Martina Grochová a Ľubomír Majerčík: Kdo je pánem mezinárodních smluv aneb soudci ESLP právě novelizovali Evropskou úmluvu

Včera Evropský soud pro lidská práva podle čerstvé tiskové zprávy přijal v souvislosti s aktuální epidemií koronaviru několik výjimečných opatření. Zejména pozastavil běh lhůt, včetně té nejdůležitější. Podle čl. 35 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv může být stížnost podána do šesti měsíců ode dne, kdy bylo přijato konečné (vnitrostátní) rozhodnutí. To už od včerejška neplatí.

Tento krok je v současné situaci pochopitelný, zároveň však značně problematický, a to hned z několika důvodů. V první řadě se z tiskové zprávy, která je jediným oficiálním zdrojem informací o mimořádných opatřeních, sice dozvídáme, že byla určitá opatření přijata, řada dalších podstatných informací však chybí. Tisková zpráva ve své stručnosti neuvádí, kdo přesně je onen „Evropský soud pro lidská práva“, který o nich rozhodnul. Bylo to plénum soudu, předseda, tajemník nebo jiné těleso? Jakou většinou bylo přijato? A na jakém právním základě? Z čeho ten, kdo k vydání opatření přistoupil, dovozoval svou pravomoc tak učinit? Podepsat a ratifikovat Úmluvu mohou jen členové Rady Evropy (čl. 59 Úmluvy), výhrady k ní vznést titíž (čl. 57), vypovědět ji mohou Vysoké smluvní strany (čl. 58). Závěrečná ustanovení Úmluvy pamatují též na pravomoci Výboru ministrů dle Statutu Rady Evropy (čl. 54). Oporu pro takové jednání nenajdeme ani v Pravidlech Soudu.

Úmluva byla doposud měněna co do hmotněprávních i procesních pravidel 16 protokoly schvalovanými a ratifikovanými jako mezinárodní smlouvy členskými zeměmi Rady Evropy. K tomu ale včera nedošlo, nesešel se ani Výbor ministrů.  Připomeňme přitom, jak složité je běžně upravit lhůtu pro podávání stížností. Podle článku 4 Protokolu č. 15 k Úmluvě má být lhůta pro podávání stížností zkrácena z šesti měsíců na čtyři. Tento protokol z roku 2013 však dosud není účinný. Podle jeho článku 7 je totiž nezbytné, aby uplynuly tři měsíce od data, kdy všechny smluvní státy vyslovily svůj souhlas s tím, že budou protokolem vázány. Článek 4, který délku lhůty upravuje, pak bude účinný až o šest měsíců později. Je tedy namístě pozastavit se nad příkrým kontrastem mezi situací, kdy na účinnost Protokolu č. 15 čekáme již sedm let a vyžadujeme souhlas od všech smluvních stran, a situací, kdy na základě rozhodnutí, o němž nevím, kdo a na jakém podkladě jej vydal, se najednou mění (resp. staví) lhůta pro podání stížnosti ze dne na den.

Mezinárodní právo sice pamatuje i na to, že mohou nastat mimořádné situace, kdy bude třeba (dočasně) nevyžadovat plnění určitých závazků, včetně těch lidskoprávních, takové rozhodnutí však náleží samotným smluvním stranám. Vídeňská úmluva o smluvním právu kodifikující mezinárodní obyčejové právo pamatuje v čl. 62 na podstatnou změnu poměrů jako důvod pro přerušení provádění smlouvy. Tato úmluva je však adresovaná smluvním stranám, nikoli objektu smlouvy, a toto ustanovení míří jiným směrem. Zároveň Výbor OSN pro lidská práva klade ve svém obecném komentáři k mimořádným situacím důraz na „zásadu legality a právního státu v časech, kdy jsou nejvíce potřeba“. Také samotná Úmluva pamatuje na to, že v případě ohrožení může být nezbytné odstoupit od určitých závazků, které stanovuje. Takovou možnost dává článek 15 Úmluvy (který však dosud v souvislosti s koronavirovou epidemií žádný stát neaktivoval). Obdobně jako čl. 62 Vídeňské úmluvy i čl. 15 Úmluvy však oprávnění k takovému kroku přistoupit, adresují smluvním stranám, nikoliv mezinárodní organizaci jako předmět smlouvy.

Tisková zpráva dále zmiňuje, že k pozastavení „šestiměsíčního pravidla“ dochází na jeden měsíc. Je určitě rozumné mimořádná opatření tímto způsobem limitovat (sunset clause), aby se z výjimky nestávalo pravidlo. Nechtěli bychom ale být v kůži „Evropského soudu pro lidská práva“, který bude za měsíc rozhodovat, jestli výjimku prodloužit nebo se vrátit k normálu. Jaká kritéria pro své rozhodování zvolí? Ústup velkých zemí od krizových režimů, počet úmrtí za den, počet nakažených osob? Co když některé země budou stabilizované a ve Velké Británii bude situace kulminovat? Nebudeme podobný přístup očekávat i při nějaké další případné pohromě (např. požáry ve více evropských zemích?). Pomohlo by, pokud by tisková zpráva specifikovala, jaké konkrétní důvody soud k přijetí opatření vedly a neodkazovala pouze obecně na stávající koronavirovou epidemii.

Ten, kdo rozhodnutí přijal, byl určitě veden dobrými úmysly. V zásadě lze kvitovat, že se Soud pokouší v této nelehké situaci vyjít stěžovatelům vstříc. Soud totiž může fungovat, pouze pokud je účinným způsobem přístupný stěžovatelům. Pošty byly sice v současné situaci uzavřeny pouze na Kypru, nicméně odesílání dopisů se jistě v této situaci komplikuje. Nelze však nepodotknout, že spíše než prodloužení lhůty o měsíc, by zřejmě stěžovatelům pomohlo, pokud by soud (alespoň dočasně) akceptoval též podání v elektronické podobě, což je koneckonců standardem většiny soudů v Evropě.

„Šestiměsíční pravidlo“ bylo dosud považováno za nedotknutelné. Existuje kolem něj masa judikatury, vykládající, jak mají stěžovatelé napříč Evropou přistupovat k počátku lhůty i konci lhůty. Řada jinak opodstatněných stížností byla odmítnuta kvůli jejímu nedodržení třeba jen o pár minut. Může se zdát, že tato úleva je přijata ve prospěch stěžovatelů. Jenže proti nim ve sporu nestojí nutně jen „zlé“ státy. V civilněprávním sporu je to třeba jiná soukromá osoba, která sice není účastníkem řízení před Soudem, nicméně případným rozsudkem a obnovou řízení může být citelně dotčena a spoléhá na právní jistotu. A ta je podkopána.  Na okraj lze též dodat, že k žádným podobným opatřením dosud nepřistoupil Soudní dvůr Evropské unie ani Mezinárodní soudní dvůr.

Evropský soud pro lidská práva porušil významné tabu. Tabu, že mezinárodní smlouvy nemohou být měněny jinak než smluvními stranami. Kdo jiný, než mezinárodní soud by měl tato pravidla respektovat? Skutečnost, že mezinárodní smlouvy jsou přijímány složitým a v ústavách zakotveným způsobem, jim dodává legitimitu, slouží dělbě moci a vytváří mezinárodní „rule of law“. Líbivým krokem je nyní podkopána víra států, že jsou pány mezinárodních smluv. Není to poprvé, v poslední době čím dál častěji můžeme sledovat emancipaci mezinárodních organizací počínaje tím, že někdy samy vznáší požadavky na zvýšení svých rozpočtů, po skutečnost, že státům vracejí/odmítají jejich „kandidáty“ do svých rozhodovacích těles. Jestli státy ztratí jistotu v zaběhaná mezinárodní pravidla, budou méně ochotné k dalším závazkům přistupovat a ty stávající dodržovat.

Nechceme kritizovat Evropský soud pro lidská práva za to, že se snaží v nelehké době vycházet vstříc stěžovateli, ale poukázat na to, že i dobré věci je potřeba dělat promyšleně a v souladu s pravidly, jinak mohou mít nezamýšlené důsledky. Nejenže se přijaté opatření může stát nebezpečným precedentem. V současné chvíli je přijímána řada pravidel a opatření ve všech členských státech Rady Evropy. Ta závažným způsobem zasahují do lidských práv, jsou přitom ale stanovována narychlo, malými skupinami osob, často bez vysvětlení a v časové tísni. Ze strany odborné veřejnosti je voláno po tom, aby se v této situaci, navzdory její závažnosti, nezapomínalo na zákonnost a přiměřenost přijatých opatření a na jejich odůvodňování. Kdo jiný, než Evropský soud pro lidská práva by měl jít státům příkladem?