Martin Smolek: Přinesla Listina EU (cokoli) nového?

Tento příspěvek je písemným shrnutím ústního referátu prezentovaného na kolokviu "Národní ústavní systémy a Evropská unie: Harmonický vztah, nebo manželství před rozvodem?" organizovaném Českou společností pro evropské a srovnávací právo a studentským spolkem Common Law Society.

Pokud by mi organizátoři konference «Národní ústavní systémy a Evropská unie: Harmonický vztah, nebo manželství před rozvodem?» konané 18. prosince minulého roku na Právnické fakultě UK položili otázku, jestli Listina EU přinesla něco zásadně nového, patrně bych spontánně odpověděl, že nikoli. Ale já dostal od organizátorů o něco nuancovanější otázku, a sice zda Listina EU přinesla cokoli nového – to mne přivedlo hned ke třem odpovědím (jednoznačně ano – ano – spíše ne) v závislosti na třech úhlech pohledu:

Zaprvé, optické hledisko: jednoznačně ano. Je objektivně ověřitelným faktem, že soudy členských států, když pokládají předběžné otázky, se dnes daleko více než v minulosti dotazují na posouzení svých otázek výkladu či platnosti unijních předpisů prizmatem základních práv (přesnější statistická data lze nalézt ve výročních zprávách Evropské komise o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie). Důvod je prostý: na rozdíl od fiktivního průsečíku základních práv, «která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům», se kterým si leckdy pořádně nevědělo rady ani platónské právní nebe, mají nyní vnitrostátní soudci poměrně jednoduchý, krátký a přehledný seznam, na jehož jednotlivé položky mohou pohodlně odkazovat. Někdy až příliš pohodlně – ať již z nepochopení oblasti působnosti Listiny (kterou je korigovat jednání orgánů EU a vnitrostátních orgánů pouze, pokud uplatňují unijní právo) či záměrně se vnitrostátní soudy snaží propašovat Listinu do čistě vnitrostátních situací (za všechny budiž příkladem rozsudek ve věci Nagy (C-488/12) nebo usnesení ve věci Široká (C-459/13)). Logickým důsledkem je pak zvýšení odkazů na Listinu ze strany samotného Soudního dvora EU.

Zadruhé, politické hledisko: ano. Situace, kdy unijní právo uplatňují orgány Unie, a na které tedy dopadá i Listina EU, nebudí žádné pochybnosti – na rozdíl od vnitrostátních orgánů totiž unijní orgány neaplikují žádné jiné právo, než právě právo unijní. O poznání složitější je vymezení situace, kdy unijní právo uplatňují orgány členských států. Samozřejmě, v řadě případů (patrně dokonce v jejich naprosté většině) nebude pochybnost o tom, zda vnitrostátní orgán v rámci svého určitého jednání unijní právo uplatňuje či nikoli. Je ale např. uplatněním unijního práva postup vnitrostátního orgánu, který činí konkrétní úkony podle určité vnitrostátní procesní normy (neupravené unijním právem), nicméně v oblasti daně, jejíž některé či všechny aspekty jsou unijním právem upraveny? Když položíme tu samou otázku více teoreticky: shoduje se oblast působnosti unijního práva se situací, kdy vnitrostátní orgán uplatňuje unijní právo, nebo se jedná o dvě kategorie, které se vždy nemusí nutně překrývat? A jdeme-li v této úvaze ještě dále: nehrozí, že při posuzování určité otázky výkladu unijního práva optikou Listiny Soudní dvůr fakticky rozšíří oblast působnosti unijního práva? Či nehrozí, že výkladem určité unijní normy ve světle Listiny dojde fakticky k její změně (a to případně tak, že členskému státu bude tímto způsobem „přisouzena“ nová povinnost)?

Členské státy tyto obavy vesměs sdílejí. To ostatně ukázal velký počet států, které se vyjadřovaly ve vůbec první věci, ve které měl Soudní dvůr příležitost vysvětlit ona slova «a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie» (viz dnes už slavný rozsudek ve věci Åkerberg Fransson, C-617/10). Tím se Listina stává nástrojem (z jistého úhlu pohledu absurdního) politického souboje o kompetence mezi členskými státy a (jejich) Unií. Nástrojem pro kompetence členských států o to více nebezpečným, protože se k jeho požívání vehementně hlásí vůbec nejsilnější aktér ve zmiňovaném souboji, a to Evropská komise. Jeden příklad za všechny: proti několika členských státům, jejichž právní řády výslovně vylučují soudní přezkum neudělení schengenského (krátkodobého) víza, vede Komise řízení pro porušení povinnosti. Přiznává, že vízový kodex (unijní nařízení) neukládá členským státům povinnost soudní přezkum neudělení krátkodobého víza zajistit. Nepopírá dokonce, že členské státy se při sjednávání vízového kodexu výslovně nedohodly na zajištění soudního přezkumu a ustanovení upravující otázku přezkumu formulovaly záměrně tak, aby postačoval toliko přezkum správní. Odkazuje pouze a jenom na čl. 47 Listiny, ze kterého podle ní vyplývá povinnost zajištění možnosti soudního přezkumu úplně čehokoli, co spadá do unijního práva.

Zatřetí, materiální hledisko: spíše ne. Konečně, změnila Listina EU něco „materiálně“ (hmotněprávně), tedy přinesla více (či méně) práv oproti dosavadnímu stavu? V zásadě by měla odpověď na takto formulovanou otázku znít záporně – smyslem vytvoření Listiny EU bylo daleko spíše kodifikovat (zafixovat) současný stav, nikoli vymýšlet práva nová. Ale i taková odpověď je relativní. Jedním z příkladů práva s «upgradovaným» rozsahem je výše zmiňovaný čl. 47 Listiny, který podle vysvětlení k Listině jde nad rámec čl. 6 Evropské úmluvy o lidských právech (a tedy patrně nad rámec toho, co mohlo do doby přijetí Listiny představovat onen průsečík základních práv, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům). Jiným příkladem je jedno z práv třetí generace, a sice právo na kolektivní vyjednávání, resp. kolektivní akci. Ještě v roce 1999 generální advokát Jacobs ve svém stanovisku ve věci Albany (C-67/96) uvedl, že z ústavních tradic společných členským státům nemůže jednoznačně dovodit existenci základního práva na kolektivní vyjednávání, resp. kolektivní akci. O necelých deset let později, již za existence Listiny, Soudní dvůr v rozsudcích ve věci Laval (C‑341/05) a Viking (C‑438/05) právo na kolektivní akci dovodil, a to právě mj. odkazem na Listinu.

Takže, stručně řečeno, Listina nepochybně něco nového přinesla. A možná bych měl poopravit svoji hypotetickou spontánní reakci, zmiňovanou na začátku, protože to něco, zdá se, je změnou poměrně zásadní…