Michal Hájek: Nepřijatelní cizinci – anachronismus nebo trend?

Kritický vývoj

Příběh o Nepřijatelných cizincích začal v roce 2005, kdy zákonodárce zavedl pro řízení o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní ochrany institut nepřijatelnosti. Svůj odraz našel v § 104a odst. 1 s. ř. s., dle kterého „[j]estliže kasační stížnost ve věcech azylu svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.“ Nejvyšší správní soud tehdy nejspíše zajásal (byť nádavkem ponovu musel ve věcech mezinárodní ochrany rozhodovat v pětičlenných senátech). Jak by také ne, když mu jen za rok 2004 napadlo 3124 azylových případů, což byla téměř polovina (sic!) veškerého tehdejšího nápadu. Lze si dost dobře představit, že v pronajatých prostorách domu na Masarykově ulici, kde tehdy Nejvyšší správní soud provizorně sídlil, do té doby panovala určitá trudomyslnost. Připomeňme, že obsazení Nejvyššího správního soudu bylo ještě koncem roku 2003 poměrně skromné (22 soudců, 23 asistentů, 21 pracovníků soudních kanceláří a 22 pracovníků soudní správy). Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2005 Sb., kterým byl institut nepřijatelnosti uveden na světlo světa, pak k nastalé situaci pregnantně uvádí, že„[t]oto opatření je vyvoláno kritickým vývojem azylové agendy u Nejvyššího správního soudu v letech 2003 a 2004“.

Nicméně tento „kritický vývoj“ se v budoucnu již tak kritickým být neukázal, neboť množství věcí týkajících se mezinárodní ochrany před Nejvyšším správním soudem vytrvale klesá (zatímco počet soudců i odborného aparátu v průběhu poslední dekády naopak vzrostl):

Rok	Počet azylových věcí před NSS
2003	409
2004	3124
2005	2651
2006	1503
2007	985
2008	841
2009	553
2010	326
2011	269
2012	313
2013	230

Přes tento trend však zákonodárce usoudil, že procesní standard poskytovaný žadatelům o mezinárodní ochranu před Nejvyšším správním soudem je pořád ještě příliš vysoký. Novelou soudního řádu správního (č. 303/2011 Sb.) tak s účinností od 1. 1. 2012 nově stanovil, že i ve věcech mezinárodní ochrany budou nadále rozhodovat klasické tříčlenné senáty.

Kouzlo nepřijatelnosti

Výhoda institutu nepřijatelnosti dle § 104a s. ř. s. tkví především v tom, že umožňuje Nejvyššímu správnímu soudu selektovat „zrno od plev“. Již delší dobu je totiž obecně známo, že drtivá většina žadatelů o mezinárodní ochranu pouze využívá tuto možnost k faktickému prodloužení jejich pobytu na území České republiky (a někteří přitom snad i tajně doufají, že to třeba vyjde). Nejvyšší správní soud však od října roku 2005 (vyzbrojen mocným § 104a s. ř. s.) připustí k věcnému přezkumu jen minimum „azylových“ kasačních stížností, a to zpravidla pouze takové, které vyžadují jeho mentorující judikatorní pozornost, či ty, kde v řízení jim přecházejících došlo ke zcela zásadním pochybením („test přijatelnosti“ v této souvislosti formuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS, kterýžto je citován v podstatě v každém rozhodnutí tohoto soudu v oblasti mezinárodní ochrany a velmi pravděpodobně tak aspiruje na jeden z nejčastěji citovaných českých judikátů vůbec).

Aniž bychom přeceňovali význam statistik, pojďme se podívat, jak si jednotlivé (již pouze tříčlenné) senáty stojí v aplikaci institutu nepřijatelnosti v řeči čísel (přehled zahrnuje věci týkající se mezinárodní ochrany rozhodnuté v minulém roce):

Senát	Počet rozhodnutých věcí v roce 2013	Odmítnuto pro nepřijatelnost	Zamítnuto	Zrušeno + vráceno[1]	Odmítnuto z jiných důvodů[2]	Zastaveno
1.	19	10	1	4	3	1
2.	22	9	1	6	3	3
3.	36	19	3	4	7	3
4.	40	27	2	5	6	0
5.	23	6	4	7	4	2
6.	36	26	1	4	3	2
7.	29	16	3	5	3[3]	2
8.	24	15	1	1	3	4
9.	30	21	1	0	6	2
Celkem	259	149	17	36	38	19

Z uvedeného vyplývá, že téměř 80 % všech kasačních stížností ve věcech mezinárodní ochrany (u některých senátů je tento poměr ještě větší) se ke klasické meritornímu přezkumu nedostane. Zhruba 57 % z celkového počtu těchto stěžovatelů si přitom vyláme zuby právě na institutu nepřijatelnosti.

Bylo by však zbrklé (a poněkud unfair) hodnotit rozhodovací činnost jednotlivých senátů – jejichž složení se navíc od 1. 1. 2014 značně promíchalo, k čemuž vznikl nově i 10. senát – na základě těchto čísel. Jako každý správný příběh má totiž i ten o Nepřijatelných cizincích jeden háček (o selanku nikdo nestojí), přičemž takovou zákeřnou vílu sudičku představuje nenápadný § 104a odst. 3 s. ř. s., dle kterého „[u]snesení podle odstavce 1 nemusí být odůvodněno“. Nemusí být, ale může, ale nemusí… To jednoho pořádně zmate.

Mnohem důležitější než čísla je tak způsob, jakým se jednotlivé senáty staví ke způsobu odůvodňování usnesení, kterými je kasační stížnost pro nepřijatelnost odmítána. Praxe Nejvyššího správního soudu zde totiž rozhodně není jednotná. V této souvislosti je možné vysledovat typově tři odlišné přístupy, se kterými se lze v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu setkat.

1.      Kvazimeritorní přezkum – tj. usnesení, která se ve svém odůvodnění poměrně podrobně vypořádávají prakticky se všemi kasačními námitkami (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2013, č. j. 9 Azs 1/2013-38).

2.      Systém odkazů na prejudikaturu – tj. usnesení, ve kterých Nejvyšší správní soud k jednotlivým kasačním námitkám pouze odkazuje na svá dřívější rozhodnutí, čímž zdůvodňuje, proč v daném případě není dán podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatele, a tedy nejsou splněny podmínky přijatelnosti kasační stížnosti (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Azs 1/2013-32). Tento způsob odůvodňování usnesení odmítajících pro nepřijatelnost je v posledních letech asi nejčastější.

3.      Usnesení bez odůvodnění – k tomu asi není co dodat, snad jen, že taková usnesení jsou naštěstí spíše výjimkou [např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2013, č. j. 6 Azs 20/2013-27, k němuž byla vytvořena i kouzelná právní věta: „Není-li usnesení o odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost odůvodněno (§ 104a odst. 1 a odst. 3 s. ř. s.), nemusí být odůvodněny ani navazující výroky o nákladech řízení a o odměně ustanoveného advokáta.“].

Konec příběhu?

Nelze přehlédnout, že problematika mezinárodní ochrany patří ve svých důsledcích mezi to nejvážnější, o čem Nejvyšší správní soud v rámci své pravomoci rozhoduje (aniž by takové konstatováním snižovalo význam ostatních agend). Jakkoli jistě drtivá většina žadatelů o mezinárodní ochranu podmínky pro její udělení nesplňuje, stále je zde určité procento těch, kteří ji opravdu potřebují. A v těchto případech může jít bez nadsázky i o život. Přesto je těmto stěžovatelům poskytován významně nižší procesní standard než ostatním.

Rozumné důvody, které na počátku za zavedením institutu nepřijatelnosti stály, tj. především zahlcenost Nejvyššího správního soudu, dnes už neplatí (ne, že by Nejvyšší správní soud neměl co na práci, ale za jeho vytíženost nyní rozhodně nemohou případy, na které se institut nepřijatelnosti vztahuje). Je tak diskutabilní, zda by § 104a s. ř. s. vůbec obstál při přezkumu ústavnosti před Ústavním soudem, neboť současná procesní nerovnost mezi žadateli o mezinárodní ochranu a ostatními stěžovateli (např. i v pobytových věcech!) zcela postrádá nejen legitimní cíl, ale ukazuje se i jako nepotřebná.

Pokud navíc nepřijmeme praxi rozhodování v těchto věcech bez odůvodnění, Nejvyššímu správnímu soudu institut nepřijatelnosti ani neušetří příliš práce, neboť nejvíc času při psaní soudních rozhodnutí zpravidla beztak spolkne (vedle studia spisu) rešerše relevantní judikatury, o kterou se lze opřít.

Z druhé strany ovšem můžeme namítnout, že institut nepřijatelnosti je pouhou (byť prozatím nekoncepční) vlaštovkou, která sice nepředznamenává jaro, avšak ukazuje, kudy by se koncepce Nejvyššího správního soudu mohla v budoucnu ubírat. Dnes je patrně již nepochybné, že Nejvyšší správní soud se pozvolna stal více soudem odvolacím, než orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku. Filtr, který § 104a s. ř. s. poskytuje, by tak při rozšíření i na další agendy Nejvyšší správní soud posunul do pozice, která pro něj byla nejspíše v prvopočátku zamýšlena. To ale a priori neznamená, že by šlo o posun žádoucí, a rozhodně by nepřispěl k vyšší míře ochrany veřejných subjektivních práv jednotlivců.

Současný stav přitom rozhodně není ideální. Zůstává ovšem otázkou, jakým způsobem se bude dále vyvíjet. Příběh Nepřijatelných cizinců tak nejspíš ještě není zcela u konce…

---

[1] Zahrnuje i případy, kdy bylo vedle rozhodnutí krajského soudu zrušeno i rozhodnutí správního orgánu.

[2] Typicky pro opožděnost, neodstranění vad podání či nedostatek zastoupení.

[3] V jednom případě (č. j. 7 Azs 22/2013-81) Nejvyšší správní soud ve vztahu k jedné stěžovatelce kasační stížnost odmítl pro opožděnost a ve vztahu k druhému stěžovateli kasační stížnost odmítl pro nepřijatelnost – toto rozhodnutí je však pro jednoduchost zahrnuto pouze v kolonce „Odmítnuto pro nepřijatelnost“.