace posuzování proporcionality na základní práva by tak zcela ignorovala kontext jejího vzniku a důvodů jejího rozšířen. Proto podle mého názoru není možná.

Pravděpodobně ještě důležitější než posuzování kořenů posuzování proporcionality jsou dvě následující otázky. 1) Vyjadřuje se specificky k metodologii přezkumu sociálních práv přímo ústavodárce? 2) Lze i v případě základních sociálních práv dospět k závěru, že aplikace testu proporcionality je přímým důsledkem jejich povahy?

Pokud jde o odpověď na první otázku, bude se přirozeně v různých ústavních systémech lišit. Zajímavým příspěvkem je v této oblasti např. čl. 41 odst. 1 Listiny (české), podle něhož: „Práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.“ Tajemná čísla článků dopadají – jak si ostatně můžete ověřit – z velké části právě na základní sociální práva (a možná poněkud překvapivě i na právo na svobodnou volbu povolání, ale o tom až jindy). Samotné ustanovení již na první přečtení vytvářejí dojem, že základní sociální práva ani žádný vlastní ústavní obsah nemají, resp. že jejich ústavní obsah je paradoxně (z hlediska logiky hierarchie právního řádu) utvářen obyčejným zákonem. Případná by tak byla otázka, jaký má vlastně ústavní úprava práv podle čl. 41 odst. 1 Listiny smysl. Už tento provokativní dotaz by nás mohl vést k myšlence, že celá problematika bude o něco složitější. A skutečně – pokud ustanovení čl. 41 odst. 1 pokládáme za ustanovení zakotvující meze základních práv (k čemuž se sám hlásím), omezuje zdánlivě neomezenou diskreci zákonodárce ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny.

Zkusme se však nejdříve zamyslet nad tím, proč se vůbec ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny do českého ústavního pořádku dostalo, resp. jaký je jeho smysl. Podle mého názoru je poměrně široká diskrece zákonodárce odůvodněna přesvědčením ústavodárce, že většina otázek týkajících se zakotvení sociálních práv v právním řádu je a má být legitimním předmětem politického boje. Implicitně je tím rovněž naznačeno, že základní aspekty „klasických“ základních práv naproti tomu předmětem politického boje být nemají a diskrece zákonodárce je v jejich případě výrazně omezena (ať již explicitní ústavní úpravou či činností Ústavního soudu). Toto tušené přesvědčení ústavodárce lze rovněž formulovat tak, že povaha základních sociálních práv je přece jen jiná, než povaha klasických základních práv.

Ačkoliv se nelze tvářit, že aplikace testu proporcionality předurčuje výsledek případu (nejde algoritmus splňující požadavek determinovanosti, nýbrž spíše o myšlenkový přístup), je přesto zřejmé, že diskreci zákonodárce výrazně omezuje (zejména požadavek nezbytnosti) a v extrémním případě může diskreci zákonodárce zcela vyloučit a zavázat jej k přijetí řešení, které bude z hlediska dotčeného základního práva tím nejpříznivějším. Lze tedy usuzovat, že přísné posuzování proporcionality u zásahů do základních sociálních práv by v českém kontextu nebylo v souladu s vůlí ústavodárce a vůbec by odporovalo logice ústavní úpravy.

Celá řada dalších ústavních úprav (zmiňme např. polskou či lotyšskou) však obdobu čl. 41 odst. 1 Listiny neobsahuje, a do popředí proto vystupuje právě otázka, zda z povahy sociálních práv plyne (stejně jako u práv klasických), že by se zásahy do nich měly posuzovat prismatem proporcionality. V polském případě je celá otázka navíc komplikována tím, že samotná ústava ve svém čl. 31 odst. 3 aplikaci testu proporcionality při přezkumu zásahů do základních práv vyžaduje, aniž by explicitně sociální práva vylučovala.

Ještě než se však v dalším díle (který nyní bude následovat s kratším odstupem) budu zabývat rozborem konkrétních rozhodnutí jednotlivých ústavních soudů, pokusím se alespoň naznačit možné rozdíly mezi „klasickými“ základními právy a sociálními základními právy, které by odůvodňovaly závěr o jejich odlišné povaze. Přiznávám se ovšem, že jde pouze o nastřelení úvah a polemiku přivítám víc než v jakékoliv jiné věci.

1) Jak už bylo zmíněno, pokládá se většinou konkrétní nastavení sociálního systému za naprosto legitimní předmět politického boje a také jím reálně. Není účelem zakotvení sociálních práv tento legitimní boj vyloučit, nýbrž maximálně korigovat excesy, které by jednotlivcům znemožňovaly vedení důstojného života. Naproti tomu přiznaným a dlouhá léta uznávaným smyslem ústavní úpravy klasických základních práv je právě zásadní omezení diskrece zákonodárce. Liberální demokracie do jisté míry předpokládá, že se na základních aspektech klasických základních práv většina společnosti shodne, zatímco o sociálních práv tomu tak není. Říkejme tomuto argumentu např. argument konsensu.

2) Sociální práva jsou zásadně právy pozitivními, a to navíc právy pozitivními (potenciálně extrémně finančně náročnými), které nemají z právního hlediska pomyslný „strop“ (tj. maximální možná úroveň práva, která může být jednotlivcům dopřána). Např. velikost dávky poskytované státem na základě ústavně zaručeného sociálního práva může teoreticky růst „do nekonečna“. Máme pak každé její snížení pokládat za zásah do základního sociálního práva? Naproti tomu klasická základní práva jsou často svobodami (status negativus), kde je pomyslný strop přítomen a má podobu absolutní neexistence zásahu státu. Samozřejmě i mezi klasickými základními právy nalezneme příklady pozitivních práv, jejichž garance jsou finančně velmi náročné. Jako příklad může posloužit právo na přístup k soudu. V tomto případě však máme alespoň v hrubých konturách onen pomyslný strop, kterým může být reálné zajištění možnosti přístupu k nezávislému a nestrannému soudu pro každého jednotlivce. Pokud pak jde o pozitivní povinnosti veřejné moci v případě některých klasických svobod, mají spíše doplňkovou povahu a navíc je rovněž lze poměrně úspěšně „zastropovat“ (povinnost ochránit shromáždění, povinnost efektivně vyšetřovat úmrtí apod.). Tento argument pak můžeme nazvat argumentem povahy.

Většina argumentů a poznatků uvedených v předchozím textu by měla vést k závěru, že k základním sociálním právům nelze bez dalšího přistupovat stejně jako ke klasickým základním právům. Podle mého názoru pro tento závěr hovoří odlišná povaha základních sociálních práv, v některých případech explicitně vyjádřená vůle ústavodárce (ČR) i poznatek, že klasická metodologie, která byla do zemí s ústavně zaručenými sociálními právy importována, nebyla pro jejich účely vytvářena. Existují však ústavní úpravy, jejichž znění zdánlivě použití oné klasické metodologie (proporcionalita) vyžaduje pro všechna ústavně zaručená práva (tj. včetně sociálních). Příště se snad dozvíme, co si z těchto závěrů bere soudní praxe.

Hynek Baňouch: Dlužníci ať platí III. Článek 95 odst. 1 Ústavy a tak dál

21) Ať už je čtenářův názor s dosud napsaným souhlasný či nesouhlasný, neměl by přehlédnout ústavně právní aspekt věci. Právo na náhradu nákladů řízení je integrální součástí práva na spravedlivý proces, garantovaného článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), resp. článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále Úmluva). Právo na spravedlivý proces vyžaduje pro své naplnění zaručení práva na právní pomoc, garantovaného čl. 37 odst. 2 Listiny. Tato práva vyžadují garanci materiálního zabezpečení. To je vyjádřeno právě v ust. § 142 odst. 1 o. s. ř. podle něhož: „Účastníku, který měl ve věci plný úspěch, přizná soud náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníku, který ve věci úspěch neměl.“ Zákon dále uvádí, že: „Náklady řízení jsou zejména hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně soudního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, náhrada za daň z přidané hodnoty a odměna za zastupování.“ (§ 137 odst. 1 o. s. ř.), přičemž: „…soud určí výši odměny za zastupování advokátem …podle sazeb stanovených paušálně pro řízení v jednom stupni zvláštním právním předpisem; jde-li však o přiznání náhrady nákladů řízení podle § 147, § 149 odst. 2 nebo odůvodňují-li to okolnosti případu, postupuje se podle ustanovení zvláštního právního předpisu o mimosmluvní odměně ….Náhradu mzdy (platu) a náhradu hotových výdajů soud stanoví podle zvláštních právních předpisů. … Jinak soud vychází z nákladů, které účastníku prokazatelně vznikly.“ (§ 151 odst. 2 o. s. ř.) Z citovaných ustanovení plyne, že zákon v otázce náhrady nákladů řízení vychází z nákladů hotových, resp. prokazatelně vzniklých, u nichž odkazuje na závazný způsob výpočtu (i zde je otázkou, zda právo na právní pomoc kryje náklady na dopravu koncipienta osobním vozem na cestě z Nového Jičína do Mostu a zpět k vymožení 40 Kč na úroku). Zákon významnou část nákladů určuje paušálně, odkazem na zvláštní předpis.
22) Výše zmíněné typové odlišnosti některých sporů vyhláška 484/2000 Sb., ani advokátní tarif neumožňují postihnout. Jde přitom o právní předpisy podzákonné právní síly, jimž je každý soudce vázán jen při dodržení podmínek čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR, podle něhož: „Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.“. Výkon práva na právní pomoc nesmí nepřiměřeně omezovat majetková práva protistrany, která jen proto, že se stala dlužníkem, není zbavena ústavně zaručené ochrany vlastnictví (čl. 11 Listiny) resp. legitimního očekávání ochrany majetkových hodnot čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě).
23) Úvahy o prozařování ústavních norem do horizontálních právních vztahů nic nemění na tom, že dlužník, který dobrovolně neuhradil svůj závazek je povinen v případě soudního vymáhání pohledávku uhradit včetně jejího příslušenství a nákladů vynaložených na toto vymáhání. Náš právní řád, stejně jako řády ostatních civilizovaných národů umožňuje věřiteli účinně vymoci na dlužníkovi jeho dluh, avšak zároveň v rozumné míře ochraňuje dlužníka před takovými dopady nesplnění dluhu, které jsou z povahy věci a celkového posouzení právního vztahu mezi věřitelem a dlužníkem nepřiměřené, anebo, zkrátka a dobře působí proto míru mezi lidmi (např. limitace smluvních pokut, úroků z prodlení, zákaz propadné zástavy atd. atp.). Náhrada nákladů řízení musí být v právním státě přiměřené relaci k předmětu sporu. Nejde zde o otázku nepřiměřené ochrany dlužníka neplnícího své povinnosti, ale o otázku účinné ochrany věřitele při zachování některých prvků minimální ochrany dlužníka. Výše odměny advokáta, jakož i výše paušální náhrady výdajů jsou stanoveny předpisem, který se nezabývá otázkou přiměřenosti výše náhrady (od stolu stanovené) nezohledňující typové odlišnosti některých sporů.
24) Jakkoli je právo na náhradu nákladů řízení integrální součástí práva na spravedlivý proces úspěšného účastníka a jeho majetkových práv, nemohou být zcela potlačena obdobná práva neúspěšného účastníka, a to i když připustíme, že u menších částek vždy bude větší disproporce mezi základem žalované částky a náklady vynaloženými k jejímu vymožení, než je tomu u vyšších žalovaných částek. Náklady řízení nejsou sankčním příslušenstvím pohledávky a neměly by tak působit (paradoxně u sankčního příslušenství pohledávky z prodlení, je v soukromém právu u nepodnikatelských vztahů poměrně přísně limitováno pod sankcí absolutní neplatnosti (§ 517 odst. 2 občanského zákoníku).
25) Podle mého přesvědčení principy ústavního pořádku ČR neumožňují, aby mezi soudně vymáhanou částkou a náklady vynaloženými k jejímu vymožení byl hrubý nepoměr (srov. i judikaturu Ústavního soudu –zvl. nález sp. zn. II. ÚS 275/01 ze dne 28. 1. 2003 - N 14/29 SbNU 109, ale zmínit je nutno i pro ústavní soud nezávazná usnesení sp. zn. IV. ÚS 303/02 ze dne 5. 8. 2002 - U 25/27 SbNU 307, sp. zn. IV. ÚS 1151/08 ze dne 16. 7. 2009, či odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. I. ÚS 1056/07 ze dne 21. 5. 2008 - N 94/49 SbNU 409). Nejvyšší soud stanovil: „Při určování odměny za zastupování advokátem nebo notářem nejsou důvodem pro postup podle ustanovení zvláštního právního předpisu o mimosmluvní odměně okolnosti, že advokát činil v řízení úkony formou automatizovaných výstupů a podání, že spor je veden o nízkou částku, že projednávaná věc není právně složitá nebo náročná, že řízení bylo krátké, že se jedná o obdobné žaloby, nebo že nároky mohly být uplatněny jednou žalobou, anebo jiné typové charakteristiky věci, nýbrž jen konkrétní (individuální) okolnosti případu.“ (Stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 15.10.2008, sp. zn. Cpjn 201/2008). Nutno posoudit vztah tohoto stanoviska a rozhodnutí Ústavního soudu. Nelze přehlédnout, že stanoviska nejsou výkonem rozhodovací činnosti soudů ve smyslu čl. 90 a 95 Ústavy ČR. Působí silou své přesvědčivosti. Nejsou v konkrétních případech závazná, neboť opak by znamenal přiřčení normotvorné činnosti soudům, což je v rozporu s principem dělby moci nezbytným pro právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR), tj. v daném případě dělby mezi zákonodárnou a soudní mocí (blíže viz: Kühn, Z., Stanoviska nejvyšších soudů: specifikum středoevropské právní kultury nebo komunistické reziduum?, Jurisprudence 4/05). Soud nemůže v konkrétní věci vystačit pouhým odkazem na stanovisko NS , zvlášť s ohledem na čl. 95 odst. 1 Ústavy.
26) Ústavní soud v roce 2002 výslovně připustil možnost posuzovat menší náročnost formulářových žalob, jakož i možnost posuzovat přiměřenost náhrady vypočtené na základě paušálních sazeb (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 442/02 ze dne 8. 10. 2002, sp. zn. IV. ÚS 441/02 ze dne 26. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 439/02 ze dne 26. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 438/02 ze dne 26. 8. 2002, sp. zn. II. ÚS 487/02 ze dne 8. 10. 2002). Zásadní slovo k přiměřenosti náhrady nákladů řízení vyslovil Ústavní soud v usnesení sp. zn. IV. ÚS 2777/11 ze dne 27. 12. 2011 (rozhodnuto o 57 stížnostech), jakož i v usnesení sp. zn. III. ÚS 3303/11 ze dne 20. 12. 2011 (stejně jako usnesení sp. zn. III. ÚS 1321/10 ze dne 3. 6. 2010). V odůvodnění se mj. uvádí: „Tvrzení stěžovatelky, že odměna za zastupování advokátem v civilním řízení před obecnými soudy je sama o sobě vždy nákladem potřebným k účelnému uplatňování nebo bránění práva, Ústavní soud neakceptoval jako nesprávné v případech, kdy obecný soud svůj náhled na nevhodnost aplikace tohoto principu jen jednoduchým právem založeného řádně odůvodní.“
27) V právním řádu neexistuje právní předpis zákonné síly, který by stanovoval výši odměny advokáta, resp. výši paušální náhrady nákladů administrativní povahy. Tyto předpisy existují na podzákonné úrovni a stanovují odměnu metodou sazbování, která je vázána na druh projednávané věci. Zřejmě proto, že normotvůrce u jednotlivých sporů odhadem stanovil typovou složitost, což promítl do stanovené výše odměny. Normotvůrcem byl orgán moci výkonné, který pochopitelně neopatřuje právní předpisy důvodovou zprávou. Soud tak může jen odhadovat, že normotvůrce při stanovení jedné složky nahrazovaných nákladů řízení, tj. odměny advokáta vycházel z pravidelného průběhu soudního řízení. Soudní řízení typově od advokáta vyžaduje seznámení se s věcí a její odborné vyhodnocení, sepsání návrhu, resp. vyjádření k návrhu a aktivní účast u ústního jednání, jichž může být několik, kdy jednání může předcházet i jednání přípravné. Vyhláška 484/2000 Sb. odměnu stanoví bez ohledu na počet uskutečněných jednání (na rozdíl od opačného přístupu v advokátním tarifu, kterýžto rozdíl, dlužno říci, není ničím odůvodněn). Lze se důvodně domnívat, že několikatisícová výše smluvní odměny odráží i fakt, že ve věci probíhá u soudu více než jeden procesní úkon, vyžadující bezprostřední a aktivní účast advokáta, který se na takové jednání musí aktivně připravit.
28) Úvahy o ústavně problematické povinnosti k bezvýhradné aplikovatelnosti citovaných vyhlášek přitom činíme u vědomí, že zákon hovoří o povinnosti k náhradě nákladů „potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva“ (§ 142 odst. 1 o. s. ř.). Povinnosti ústavně konformní interpretace přitom podléhají jak pojem potřebnosti, tak pojem účelnosti. S ohledem na princip proporcionality lze dovodit, že zde je dán prostor ke korekci celkové částky náhrady nákladů řízení stanovené podle podzákonného právního předpisu tak, aby přisouzená náhrada nákladů byla v přiměřeném vztahu jak k jistině, tak ke skutečným úkonům, který právní zástupce musel skutečně učinit.
Paradoxy pravidel náhrady nákladů řízení
29) Podústavní úprava přímočaře zvýhodňuje účastníky zastoupené advokátem (včetně jeho koncipientů či zaměstnanců), oproti účastníkům buď nezastoupeným vůbec, nebo zastoupeným obecným zmocněncem. Takoví účastníci, ani v případě úspěchu ve věci, nemohou spoléhat na dobrodiní ministerské vyhlášky, a mít možnost získat náhradu za nesporně vynaložené administrativní náklady (kopie, poštovné, vyhledávání), ani za čas strávený studiem a argumentací ve věci, na základě odkazu na paušál. Právní úprava je zde založena na nerovnováze mezi úspěšnými účastníky, kteří se liší jen tím, zda jsou zastoupeni advokátem nebo ne. V tomto světle úvahy o proporcionalitě náhrady nákladů řízení k celému předmětu sporu mohou být stěží předem viděny jako obecně a absolutně nepřípustné narušení rovnosti účastníků. Podzákonná a úprava náhrady nijak zvlášť úzkostlivě nedbají o rovnost účastníků. Pro naše potřeby je důležité připomenout, že tato nerovnováha přímo pobízí k podávání návrhů s nižší šancí na úspěch, neboť riziko, že budou neseny náklady úspěšné obrany, je v těchto sporech relativně nízké.
30) Platný o. s. ř. by bylo možno vyložit ve smyslu principu proporcionality s užitím ust. § 150 o. s. ř. podle něhož: „Jsou-li tu důvody hodné zvláštního zřetele, nemusí soud výjimečně náhradu nákladů řízení zcela nebo zčásti přiznat.“. Při užití tohoto ustanovení by soud s ohledem na okolnosti uplatnění nároku a na faktickou podobu jeho projednání mohl krátit vypočtenou náhradu nákladů řízení tak, aby se dostala do proporce s vymáhanou jistinou, tedy např. na 10 % vypočtené hodnoty. I kdyby soud ust. § 150 o. s. ř. neaplikoval, může krátit náhradu tak že přizná náhradu soudního poplatku, plnou paušální náhradu výdajů za jeden či dva úkony právní služby, a případně odměnu advokáta ve výši 300 Kč, neboť z hlediska vynaložené práce a úsilí je tento úkon na úrovni úkonu administrativního, vyžadujícího minimální intelektuální vklad a odbornost, ve srovnání s jinými úkony, které jsou typicky vyjádřeny ve výši odměny stanovené ve vyhlášce. Takto vypočtená náhrada stále uhradí žalobci jeho skutečné náklady, a to i když by se do skutečných nákladů promítly nutné administrativní režie a režie spojené s hromadnou správou pohledávek, tj. i kdyby soud neposuzoval věc v její jednotlivosti.
31) Žalobci mohli dosud spoléhat na přetrvávání praxe, v níž obecné soudy z hlediska náhrady nákladů řízení nerozlišovaly mezi běžnými a formulářovými žalobami a odměnu advokáta zcela abstrahovaly od reálného průběhu řízení. Právní život a zkušenost z rozhodovací praxe však přinesly tlak na změnu rozhodovací praxe. Protože účastník nemůže přirozeně sám zjistit, že soud dospěl k závěru o nutnosti změny rozhodovací praxe, je nutné jej s tímto právním názorem seznámit. Avšak již pět či deset let existuje judikatura Ústavního soudu, obsahující principy, které jsou aplikovány v nyní sdělovaném stanovisku, takže nebyly pro účastníky objektivně neznámými a mohli očekávat, že budou dříve či později aplikovány tam, kde bude jejich aplikace vhodná a nutná. Tento druh „nejistoty“ je neodbytně spjat se soudním rozhodováním, které probíhá vždy jen v konkrétních případech, na konkrétním skutkovém základě, kdy soud rozhoduje na základě právních norem a judikatury. Soud nesmí pomíjet skutečnosti obecně známé, stejně jako poznatky, které soud nabyl z rozhodovací praxe. 32) Je pochopitelné, že advokátní obec tyto úvahy nepřijme. Autor si dovolí považovat za úspěch a důvod ke spokojenosti, pokud alespoň u některých vykonavatelů tohoto slovutného povolání odstartují tyto narychlo načrtnuté úvahy cestu k pochybnostem o tom, že nejde o projev zavrženíhodné závisti zastánců těchto názorů, nýbrž o upozornění na fakt, že dosavadní výklad pravidel náhrady nákladů řízení v bagatelních platebních sporech vedl v pozměněné situaci k vytvoření obchodního modelu, který je patologický a který v důsledku podkopává důvěru v právo, která nás živí také. Jsem optimistou. Pravidla náhrad, stejně jako poplatků vyžadují změnu.

Jiří Nantl: Co s habilitacemi a profesurami?

Vojtěch Šimíček mne svým příspěvkem k habilitačním řízením („Habilitace: iniciační rituál nebo správní řízení?“) inspiroval k širší úvaze o pojetí a funkcí habilitace a profesur. Toto téma je také jedním z nejkontroverznějších o připravovaném novém vysokoškolském zákoně. Protože v diskusích na toto téma se jejich účastníci (zpravidla obhájci statu quo) často odvolávají na „tradice našeho vysokého školství“, může být poučné nejprve pohledět na věc retrospektivně.

Pokud jde o vývoj právní úpravy vysokého školství a tím také habilitací a profesur, v zásadě můžeme s trochou zjednodušení rozlišit tři historická období: rakouské mocnářství a první republiku (s extenzí platnosti právní úpravy prakticky až do roku 1950), období poválečné resp. komunistické (od přijetí prvního komplexního vysokoškolského zákona na našem území v roce 1950 do roku 1990) a období polistopadové (zákony o vysokých školách z let 1990 a 1998).

Za starého Rakouska i poté za první republiky bylo pro právní postavení akademického personálu vysokých škol podstatné, že vysokoškolští učitelé byli ve služebním poměru ke státu, jelikož vysoké školy byly státem zřízenými ústavy. Plnoprávnými vysokoškolskými učiteli byli profesoři, jmenovaní prezidentem republiky „definitivně a na doživotí“ (§ 1 zákona č. 79/1919 Sb. z. a n., o služebním poměru učitelů vysokoškolských) a požívající absolutní osobní akademické autonomie, nepřeložitelní bez svého souhlasu na jinou vysokou školu, sesaditelní jedině v disciplinárním řízení a oprávnění působit i po penzionování na vysoké škole bezplatně jako čestní profesoři (§§ 2-4 cit. zákona). Profesoři vytvářeli profesorský sbor, který byl chápán jako samosprávná korporace (odtud pojem akademické samosprávy jako samosprávy akademiků uvnitř vysoké školy provozované jako státní ústav). Důležitou vyhrazenou kompetencí profesorského sboru bylo zejména oprávnění navrhovat nové profesory na uprázdněná systemizovaná místa (za pozornost stojí, že mohl být jmenován na základě úvahy prezidenta i kandidát, který získal v profesorském sboru kvalifikovanou menšinu dvou pěti hlasů).

Počet služebních míst vysokoškolských profesorů byl určen systemizací schválenou vládou podle platových předpisů pro státní zaměstnance a jmenování prezidentem se odvíjelo od ústavního pravidla, které vyhrazovalo jmenování státních zaměstnanců od určité hodnostní resp. platové třídy právě prezidentovi (a do těchto vyhrazených kategorií spadali mj. také profesoři na vysokých školách). Z rozpočtových důvodů vždy omezený počet systemizovaných profesorských míst vedl k poměrně složitému rozlišování profesorů řádných a mimořádných a dokonce ke vzniku kategorie profesorů bezplatných (s právem účasti na akademické samosprávě profesorského sboru, ale bez požitků spojených se systemizovaným místem). Profesura nebyla chápána jako akademický titul, neboť bylo považováno za nepřípustné „udělení titulu stanoveného pro určité služební místo bez současného propůjčení příslušného služebního místa“ (výnos ministerstva školství č. 17.987 z roku 1927). Rovněž Slovník československého práva veřejného z roku 1938 v hesle Tituly (sv. IV, str. 921) zastává stanovisko, že označení „docent, profesor, děkan a rektor nejsou rovněž tituly akademickými…, vyznačujíce úřad, povolání resp. funkci skutečně zastávanou.“

Ostatní vysokoškolští učitelé – tedy docenti (od lat. docere – vyučovat) v širším smyslu – se rozpadali do řady kategorií, mezi nimiž nacházíme:
- soukromé docenty, kterým bylo toto postavení přiznáno na základě rozhodnutí profesorského sboru po formální habilitaci,
- smluvní honorované nebo nehorované docenty, kteří byli vybírání profesorským sborem podle potřeb vysoké školy bez formální habilitace,
- lektory, asistenty, adjutanty, vědecké úředníky, stipendisty, sekundáře, operační elévy a další specifické kategorie, často velmi málo početné (např. počátkem 30. let 20. století bylo v ČSR systemizováno jediné místo adjutanta vysoké školy, a to na teologické fakultě v Olomouci).

Habilitace tedy v tomto období nebyla nutně spojena s užívání označení (titulu) „docent“ ani s oprávněním vyučovat na vysoké škole, měla však význam trojí. Především se postupně prosadila zásada habilitace jako počátku „tenure track“: výnosem ministerstva školství č. 148.236 z roku 1926 byly vysoké školy informovány, že „vláda v tom sezení pro příště dala směrnici, aby kariéra vysokoškolského profesora vycházela z habilitace a začínala vždy nejprve profesurou mimořádnou.“ Druhý význam postavení soukromého docenta byl velmi praktický – soukromý docent měl – obdobně jako profesoři - nárok na kolejné (vzhledem k odlišné denotaci tohoto pojmu tehdy a dnes je nutno připomenout, že se nejednalo o příjem z ubytování vysokoškolských studentů, ale o poplatek studentů za navštěvování přednášek – collegií), kdežto docenti smluvní a další kategorie byli buď zařazeni na systemizovaných místech a placeni tak jako státní zaměstnanci (honorovaní docenti), anebo svoji činnost vykonávali zcela zdarma (nehonorovaní docenti). Konečně a za třetí, soukromí docenti postupem času na některých vysokých školách byli připuštěni částečně do samosprávné profesorské korporace, kam vysílali svého zástupce. Z praktických důvodů byly neprofesorské kategorie ve skutečnosti prostupné (např. habilitovaný soukromý docent byl zaměstnán na systemizovaném místě asistenta) a neexistovala mezi nimi zcela jasná hierarchie. Z dnešního pohledu můžeme také říci, že uspořádání akademického personálu zajišťovalo též vazbu na praxi, neboť soukromý docent (pokud na vysoké škole nezískal státem placené systemizované místo) byl nucen živit se po dobu čekání na uvolnění profesorské stolice sám v jiném, paralelním povolání.

Éra komunistického režimu pak ovšem přinesla nejen první ucelený zákon o vysokých školách na našem území (zákon č. 58/1950 Sb.), který nahradil celou plejádu partikulárních předpisů starorakouského a prvorepublikového původu, ale v rámci jeho zásadní novely provedené zákonem č. 46/1956 Sb. radikální změnu pojetí habilitace resp. docentur a rovněž profesur. Především byla stanovena pevná nomenklatura akademických pracovních pozic (v sestupném pořadí: profesor – docent – odborný asistent – lektor – asistent – odborný instruktor). V rozporu s předchozí tradicí pak byla zavedena označení „profesor“ a „docent“ jako „vědecko-pedagogické tituly“ oddělené od příslušného pracovního místa (§ 26 zákona č. 48/1950 Sb. ve znění zákona č. 46/1956 Sb.), jejichž udělení však bylo kvalifikačním předpokladem k obsazení pracovního místa stejného označení. Jak vysvětlovala prováděcí směrnice ministra školství a kultury č.j. 35 975/58-III/1 z roku 1958, nová úprava vycházela z toho, že „[h]odnocení způsobilosti pro funkci vysokoškolského učitele musí tedy vycházet ze všech základních hledisek politické, ideologické a odborné vyspělosti uchazečů, která jsou naprosto rovnocenná a jejichž uplatňování musí být jednotné a komplexní.“ Zavedení titulů-kvalifikací tedy bylo chápáno jako nástroj posílení stranické kontroly nad kádrovou prací na vysokých školách. (Novela vysokoškolského zákona z roku 1956 současně zlikvidovala poslední zbytky dřívější akademické samosprávy a po sovětském vzoru zavedla institut vědeckých rad.)

Díváme-li se nazpět na dvacet let právní úpravy vysokého školství v době polistopadové, je zřejmé, že tvůrci vysokoškolského zákona z roku 1990 neměli a patrně nemohli mít před očima jiné vzory, než byly dosavadní vysokoškolské zákony, které se snažili oprostit od dřívějšího ideologického vlivu. Je však patrný zásadní vliv systematiky a řešení klíčových institutů vysokoškolského práva, které byly demokratizovány a doplněny o promítnutí idealizovaných představ o tehdy již málo známé starší právní úpravě (např. „nedotknutelnost akademické půdy“ podle § 2 odst. 3 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, která v předkomunistickém právu uzákoněna nikdy nebyla a považovala se pouze za zvyklost). Bylo ponecháno oddělení docentských a profesorských titulů od pracovních míst na vysokých školách (§ 27 zákona č. 172/1990 Sb.). Následující a dosud platný zákon o vysokých školách (č. 111/1198 Sb.) pak úpravu ještě dále propracoval tím, že oprávnění vysoké školy konat habilitační řízení nebo řízení ke jmenování profesorem podmínil zvláštní akreditací (§ 82 zákona č. 111/1998 Sb.) a vymezil zvláštní oprávnění vyhrazená v souvislosti s výkonem veřejnosprávních úkolů vysokých škol právě docentům a profesorům.

Příspěvek V. Šimíčka a rozsudek Nejvyššího správního soudu 7 As 66/2010 z 24. 11. 2011 je výstižně shrnuje, jejich pozornosti však ušel jeden podstatný aspekt, který byl do vysokoškolského zákona zaveden novelizujícím zákonem č. 159/2010 Sb. Tímto zákonem bylo změněno ustanovení § 70 odst. 4 zákona o vysokých školách tak, že pouze docent nebo profesor může působit jako garant studijního programu, jehož stanovení je podmínkou akreditace studijního programu (viz § 79 zákona o vysokých školách). Jakkoli se jednalo víceméně o kodifikaci existující praxe, v právním smyslu jde o zásadní změnu právního významu jmenování docentem nebo profesorem, kterým získává osoba privilegované postavení na relevantním trhu práce (vedle vyhrazených oprávnění v samotné činnosti vysoké školy, na níž je zaměstnán). Na habilitační řízení resp. jmenování docentem a na jmenování profesorem je tudíž nutné pohlížet také optikou čl. 26 Listiny základních práv a svobod.

Polistopadová právní úprava vysokého školství tak dovršila transformaci docentur a profesur od pracovních pozic (tehdy služebních, dnes bychom řekli funkčních míst) k profesní kvalifikaci (v současnosti projednávaný věcný záměr zákona o vysokých školách, č.j. 26338/2011-34, http://eklep.vlada.cz/, navrhuje zase posun opačným směrem). Obsáhlou diskusi k tomuto tématu není možné a užitečné zde rekapitulovat a je možné k ní nalézt řadu příspěvků. Osobně je mi asi nejbližší pohled představený Tomášem Opatrným v textu „Nový vysokoškolský zákon - výzkumné školy nebo fakulty? Co s profesory a docenty?“, http://opatrny.blog.ihned.cz/.

Pokud jde o habilitační a profesorská jmenovací řízení podle platné právní úpravy, v principu bych souhlasil s hledisky V. Šimíčka. Za nezávažnější problém těchto procedur v současnosti však považuji to, co jím zmíněno nebylo, totiž absenci odůvodnění zamítnutí žádosti habilitaci nebo o jmenování profesorem. Již při habilitačních řízení prováděných podle starého rakouského habilitačního řádu (nařízení ministra věcí duchovních a vyučování ze dne 11. února 1888, č. 2390, č. 19 ř.z., o habilitaci soukromých docentů na univerzitách) bylo považováno za samozřejmé, že zamítnutí žádosti má být odůvodněno (viz např. výnosy ministerstva školství č. 35.358 z roku 1925, č. 134.837 z téhož roku a č. 23.185 z roku 1926). Považuji za nadbytečné rozvádět myšlenku, že procedurální standard – i s ohledem na všechna specifika a akademickou podstatu těchto řízení – by nyní snad neměl být menší než před sto lety. Mám za to, že by mělo být povinností vědecké rady (například v součinnosti děkana resp. rektora jako předsedy vědecké rady a příslušné přípravné komise) dospět v případě zamítnutí žádosti v tajném hlasování též k odůvodnění, které samozřejmě musí být takové, aby mělo oporu ve spise. Současná praxe je v tomto světle podle mého názoru nejen nezákonná, ale zejména protiústavní, jde-li zde o rozhodování o podmínkách přístupu k výkonu povolání.

Relativně opatrně bych se naopak stavěl k V. Šimíčkem navrhovanému vymezení minimálního standardů požadavků pro habilitaci nebo jmenování profesorem. Obecně je nepochybně možné připustit v řízeních spočívajících na akademickém odborném posouzení velmi širokou míru úvahy správního orgánu, je-li to vyváženo procedurálnímu zárukami řádného procesu. (K této otázce se podrobněji vyjadřuji v jiných souvislostech v příspěvku „Odborné hodnocení a právo na spravedlivý proces ve věcech akreditace vysokoškolských studijních programů“, který bude publikován ve sborníku Dnů práva 2011.) Domnívám se, že jádrem problému u habilitačních a profesorských jmenovacích řízení je spíše konstrukce vědeckých rad, které jsou příslušené k hlasování o žádostech, avšak jejich složení nemusí ve skutečnosti garantovat dodržení principu peer-review: v konkrétní situaci se může stát, zejména u vědecké rady na univerzitní úrovni, že členem vědecké rady není vůbec žádný odborník právě z toho oboru, pro nějž uchazeč podal návrh. Pokud legislativa nám geograficky a kulturně blízkých německých zemí zná veřejnoprávní řízení obdobné povahy (Berufungsverfahren), konstruuje je na principu návrhu reprezentantů příslušného oboru v rámci vysoké školy (Fachbereich). Institucionální nastavení samo tak může podporovat rysy prostého „přijímání do klubu“, na něž V. Šimíček poukazuje.

V každém případě pokud mají být zaváděna kritéria pro posuzování žádostí o habilitaci nebo jmenování profesorem, je jistě nutné chápat je jako minimální (ostatně již předlitavské ministerstvo kultu a vyučování výnosem č. 1410 z roku 1903 upřesnilo, že habilitační spis představuje nejmenší rozsahu vědecké činnosti, kterou je nutné požadovat po uchazeči o habilitaci); zejména však upozorňuji, že taková kritéria nelze stanovovat směrnicí rektora, jak se někdy na českých vysokých školách dnes děje. Směrnice rektora a obdobné akty jsou interními akty řízení, jež nemohou upravovat postavení účastníků správního řízení, mezi nimiž mohou být i extraneové vysoké školy. Kritéria mohou být tedy stanovena buď vnitřním předpisem (podléhajícím registraci ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy podle § 36 zákona o vysokých školách) nebo (v soft podobě) usnesením vědecké rady, které nemá právní závaznost, ale může mít orientační význam a podle svého přesného obsahu případně zakládat legitimní očekávání uchazečů.

V souvislosti s řízením ke jmenování profesorem pak je nutno upozornit na zvláštnost, která podle mých vědomostí nemá jinak v právním řádu obdoby: zatímco fáze řízení před vědeckou radou spadá do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy podle § 6 odst. 1 písm. i) zákona o vysokých školách, dovršení tohoto řízení v případě přijetí návrhu na jmenování (tj. jmenování prezidentem republiky a související úkony spojené s kontrasignací) je výkonem státní správy. Kromě teoretických otázek (mj. zda a jaký rozsah uvážení mohou na řízení zúčastněné státní orgány – prezident, vláda, ministr školství – uplatnit) je zde i praktický aspekt. Prezidentem je jmenována vždy skupina profesorů, a to při obřadu, s jehož uspořádáním se čeká, až se z vysokých škol sejde dostatečný počet návrhů, avšak ne zase příliš mnoho, protože pak by se profesoři a jejich rodiny nevešli do velké auly Karolina, kde se promoce koná. Výsledkem je často mnohaměsíční čekání na přiznání profesorského statusu, jež přitom má konstitutivní charakter, což jistě představuje vzhledem k pracovněprávnímu a jinému významu jmenování nepříjemně do práv dotčených kandidátů. (Vše by se ovšem dost zjednodušilo, pokud by jmenování bylo – jako za mocnářství a za první republiky – prostě předáno cestou ministerstva a příslušného rektora.)

Uvažováno o úroveň výše, považuji ale za nejzávaznější problém současného nastavení habilitačních a jmenovacích řízení něco zcela jiného. Jestliže totiž má oprávnění konat habilitace a řízení ke jmenování profesorem podléhá podle platného zákona o vysokých školách akreditaci, pak je nezbytné, aby stát též úředně vymezil obory, pro něž se taková akreditace uděluje. Jde samozřejmě o naprosto zásadní zásah do akademické svobody vysokých škol a jejich schopnosti určovat strukturu akademických disciplín na nich pěstovaných. (Lze samozřejmě ale namítnout, že platný vysokoškolský zákon zásadně nehovoří o akademické svobodě ve smyslu vlastnosti prostředí, ale pouze o akademických právech a svobodách jako stavovských výsadách „členů akademické obce“.) Tento aspekt, jenž se týká celé současné podoby akreditačního systému ve vysokém školství, ovšem u nás vůbec není předmětem diskuse.

Celkově vzato je patrné, že současná úprava habilitací a profesorských jmenovacích řízení nejen není optimální, jak píše V. Šimíček, ale představuje podivný mišmaš různých historických vlivů. Právní formy vytvořené pro obsazování služebních míst ve specifické složce státní služby 19. a první poloviny 20. století byly přeneseny na udělování profesní kvalifikaci pro zastávání těchto míst ve stále ještě státních vysokých škol a následně vneseny do systému, kde vysoké školy byly zákonem z roku 1998 odděleny od státu, což bylo spojeno se zavedením institutu akreditace (pro niž jsou počty a struktura docentů a profesorů jedním z kritérií). Celá problematika pojetí a kategorizace akademického personálu vysokých škol je podle mého názoru v kontextu takových faktorů, jako jsou posilující institucionální autonomie vysokých škol, soutěž ve vysokém školství a internacionalizace vysokoškolského prostředí, zralá na důkladnou změnu, a to nikoli jen procedurální.