Medvídek Pů v legislativní smršti

V bystrém a úsměvném postu Zdeňkově není nic, pod co by se rozumně smýšlející právník nepodepsal. Stejně tak zahřeje u srdce odkazovaný sloupek T. Němečka či úvaha J. Baxy. Pro nadnárodní úplnost obrazu přidejme vtipný post J. Kindla o „euroovečce“. Nářky nad nadměrným legislativním optimismem, či asi už legislativním orgasmem, v ideálním případě doprovázené o přitažlivě nesmyslné příklady legislativních počinů, potěší každého. Vyslovme ale i tu druhou otázku, která z toho nutně plyne a do které se raději nikdo nepouští.

Co s tím?

Nevím a obávám, že to neví ani lidé podstatně rozumnější a zkušenější. Zde by bývalo asi vhodné skončit, tak by ale do kyselého jablíčka nikdo nekousl. Napadá mě k tomu několik věcí, které jsem původně psal v reakci na Zdeňkův post, ale nakonec je to tak dlouhé, že jsem z toho udělal post samostatný.

Pro diskusi možných řešení je vhodné podívat se na původ: Odkud se legislativní posedlost bere? Konvenční a nejčastější vysvětlení je, že zbytnělá legislativa je důsledkem ústupu ostatních normativních systémů (náboženství, obecná morálka), které dříve regulovaly alespoň část společenských vztahů. Tyto normativní systémy (především jejich účinné vynucování) mizí a výlučnou platformou je regulace právní.

To vysvětluje zvýšení oblasti regulace (jejího rozsahu), nikoliv míru detailu (techničnost). Proč špaček, proč euroovečka? Proč detailní rozměry ovečky? Nemyslím si, že by techničnost byla výlučnou záležitostí moderní doby; potřeba definovat produkt pro potřeby výběru cla je tu od okamžiku, kdy vznikl mezinárodní obchod. Vysvětlení bude možná jinde: jak se rozšiřuje a diverzifikuje okruh adresátů právní normy, klesá množství společenského konsenzu, sdílených principů a hodnot, které jsou v rámci společnosti schopny řešit hraniční konflikty. Tento proces ztráty společných hodnot a konsensu popisuje myslím výborně Ernst Gellner ve své stěžejní práci „Národy a nacionalismu“ – proces přerodu agrární komunity do širší společnosti industriální a jeho důsledky. Tam, kde chybí konsensus, je třeba detailně regulovat. V novověku je pak vidět postupný nárůst legislativy, který je v přímé úměře k diverzifikaci společnosti, migraci a rozrušení menších komunit. Klasickým příkladem uváděným ve všech učebnicích právní sociologie je regulace obchodu s diamanty v Antverpách. Dokud byl výlučnou záležitostí homogenní skupiny (židovská diaspora), neexistovala regulace a veškeré urovnávání sporů probíhalo výlučně v rámci obchodnické komunity. Poslední čtvrtstoletí se však do obchodu zapojili i obchodníci z jiných částí světa, především Indové, a dochází k do té doby nevídanému vývoji: nejsou již sdílené hodnoty, trh je třeba formálně regulovat.

Z výše uvedeného plyne důležitý poznatek: jedná se o problém nikoliv výlučně český, ani pouze evropský, ale problém, kterému čelí každá (post)industriální společnost. Dlouhou dobu jsem se ukájel představou, že tento problém lze řešit pomocí nepsaných pravidel, sdílených hodnot a obecné „Kinderstube“, která by měla existovat v civilizovaných společnostech a pouze není u nás. Není tomu tak. Podobným problémům (nálety „statutory instruments“ a jiné typy „derived legislation“) čelí kupříkladu i Anglie, kde by se právě sdílený konsensus a nepsaná pravidla dala nejvíce předpokládat.

Poslední důležitá proměnná v moderní rovnici legislativního orgasmu je národní stát. Ten razantně rozšířil „polis“ a adresáty legislativy. Již to není zájmový partikularismus, kdy značná část regulace se odehrávala v kruhu adresátů. Cechy, spolky, asociace regulovaly samy sebe a vlastní legislativou „nezatěžovaly“ přímé neadresáty. Tohle padá s formalizovanou legislativou na úrovni národního státu; všechno prochází státní sbírkou.

Vraťme se ale k původní otázce: co s tím? Obávám se, že nic. Moje teze zní, že tento proces nelze zvrátit, lze jej pouze zjemnit a odstranit nejhrubší externality. Nový konsensus je s neustále se proměňující a migrující společností nemožný. Soudružské závazky, že příští rok snížíme produkci mléka (oprava: právních předpisů) o 10%, přijmeme zákon o legislativním stop-stavu či nedávno diskutovaný skvost v podobě „zákona o ochraně před nadměrnou byrokratickou zátěží“, musí rozesmát i medvídka Pů (omlouvám se medvídkovi). Ano, patřím k těm „ušklíbajícím“ se právníkům (T. Němeček).

Jakými cestami však lze současný stav v ČR alespoň zjemnit? Netvrdím přirozeně, že všechny níže uvedené výpotky jsou reálně proveditelné. Některé jsou dost sci-fi. Konvenční myšlení nás nicméně v této otázce daleko neposune.

Teze 1: Odejmutí zákonodárné iniciativy jednotlivým poslancům. Návrhy může činit pouze celý klub či raději rovnou Sněmovna usnesením.

Teze 2: Ztížení legislativního procesu ve Sněmovně, zákaz „přílepků“, černých, bílých i jiných koní apod.

Teze 3: Zavedení roční „legislativní kvóty“ pro ministerstva a jiné orgány státní správy nadané normotvornou pravomocí. Ta by spočívala v tom, že kupříkladu ministerstvo x má roční legislativní „rozpočet“ y vyhlášek a z návrhů zákonů, které smí přijmout/předložit. Nevyčerpaná kvóta je převoditelná do dalších let a klidně obchodovatelná mezi jednotlivými orgány.

Teze 4: Stanovení „nejvyšší přípustné míry novelizace“ ročně pro základní předpisy (kupř. 3x) s tím, že vícekrát se tyto předpisy prostě novelizovat nebudou. Případně by se dalo uvažovat o zavedení pouze jedné, souhrnné a přípustné roční novelizace základních přepisů. Návrhy na to, co má být každoročně kupříkladu novelizováno v rámci občanského soudního řádu, by byly průběžně celoročně sbírány jedním gesčním místem, které by pak vyčistilo a navrhlo pouze jednu „konsolidovanou“ novelu ročně.

Teze 5: Historický „krok zpět“ a návrat k širší míře profesní auto-regulace; ne všechna normotvorba, především odvozená, musí procházet celostátní sbírkou. Stejně tak nemusí být přijímána ministerstvy či jinými orgány státní správy.

Teze 6: Zvýšení míry abstrakce, na které se píší základní předpisy, především kodexové, ale též základní odvětvové předpisy. Jeden příklad za všechny: srovnejme míru abstrakce, na které je napsán z. č. 500/2004 Sb. a tu, na které se pohyboval z. č. 71/1976 Sb. Tato teze nicméně naráží na hlubší problém popsaný výše (s ohledem na který se jedná o slušný legislativní počin v rámci možností): nejsou sdílené hodnoty, chybí konsensus, chybí přehledná judikatura. To vytváří tlak na zákonodárce a na pohyb k větším detailům. Problém je v tom, že jednou nastartovaný pohyb k detailní úpravě je jednosměrka: detailnější úprava generuje další detaily, které pak musí být dále precizovány či s ohledem na jejich četnost dále měněny, což vyžaduje další novely....

Bylo by možné přijít s dalšími více či méně sci-fi návrhy, výchozí teze je bohužel stejná: proces nelze zastavit, lze jej jen zmírnit či zamezit nejhrubším úletům. V tomto ohledu nezbývá než povzdechnout nad významem revolucí a válek jako jediným účinným nástrojem (vy)čištění právního řádu.

Poslední poznámka k přesahu legislativních orgasmů do právního vzdělávání a judikatury, v reakci na Hynkovu poznámku judikatury vrcholných soudů. Právě a přesně v podobném prostředí musí obě oblasti učinit vědomý odklon a vymezit se „něčím jiným“. S ohledem na vzdělávání plný souhlas se Zdeňkem; nemyslím, že by zde bylo nutné opakovat argumentaci již jednou učiněnou (viz str. 368). K nejvyšším a Ústavnímu soudu (viz přílohu Právních rozhledů 22/2006): optimální meze je několik desítek, max. 100 judikátů ročně. Pokud vrcholné soudy kopírují postup legislativy a chrlí tisíce judikátů historické judikatury (lépe řečeno kazuistiky) ročně, pak maximálně dále přispívají k nestabilitě právního řádu. Ale možná ne, protože ty věci stejně nikdo nečte. Ani ti soudci obecných soudů. Proto mohou také obtížně prosazovat judikaturu, ve které se nevyzná ani sám Ústavní soud. Vrcholné soudy by měly být přesným protipólem legislativních orgasmů; setrvalá, nečetná a relativně jasná a propracovaná judikatura zaměřujíc se na principy poskytuje kotvu či záchranné lano na rozbouřeném legislativním moři. Ostatní je marnost.