Mraky nad stredoeurópskou ústavnou demokraciou

Dovolím si využiť zhovievavosť autorov a čitateľov Jiného práva a v poslednom príspevku už na prelome mesiacov sa vrátiť spoza La Manche naspäť do strednej Európy. ISIS, imigračná kríza, Brexit...zahranično-politickým problémom, ktorými v súčasnosti žije celá Európa, sa podarilo do značnej miery zatieniť dianie u našich najbližších susedov.
V priebehu víkendu došlo k úniku konceptu stanoviska Benátskej komisie o situácii v Poľsku. V dokumente pôvodne určenom len očiam poľskej vlády, ktorý zverejnil denník Gazeta Wyborcza, vyzýva poradný orgán Rady Európy vládu k zrušeniu zákonnej úpravy, ktorá viedla k reforme postavenia najvyššieho štátneho ústavného orgánu. Zmena inštitucionálneho nastavenia, no predovšetkým protiústavné odvolanie niekoľkých sudcov a dosadenie vlastných nominantov novozvoleným parlamentom podľa Komisie nasvedčuje derogácii právneho štátu, zásad deľby moci a demokracie. Čo presne sa teda v Poľsku udialo?

Parlamentné voľby z októbra 2015 kompletne premenili podobu poľskej politickej scény. K vykresleniu celého pozadia súčasnej krízy je však nutné nazrieť trošku hlbšie do minulosti, niekoľko mesiacov pred jednoznačné víťazstvo konzervatívnej pravicovej strany Prawo i Sprawedliwość (“PiS”). V súčasnosti sporovaná novelizácia sa vzťahuje k Zákonu o Ústavnom súde z roku 2013. Zákon vznikol z iniciatívy vtedajšieho prezidenta Bronislawa Komorowskeho, s cieľom dosiahnuť väčšie zapojenie rozličných zástupcov spoločnosti do procesu výberu sudcov. S návrhom sa však udial presný opak (pre bližšiu analýzu viď Koncewicz 2015) a výučná právomoc menovať sudcov Tribunálu pripadla 50 poslancom parlamentu. Čo je ešte dôležitejšie, zákon prijatý 25. júna 2015 umožnil dosluhujúcemu Sejmu menovať päť sudcov Tribunálu, a to aj napriek tomu, že dvom z nich sa mal mandát skončiť až v decembri minulého roka, teda až po nových parlamentných voľbách. To, čo niektorí akademici nazvali jemným pošťuchovaním nezávislosti Ústavného súdu, sa však po voľbách stalo podvozkom a živnou pôdou pre útok na právomoci Tribunálu novozvolenou PiS.

Právo a Spravodlivosť nie je žiadnym nováčikom poľskej politickej scény. V roku 2007 bola vytlačená do úzadia po sérii korupčných škandálov a silnej protieurópskej rétorike. Na jeseň minulého roku sme však mohli sledovať návrat PiS k moci v plnej paráde: strana, s ešte radikálnejšou rétorikou než pred svojim odchodom, sa stala absolútnym víťazom volieb so ziskom 235 zo 460 poslaneckých mandátov. Zásah do kompetencií ústavného súdu prišiel necelý mesiac po voľbách: PiS využila situáciu, odmietla uznať menovanie nových sudcov predošlým parlamentom a namiesto nich vymenovala vlastných 5 nových kandidátov. Celý proces bol samozrejme sprevádzaný silnou demokratickou rétorikou a apelom na prednosť vôle ľudu, reprezentovanej väčšinovou vládou PiS, pred právom. Ako trefne hovorí profesor Koncewicz, toto je rétorika, ktorú už Európa mala možnosť pred niekoľkými desiatkami rokov vidieť.

Za povšimnutie stojí predovšetkým rýchlosť, akou sa celý proces odohral. Prezident Andrzej Duda, mimochodom bývalý člen PiS, najskôr odmieta menovať piatich sudcov zvolených predošlým parlamentom. Sejm následne prijíma rezolúciu prehlasujú voľbu piatich sudcov za neplatnú. Dňa 19. novembra dochádza k prijatiu novely zákona o Ústavnom súde. Zákon oficiálne anuluje predošlú voľbu sudcov a otvára dvere novému menovaniu. Okrem toho, retroaktívne skracuje funkčné obdobie súčasného predsedu a miestopredsedu z deviatich na tri roky. Zákon je schválený a podpísaný prezidentom nasledujúci deň, a stáva sa tak oficiálne najrýchlejším legislatívnym procesom od roku 1989.

Toto dianie je napadnuté pred ústavným súdom z podnetu opozičnej Občianskej platformy, ombudsmana, Najvyššej rady súdnictva, advokátskej komory a predsedu Najvyššieho súdu (ústavný súd podnetu neskôr vyhovel v rozhodnutí K 35/15, avšak bez nadväzujúcej politickej odpovede). Medzičasom Tribunál vydáva taktiež rozhodnutie K 34/15 a konštatuje, že starý Sejm pri výbere dvoch sudcov, ktorých funkčné obdobie sa malo skončiť už za bežiaceho mandátu nového parlamentu, jednal protiústavne.

Už 2. decembra prispieva parlament k chaotickej situácii, keď uskutočňuje menovanie nových piatich sudcov - znovu rekordne rýchlo podpísané prezidentom republiky v tú istú noc. Zmien, ktoré neskôr ústavný súd (rozhodnutie K 35/15 z 9. decembra 2015) označuje za protiústavné, je niekoľko. Tribunál zdôraznil taktiež neprípustnosť zavedenia novej podmienky prísahy menovaných sudcov do 30 dní pred prezidentom republiky, kritizujúc ako dlhú lehotu (výkon funkcie sudcu sa začína už menovaním, nie zložením prísahy), tak vstúpenia ďalšieho aktéra do procesu ustanovovania ústavných sudcov, prezidenta, s ktorým Ústava nepočítala. K ohrozeniu nestrannosti a nezávislosti ďalej podľa Tribunálu dochádza aj umožnením opakovania mandátu predsedu a miestopredsedu.

Rozhodnutie, hoci nepochybne predstavovalo rýchlu a odvážnu obrannú reakciu, sa bohužiaľ nedočkalo väčšej politickej reflexie. Ústavný súd sa naviac ocitol v zvláštnom vákuu s nejasným počtom ústavne zvolených sudcov, keďže PiS nerešpektovala jeho závery o neústavnosti voľby len dvoch nových sudcov, a nanominovala celú novú päticu.

Na prelome rokov 2015 a 2016 sa do procesu preto začína vkladať Európska komisia, ktorá zahajuje predbežné šetrenia, a Benátska komisia. Poľská vláda pritom nie je kritizovaná len za zásahy do právomocí Tribunálu, ale aj z obmedzovania slobody médií posilnením štátneho dohľadu nad televíziou a rozhlasom.

Pokiaľ Vám znie vyššie zmienený scenár akosi povedome, nemýlite sa. Leitmotif širokosiahlych ústavných zmien pod sloganom vláda ľudu a väčšiny pred vládou práva sme mali možnosť za posledné tri roky sledovať v Maďarsku, kde ústavný proces zahájený v roku 2011 vyústil do obmedzenia slobody médii a výrazných zásahov do právomocí súdnych orgánov (azda najkritizovanejším sa stalo zbavenie mandátu predsedu Nejvyššieho súdu A. Baky a obmedzenie ústavného preskumu Ústavného súdu, ktoré zašlo až tak ďaleko, že vláda spochybnila jeho právomoc používať naďalej judikatúru vzťahujúcu sa k výkladu starej Ústavy), a v Rumunsku, kde vláda pridlho otáľala s rešpektovaním rozhodnutí Ústavného súdu ohľadom konfliktu právomocí medzi predsedom vlády a prezidentom v roku 2012.

Tieto prípady majú hneď niekoľko spoločných menovateľov: popieranie princípov pluralizmu a konštitucionalizmu (ústavnej demokracie, ktorá sa rozhodne nedá stotožniť s prostou vládou a presadzovaním vôle väčšiny), bezprecedentnú rýchlosť prijímania legislatívnych zmien na ústavnej úrovni, ktorá v zásade vylučuje riadnu parlamentnú rozpravu (Maďarsko si v rokoch 2012 a 2013 v zásade zažilo obdobu problému tzv. prílepkov), a veľmi rozpačité reakcie zahraničia a medzinárodného spoločenstva. Pre všetky tri príklady je taktiež príznačné, že nutne vyžadujú hodnotenie a pohľad v širšom kontexte spoločenských udalostí. Maďarský ústavodarný proces bol obhajovaný komparatívnymi štúdiami, ktoré dokazovali, že väčšinu sporných ustanovení je možné nájsť v niektorej z iných ústav svetových demokracií. To isté by sa dalo dnes povedať o časti zmien v Poľsku: opakovanie mandátu predsedu a miestopredsedu Ústavného súdu nie je isto nič nezvyčajné, rovnako sa vláde nedá uprieť možnosť meniť dĺžku mandátu ústavných činiteľov. Nedá mi však nepýtať sa, či podobné pokusy o komparatívne ospravedlňovanie nezlyhávajú práve v onom širšom kontexte celkového vývoja spoločnosti a aktuálnych politických zmien.

Časť verejnosti a akademickej obce vidí v týchto ústavných krízach hrozbu ďalšej demokratickej éry Európy a pripomína udalosti z 30. rokov minulého storočia. Druhá časť naopak presadzuje presvedčenie, že naša demokratická vyspelosť, zakorenenosť právneho štátu a hlavne historická skúsenosť je dostatočne silná na to, aby sme mohli veriť, že politická moc sa na istej hranici zneužívania vlastných právomocí zastaví. Netrúfam si odhadovať, kto bude mať nakoniec pravdu, avšak napadá ma niekoľko zaujímavých otázok, ktoré by podľa mňa stálo za to si do budúcna položiť:

1. Európska únia by sa rada videla ako záruka proti tzv. demokratickému backslidingu členských štátov. Lenže pravdou je, že nástroje, ktorými disponuje, sú z rôznych dôvodov obmedzené. Nižšie, v mojom pokuse o náčrt rozličných vynucovacích právomocí a síl, máte možnosť vidieť rozprestretie všetkých mechanizmov, ktoré by mohli byť potenciálne použité na presadenie demokratizačného tlaku. Veľmi zjednodušene: teórie demokratizácie rozoznávajú niekoľko typov externého vplyvu  (kontrola, konvergencia, kondicionalita, rozšírenie [contagion] a asistencia). Jednotlivé typy sa líša podľa toho, či príslušný aktér vyvíja priamy alebo nepriamy vplyv (direct - indirect influence) aktívnym alebo pasívnym konaním. Začlenenie nástrojov, kterými EÚ potenciálne disponuje, do siete demokratizačních vplyvov, by vyzeralo takto:

Medzi najsilnejšie aktívne nástroje patria kodaňské kritéria, ktoré sa však vzťahujú len na kandidátske krajiny: možnosť pozastavenia hlasovacích práv, až vylúčenia za porušenie základných zdieľaných zásad EU podľa článku 7 ZEÚ; a jednanie pred SDEU o porušenie povinnosti členského štátu (infringement). Porušenie povinnosti je efektívny nepriamy nástroj, v oblasti ľudských práv, ústavných hodnôt a demokracie totiž naráža na limit sféry pôsobnosti práva EÚ, ktoré tieto témy pokrýva len veľmi nejasne prostredníctvom deklaratórneho článku 2 Zmluvy o EÚ. Predošlá skúsenosť z Maďarska ukázala, že hoci je tento proces použiteľný, vyžaduje nutne naviazanie na pragmatickejšie politiky Únie (u Maďarska tak v prípade zásahu do nezávislosti sudcov bol využitý podvozok v podobe diskriminácie na základe veku). Článok 7 ZEÚ je na podobné situácie priamo vytvorený, nie nadarmo sa mu však hovorí atómová možnosť. Väčšina aktérov má tendenciu sa jeho aplikácii vyhýbať, v praxi vlastne ešte nikdy nedošlo k jeho reálnemu použitiu (návrhy na uplatnenie jednotlivých mechanizmov v histórii EÚ – v prípadoch Haiderovho Rakúska, Maďarska a Rumunska, zo strany jednotlivých inštitúcií a členských štátov je možné vidieť nižšie). Vo vačšine prípadov tak Únia zostáva odkázaná na soft-power nástroje a politický tlak, kterých použiteľnosť može byť v súčasnosti veľmi otázna.

2. Konflikt medzi právomocami ústavných súdov a parlamentu v ústavodarnom procese. Strednú Európu, napriek tomu, aké výrazné postavenie a úlohy zohrali ústavné súdy na začiatku 90. rokov, akosi obišla známa debata o legitimite a demokratickom deficite, ktorý sa nutne spája s ústavným preskumom. A možno je to chyba, pretože zrazu čelíme populisticky veľmi vďačnej otázke, ako je možné, že v demokracii pripustíme, aby mal posledné slovo v legislatívnom či ústavodarnom procese nevolený orgán. Právnici a politológovia vedú spor, či sú ústavné súdy v skutočnosti súdne alebo politické inštitúcie. Nech je odpoveď akákoľvek, sú to rozhodne inštitúcie ústavné a bolo by naivné domnievať sa, že pokiaľ im zveríme právomoc vykladať ústavy a rozhodovať v hraničných sporoch medzi ďalšími ústavnými orgánmi, nebudeme ich musieť súbežne vybaviť aj istým súborom právomoci, praktík, a hlavne obrannými mechanizmami voči svojej „právotvornej“ sile. V súčasnosti hodne vidíme, že politické strany majú tendenciu využívať kartu vlády vačšiny, vole ľudu a vraciať sa tak k redukovanej definícii demokracie, o ktorej sme všetci dúfali, že bola prekonaná po druhej svetovej vojne. Hodená rukavica pre akademický svet a obnovenie debaty o význame a postavení ústavných súdov v ústavnej demokracii?