Jan Grinc: Kapitola zákonná opatření zatím uzavřena?

Ve středu 20. listopadu 2013 se na pražské právnické fakultě konal seminář na téma Zákonná opatření Senátu v daňové oblasti pořádaný Katedrou finančního práva. Po úvodním slovu prof. Markové následovala prezentace dr. Boháče, jejímž tématem nebyly jen věcné změny daňových předpisů, ale především ústavněprávní a legislativní problémy spojené s institutem zákonných opatření. Ty byly shrnuty v podobě otázek předložených publiku ke strukturované diskuzi. Dr. Boháč obě prezentace zveřejnil, takže si je zájemci mohou projít, což vřele doporučuji, protože přehledně ukazují na jednotlivé problémy a uvádějí varianty řešení. V tomto příspěvku bych se zastavil u dvou otázek, o nichž se také hovořilo.

Tou první jsou důsledky neschválení zákonných opatření Poslaneckou sněmovnou. Tento problém již prakticky odpadl, neboť dne 27. listopadu Poslanecká sněmovna všechna zákonná opatření ratihabovala. Je tedy vyloučena i nejhorší varianta, kdy by se schůze Poslanecké sněmovny protáhla až do ledna a poté, co by hlavní části zákonných opatření nabyly účinnosti, by Sněmovna rozhodla, že pozbývají další platnosti. Vzhledem k tomu, že zákonná opatření přímo novelizovala, resp. zrušovala a nahrazovala jednotlivé daňové zákony, vedlo by jejich neschválení Sněmovnou v jednom z možných výkladů k tomu, že by v novelizovaných zákonech vznikly mezery či díry, neboť nová ustanovení by již neplatila a původní ustanovení by „neobživla“.

Souhlasím ale s výkladem Marka Antoše z jeho připravovaného článku pro časopis Správní právo, že i kdyby Poslanecká sněmovna neschválila již účinná zákonná opatření, měla by se tím obnovit účinnost předchozího znění zákona (byť má neschválení zákonných opatření Poslaneckou sněmovnou z pochopitelných důvodů účinky až ex nunc). Jinak by totiž Poslanecká sněmovna byla postavena před volbu, zda má přistoupit na změny provedené Senátem, se kterými nemusí souhlasit, nebo má proměnit novelizované zákony v nepoužitelnou změť slov, jak názorně dokládá i příklad v prezentaci dr. Boháče. Takové rozhodování asi nemá být smyslem institutu ratihabice zákonných opatření. Je pravdou, že Poslanecká sněmovna by mohla z důvodu právní jistoty zákonná opatření i přes obsahový nesouhlas schválit a ihned zahájit projednávání novely, která provedené změny zase odstraní (a následně případně přehlasovat Senát, pokud by trval na svém). Pak by ale v čl. 33 Ústavy požadavek ratihabice vůbec nemusel být, protože uvedeným způsobem může Poslanecká sněmovna postupovat vždy.

Stojí za povšimnutí, že všechny tyto problémy vyplývají ze skutečnosti, že zákonná opatření byla pojata jako přímé novely zákonů. Pokud by byla přijímána jako novely nepřímé, tak by se po jejich neschválení znovu použily dosavadní, formálně nezrušené předpisy. Koncepce samostatně stojících předpisů zavádějících neodkladná opatření (popř. i na omezenou dobu) by možná lépe odpovídala výjimečnému charakteru tohoto předpisu. Je ale zřejmé, že pro přizpůsobení daňových předpisů novému soukromému právu by byla metoda nepřímé novelizace nesmyslná. Nicméně pokud by se neprosadil výklad citovaný v předcházejícím odstavci, může to být do budoucna způsob, jak se při přijímání skutečně dílčích neodkladných opatření vyhnout sporům o „ožívání“ či „neožívání“ původní úpravy.

Druhá otázka je stále relevantní: Jsou předmětem zákonných opatření skutečně (jen) věci, které nesnesly odkladu? Odpověď na ni může v konečném důsledku vést k (částečnému) zrušení jimi novelizovaných předpisů s tím, že se nejednalo o neodkladné věci, a proto nebylo v kompetenci Senátu takové změny přijmout. Konkrétně dvě zákonná opatření v daňové oblasti (č. 340/2013 Sb. a č. 344/2013 Sb.) neobsahují jen úpravy vyvolané rekodifikací, ale i další nesouvisející změny (např. jednotné inkasní místo), které k nim byly připojeny již v předlegislativní fázi, kdy otázka rozpuštění Poslanecké sněmovny nebyla relevantní. Nebudu rozebírat, zda o neodkladné věci jde či nejde. Pokud by však Ústavní soud dospěl k závěru, že zákonná opatření nebo jejich jednotlivá ustanovení nenaplnila podmínku neodkladnosti podle čl. 33 Ústavy, a proto musí být zrušena, bylo by dle mého názoru na místě, aby odložil vykonatelnost zrušujícího nálezu podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Negativní důsledky okamžité derogace by nepochybně byly mnohem závažnější než dočasné zachování platnosti předpisů, které nejsou obsahově v rozporu s ústavním pořádkem, byly přijaty na základě svobodně projevené vůle potřebné parlamentní většiny a vykazují pouze jinou vadu.

Odložení vykonatelnosti by vedlo k možná také zajímavé otázce dopadů zrušujícího nálezu Ústavního soudu na konkrétní rozhodnutí správců daně přijatá na základě zrušených ustanovení daňových zákonů: (i) na rozhodnutí, proti němuž směřovala ústavní stížnost, se kterou byl spojen návrh na zrušení těchto ustanovení, (ii) na jiná rozhodnutí přijatá na základě zrušených ustanovení a napadená ústavní stížností, (iii) na rozhodnutí přijatá v období mezi vyhlášením a vykonatelností zrušujícího nálezu aj. Tuto otázku velmi obecně řeší § 71 zákona o Ústavním soudu, podrobněji lze odkázat například na přehledný komentář doc. Kühna ke stanovisku pléna Ústavního soudu ze dne 14. prosince 2010, Pl. ÚS-st. 31/10 (Intertemporální účinky derogačního nálezu k prohlídkám jiných prostor a pozemků podle trestního řádu) z časopisu Jurisprudence č. 4/2011, ASPI ID: LIT38458CZ. Podle mého názoru je toto typická situace, kdy by se měl zákon aplikovat i po vyhlášení derogačního nálezu, dokud na něj plynule nenaváže nová zákonná úprava, neboť ožívání původních ustanovení po zrušení části zákona Ústavní soud vylučuje. Je ale otázkou, zda by jednotlivé daňové subjekty nebyly schopny právě z intertemporálních dopadů nálezu vytěžit nějaké výhody.

Na semináři také zaznělo (ovšem ve vztahu k otázce ožívání či neožívání původních ustanovení po neschválení zákonných opatření Sněmovnou), že může být relevantní použití zásady, podle které je třeba v pochybnostech upřednostnit ten výklad, jenž je ve prospěch daňových subjektů. To by patrně vedlo k závěru o neobživnutí původních ustanovení, což by v některých případech mohlo znamenat absenci daňové povinnosti.

Uvedená zásada je v daňovém právu jistě na místě, má ale ovládat výklad nejasných a rozporných ustanovení daňových předpisů. Nemůže být určující pro posouzení důsledků neschválení zákonných opatření Poslaneckou sněmovnou. Zde mají rozhodovat otázky formy (přímá či nepřímá novela), časové působnosti (neschválení před či po nabytí účinnosti) a účelu zákonných opatření (význam ratihabice), nikoli jejich konkrétní obsah. Stejně tak nelze přistoupit na logiku, že pro daňové subjekty by bylo případně výhodnější zrušení změn provedených zákonnými opatřeními hned ke dni vyhlášení nálezu Ústavního soudu, aby jim odpadla daňová povinnost. Jednak by toto rozhodnutí nemělo na všechny subjekty stejný (tj. pozitivní) dopad a jednak by takový zásah do právní jistoty byl zcela nepřiměřený důvodům protiústavnosti zrušených ustanovení (viz výše).
Osobně předpokládám, že pokud bude Ústavní soud o zákonných opatřeních rozhodovat, přikloní se k závěru, že posouzení jejich neodkladnosti je především věcí vlády, Senátu a Poslanecké sněmovny. Tento přístup dává dobrý smysl zejména ve spojení s výkladem, že neratihabicí zákonných opatření ožívá původní úprava, kterou měnily. Pak totiž Poslanecká sněmovna při ratihabici skutečně politicky rozhoduje mezi dvěma právně funkčními možnostmi.

Jan Grinc