Petr Uhl: Potřebujeme změnit úpravu práva shromažďovacího? II

Na závěr diskuse nad mým textem Potřebujeme změnit úpravu práva shromažďovacího? Aneb i neonacisté mají svá práva, který mi jako hostu zveřejnilo Jiné právo, se zmíním o několika otázkách, týkajících se práva shromažďovacího, které se nyní často veřejně probírají – v médiích, ale i na konferencích a při jiných diskusích a které považuji za „nesplacený účet“ právníků a práva vůči společnosti a občanovi.

Omlouvám se za pozdní reakci, můj text zveřejnilo Jiné právo již 6.5.2009.

K reakcím na můj text
Nepříjemně jsem překvapen tím, jak liberálnědemokratický přístup k právu (jehož jsem i já stoupencem) může vyústit v netečnost vůči šíření nenávisti ke skupině lidí, která je v ČR - a pokud vím všude na evropském kontinentě - závažným trestným činem (v ČR viz například ustanovení §260 trestního zákona). Krajní případ je ve vyjádření Petra Navrátila, který se mylně domnívá, že řešení problémů vidím ve změně zákona (nebo že chci zákon ohýbat) a dodává: Ať si klidně náckové řvou, hajlujou, židé ať si stěžujou a vyhrožujou, muslimové ať zapalujou ambasády, normální většina naštěstí takto přecitlivělá není, takže bych zákon nechal na pokoji a spíš se zamyslel nad něčí psychickou stabilitou.
Také Guy Peters napsal: Jakékoliv násilí by mělo být velice přísně trestáno, rasově motivované tím více. Ale slova ještě nikdy nikomu neublížila. Terror nezačíná řečněním, nýbrž činem. Rozlišit slovo a čin je záležitost zcela triviální.

Tento názor je rozšířen. I Aleš Roztočil napsal: Trestní represe je ultima ratio. Žádné verbální delikty do trestního práva nepatří, natož urážka obětí režimů. Co tou urážkou obětí vlastně je? Celá západní civilizace je postavena na individuálním pojetí práv.

Mnoho skutkových podstat trestných činů je ovšem verbální povahy – návod, zosnování či řízení trestného činu, pomoc k němu radou či utvrzováním, podněcování k trestnému činu a jeho schvalování, nehledě na křivou výpověď, pohrdání soudem, a ovšem různé formy hanobení, podněcování k nenávisti a samozřejmě podpora a propagace hnutí směřujícího k potlačení práv a svobod člověka. A tyto verbální činy se stále rozšiřují – popírání holocaustu, podněcování k nenávisti vůči skupině osob, ohrožování mravnosti a další. I když jako bezvěrec nevěřím v nadpřirozenou sílu slova, jsem rád, že se taková verbální jednání trestají. Slova opravdu předcházejí činům. Pogromy, lynčování a kamenování cizoložníků jsou výsledkem štvaní, stejně jako k popravě ve vykonstruovaných procesech typu Horáková nebo Slánský byly zapotřebí náklaďáky, vozící k Nejvyššímu soudu rezoluce pracujících, dožadující se trestu smrti.

Za pokrok jsem považoval, když 1. 7. 1990 začalo platit i ustanovení §238a trestního zákona – porušování svobody sdružování a shromažďování, které zahrnuje i pohrůžky násilím a protivení se pořádkovým opatřením svolavatele či pořadatelů shromáždění. Proč policie tohoto ustanovení nepoužila proti vrhačům vajíček a lidem, které pro jejich chování (masky, transparenty) pořadatelé ze shromáždění vykazovali? Dovedu si představit diskusní shromáždění, ale svoboda projevu při jakémkoli (oznámeném) shromáždění je do značné míry suspendována ve prospěch práv svolavatele a pořadatele shromáždění, kteří určují jeho průběh.

V diskusi se vyskytl i druhý extrém - snaha pojmenovávat politický či ideový proud nebo státní režim, nějakým „ –ismem“ a vtělit do zákona či do judikatury zákaz projevů takového „-ismu“. To si přeje Karel Vážný: Já bych vedle propagace hnutí potlačujícího základní práva přidal ještě do trestního zákona specificky urážku obětí režimů potlačujících základní práva a svobody a jmenovitě bych tam vypsal nacismus a komunismus. (...) Zřejmě by zákaz takovýchto oslav zjednodušil důkazní nouzi i pro účely rozpuštění shromáždění. Osobně bych klidně přidal, dodává Karel Vážný, i národně„demokratický“ režim 1945-48, kvůli zvěrstvům Čechů na Němcích, ale to by mi asi neprošlo. Pokud by se šlo ještě více do historie, tak i náboženská totalita 1621-1771.

Na návrh poslanců Bohumila Doležala a Emanuela Mandlera rozšířilo v roce 1991 Federální shromáždění ustanovení § 260 trestního zákona o závorku: Kdo podporuje nebo propaguje hnutí, které prokazatelně směřuje k potlačení práv a svobod občanů nebo hlásá národnostní, rasovou, třídní nebo náboženskou zášť (jako například fašismus nebo komunismus), bude potrestán odnětím svobody na jeden rok až pět let. Oba poslanci potom v kuloárech tvrdili, že to navrhli z recese. Myslím ale, že tím spíše chtěli postavit „komunismus“ (tak nazývali hnutí, jež se samo vydávalo za „mezinárodní dělnické a komunistické hnutí“) na roveň „fašismu“, tedy zřejmě německého nacistického (národněsocialistického) hnutí.

Nikoliv však z těchto důvodů politických, nýbrž z důvodů čistě právních, tedy ústavněprávních, zrušil ústavní soud čs. federace 4.9. 1992 onu závorku. Asi by se každý, kdo se pouští do debaty o rovnici komunismus = fašismus v právních předpisech (stávajících nebo kýžených), měl seznámit s nálezem tohoto soudu Pl. ÚS 5/92.

Píšu-li o reakcích na svůj text, musím se také omluvit. Napsal jsem, že v Rakousku a Německu je povolovací režim při pořádání shromáždění, byť k úřadům podobně přísný jako náš oznamovací. O Rakousku to neplatí vůbec. V Německu se oznámené shromáždění nejen zakazuje, ale úřad může jeho konání vázat na určité podmínky, což se už dá k povolení přirovnat.

Rezervace veřejného prostoru
Tisíce oznámení veřejných shromáždění zaplavily republiku, tedy její městské úřady, které jsou podle zákona povinny je přijímat i šest měsíců před akcí. Jak řečeno, oznámené akce se zakazují nesnadno. Židovské obce a spolky a další antifašisté ale nechtějí – stejně jako většina společnosti – poskytovat neonacistům veřejný prostor pro šíření jejich zášti – k Romům, Židům, cizincům. Proto úřadům oznamují něco, co pořádat nechtějí. Úřad pak musí zakázat každé jiné shromáždění, oznámené na totéž místo a dobu.

Účelová rezervace náměstí a celého středu města třeba denně od 9 do 21 hodin na půl roku dopředu je podle mého názoru přestupkem proti zákonu shromažďovacímu, neboť brání jinému ve výkonu práva shromažďovacího. I neonacisté toto právo mají. Předem se neví, zda budou jen tepat stát za korupci, narkomanii a nezaměstnanost, jak oznamují úřadu, nebo zda budou šířit nenávist proti skupině lidí, a tím porušovat zákon. Krajní pravice má toto právo proto, aby ho měli i pacifisti, odboráři, komunisté, anarchisté či odpůrci potratů, tedy všichni „extremisté“, jak je vidí milovníci pořádku. Je tedy důležité, aby toto právo měl každý. To je demokracie.

Starostům neonacisté vadí proto, že obec mívá problém se soudy. Občanské tlaky, aby se zakazovací režim změnil v režim povolovací, nebyly úspěšné. Formálně to ani nejde, nikdy po roce 1918 to tu nebylo, a faktický přechod k zákazu podle volné správní úvahy úřadu, jako to bylo před rokem 1990, už také není možný. Platí evropská úmluva a česká Listina, a ty měnit dost dobře nelze.

Drobná novela a manuál vnitra
Je třeba zákon novelizovat? Když jsem v květnu psal svůj text do Jiného práva, nemyslel jsem si to. Mezitím ale Sněmovna v prvním čtení (tedy zcela výjimečným postupem) schválila vládní návrh novely shromažďovacího zákona, která prodlužuje lhůtu, v níž lze zakázat shromáždění, a to ze tří kalendářních dnů na tři dny pracovní. Samo prodloužení – i když je legislativně sporné, protože na jiném místě zákona stále bude stát, že dny se počítají na hodiny – není asi nijak škodlivé. Důvodová zpráva uvádí, že je potřeba, aby měl úřad dost času na rozhodnutí (vyslovení případného zákazu). Proti použití zrychlené procedury i proti přijetí zákona byl jen poslanec profesor Zdeněk Jičínský. Problém není v zákoně, řekl, ale v praxi úřadů a policie, když v rozporu se zákonem akci nerozpustí. Přijatá novela, schválí-li ji Senát, ale moc škodit nebude.

Chápu, že k posouzení, zda oznámený účel shromáždění není v rozporu se zákonem, je někdy potřeba více času. Jenže přijímání novely provázely úvahy o dostatečném čase nikoliv k posouzení oznámeného účelu, nýbrž účelu skutečného, svolavatelem zastíraného účelu shromáždění. Posuzovat by se prý měla i osoba svolavatele, internetové výstupy organizace nebo hnutí, z něhož údajně svolavatel pochází, dodatečně zveřejněné výzvy apod.

To zvýrazňuje manuál (česky příručka), který na pomoc obcím vydalo minulý týden ministerstvo vnitra. Manuál je vrcholem neliberálního, paternalistického přístupu, který tu byl typický před více než dvaceti lety. Nabádá obce, aby odhalovaly skutečný účel shromáždění i prověřením osoby svolavatele, zda nebyl v minulosti extremista! Opírá se i o judikát NSS z 5.11.2007, který jsem kritizoval už ve svém prvním textu a který Ústavní nebo štrasburský soud stejně jednou zruší. Cituje z něho (jinou pasáž než já), a mezi tím, co by úřad a správní soud měly, a tím, co je podle názoru senátu NSS možné, vede krátké spojení, že úřad to činit má.

Považuji stále části tohoto rozhodnutí NSS, vyslovené obiter dictum, za nepřípustné popření dikce zákona a věřím, že český Ústavní soud dá za pravdu stěžovateli (bude to asi nějaký neonacista!) a tento právní názor zruší. Argument, že je možno použít přirozeněprávní přístup, který přece podporuje Ústavní soud, je nicotný proto, že rozšíření zákonné úpravy nad rámec znění zákona, pokud je takové rozšíření v jeho duchu (smyslu) a rozšíření samo není v rozporu s ústavou, je možné tehdy, prospívá-li to právům a svobodám člověka, tedy stěžovatele. Zde to ale prospívá jen omezení shromažďovacího práva, upraveného ústavní Listinou a zákonem.

Trochu mi to připomíná předsedu soudu, který se u Ústavního soudu domáhal svého základního (lidského) práva zastávat funkci předsedy soudu, nebo ministra, který se cítil ve svém základním právu zkrácen tím, že nemohl být osobně přítomen jednání soudu, který rozhodoval o podání, jež podal on jako ministr. To jsou skutečné případy z minulých let.

Pomocí manuálu a případně i s pomocí rady ministerského odborníka, uvedla média, by pak mohli úředníci správního orgánu (městského úřadu) případný zákaz extremistické akce odůvodnit tak, aby byla velká pravděpodobnost, že soud odvolání pořadatelů zamítne. Doporučuje se studium internetu, „extremistických“ struktur, zkoumání, zda onoho dne není nějaké výročí – ministerská příručka jich uvádí skoro padesát během roku, včetně 1. máje a letního slunovratu. Obce si mohou (nebo nemohou?) zřídit vlastní zpravodajské služby, mohou (nebo nemohou?) úkolovat státní tajné služby. Nejzábavnějším bude ale zkoumat, asi pomocí tajných služeb nebo soukromého detektiva, osobu svolavatele, tedy jeho „extremistickou“ minulost. Možná, dodávám žertem, i jeho příbuzných. Zábavné to bude i pro veřejnost, která se výsledky tohoto zkoumání dočte v odůvodnění zákazu.
Ale vážně. Uvážit se nyní musí spíše právní cesta, jak manuál zrušit. Skutečnost, že je návodem k porušení ústavních základních práv na soukromí a na ochranu dobrého jména, je jistě jen jedním z důvodů takového úsilí.

K potřebnosti větší novelizace
Před případnou novelizací musíme vždy odlišovat úpravu de lege lata – ústavní Listinu, zákony a judikáty, včetně těch protiústavních – od úpravy de lege ferenda, tedy spíše té úpravy, kterou by si mluvčí či pisatel přál. Vydávat přání za postup, který je v souladu se stávající právní úpravou, je cesta do pekel, tedy méně lidově řečeno – cesta do civilizačního okruhu svévole, kterou jsme poznali v letech 1948 – 1949 a pak ji po desetiletí zažívali.

K novelizaci jsou důvody. Osobně považuji za největší nedostatek zákona, že umožňuje ono „zamluvení si“ veřejných prostor na půl roku dopředu. Ale i lhůty pro úřad a soud jsou sporné, v Rakousku se oznamuje akce i jen 24 hodin předem, v Německu 48 hodin, a je na úřadu, zda ji stihne zakázat. Lhůtu mu zákon nestanoví. Lhůta pro rozhodnutí správního soudu a kasačního soudu také nebývá v úpravách jiných zemí uvedena. Působnost k zákazu a rozpuštění by měla možná být na policii (Policii ČR) a na obecních úřadech jen výjimečně, jako je tomu v Rakousku. Skutkovou podstatu přestupku proti právu shromažďovacímu je nutno zpřesnit a rozšířit, zvýšit pokuty a začít postupně vytvářet judikaturu k trestnému činu porušování svobody sdružování a shromažďování. Povinnost nebýt zahalen je třeba asi opět omezit jen na již rozpuštěné shromáždění, nejen s ohledem na budoucí demonstrace muslimek. Uvažovat je ale možno i o zákazu nošení uniforem, který platí v Německu. To je ostatně vzorem pro podrobnou ochranu před národněsocialistickými a neonacistickými projevy.

Jen jednoho bych se bál – vypuštění slova „oznámený“ před slovem „účel“, tedy aby správní orgán mohl čin dokonce musel posuzovat i případný účel zastíraný. Bylo by to možné, v Německu to tak funguje, ale tam mají zkušenosti, načerpané už po několik desetiletí. U nás je demokracie mladá, a zkušenosti se zákazy a rozpouštění demonstrací krajní pravice jen několikaleté. Bojím se hlavně toho proto, že nemáme kvalitní úředníky a soudce, kteří by vycházeli z vysoké ceny práva na pokojné shromažďování. To totiž spolu se svobodou náboženskou, svobodou projevu (včetně práva vyhledávat a šířit informace) a práva na svobodné sdružování se stojí hierarchicky v katalogu (evropském i českém) práv nejvýše. Je možno je omezit nejen zákonem, jako další základní práva, ale navíc jen tehdy, je-li takové zákonné omezení v demokratické společnosti nezbytné například pro ochranu práv a svobod druhých, pro ochranu veřejného pořádku atd. Ona čtyři práva jsou základem naší svobody. Nezbytnost hledat fiktivní účel demonstrace vidím v Německu, možná v Rakousku, ale ne v České republice nebo třeba na Slovensku či v Polsku. O tom bude rozhodovat, pokud to někdo navrhne, český parlament, a ne autoři manuálu vnitra, ba ani jeden senát NSS, který je i u tohoto soudu zřejmě v menšině.

Jako neprávník si dovolím pocit. Z rozhodnutí soudů mám dojem nejednotnosti a hlavně nepřiměřenosti při vážení (pokud to soudy vůbec váží) zájmu člověka na právo shromažďovací oproti dalším hodnotám a skutečnostem – pořádek, doprava, majetkové škody, hluk atd. Nedávno jsem se znepokojením vyslechl slova jedné krajské soudkyně, která se agendou zákazů shromáždění zabývá. Opakovaně přirovnala tento typ soudního řízení ke stavebnímu řízení – tedy řízení o vydání stavebního povolení. Vůbec si tedy neuvědomuje váhu práva na pokojné shromažďování. Počkal bych tak třicet let ještě.

Přitvrdit při rozpouštění shromáždění – je úplný závěr mé úvahy
Pokud jde o politické radikály, musejí obce a policie dodržovat platný zákon a rozpustit každou akci už při prvním jeho porušení. Tím je samozřejmě i šíření nenávisti.