Ondřej Preuss: (Ne)přezkoumatelná amnestie a proces ochrany podstatných náležitostí demokratického právního státu

(Ne)přezkoumatelná amnestie a proces ochrany podstatných náležitostí demokratického právního státu

 

V novoročním projevu 1.1.2013 vyhlásil prezident Václav Klaus poměrně nebývale rozsáhlou amnestii, na níž se okamžitě strhla obdobně nebývale prudká a rozsáhlá kritika, zejména pro její aboliční část zakotvenou v čl. II. této amnestie.

 

Dne 14. 1. 2013 navrhla skupina senátorů, aby Ústavní soud zrušil příslušný článek, neboť je podle jejich názoru v rozporu s hodnotami demokratického právního státu podle čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), jakož i s principem vyjádřeným čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), v důsledku čehož mělo dojít k porušení základních práv garantovaných v čl. 11, 36 a 38 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. ÚS toto řízení spojil i s návrhem Městského soudu v praze podaného později ve stejné věci.

 

ÚS ve svém usnesení Pl. ÚS 4/13 návrh odmítnul.

 

Podle předsedy ÚS Pavla Rychetského, který se však v daném řízení ocitl v menšině, stál Ústavní soud před posuzováním dvou – v daném případě proti sobě stojících – ústavněprávních paradigmat. Prvým je požadavek, aby Ústavní soud nepřipustil a neartikuloval závěr, že v demokratickém právním státě může vydat státní moc rozhodnutí, které nikdo nemůže přezkoumat ani zrušit. Druhým je ústavní princip, podle něhož „státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ (čl. 2 odst. 3 Ústavy).

 

Pro ÚS nejde o nové dilema, tato otázka visí nad každým rozhodováním o zásahu do podstatných náležitostí demokratického státu. Pokud totiž ÚS vnímá Ústavu a celý právní řád jako výrazně hodnotově zabarvený, nemůže připustit, aby jádro těchto hodnot bylo ohroženo jakýmkoliv nepřezkoumatelným zásahem veřejné moci.

 

Podle Rychetského se přijetím principů materiálního pojetí právního státu vyjádřila i zásada, že všechny akty veřejné moci podléhají kontrole ústavnosti, respektive že žádný takový akt se nemůže takové kontrole zcela vymykat. Absence konkrétní ústavní, případně právní úpravy určující věcnou, příp. místní příslušnost (pravomoc) orgánu povolaného k takové kontrole nemůže sama o sobě vyloučit možnost dotčeného subjektu dovolávat se ochrany proti aktu veřejné moci, který podle jeho tvrzení zasáhl do jeho subjektivních práv.

 

Na tuto tezi silně akcentovanou zejména v nálezu ve věci „Melčák“ (sp. zn. Pl. ÚS 27/09) se samozřejmě snesla okamžitě kritika, neb samotný postup mimo procesní úpravu je považován za zásah do podstatných náležitostí demokratického právního státu.

 

Poslední zásadní rozhodnutí ve věci amnestie přineslo v chápání postupu ÚS mnoho nových podnětů, ve výsledku však spíše ukázalo, že ÚS ještě nemá jednoznačnou a podloženou představu o tom, jak přesně by měl v obdobných případech procesně postupovat.

 

Normativnost vs. Melčák

 

Přípustnost svého návrhu dovozovala skupina senátorů z toho, že rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii patří podle doktríny mezi normativní akty derivativní povahy a splňuje obsahové znaky právního předpisu, tj. závaznost, formální určitost, obecnost předmětu a subjektů a vynutitelnost, a odvolávají se rovněž na nález ve věci Melčák, ohledně kterého mínila, že Ústavní soud došel k závěru obdobnému.

 

ÚS se však ve svém rozhodnutí vydal cestou trvání na procesních pravidlech. Zdůraznil, že předtím, než přistoupí k věcnému posouzení návrhu podaného dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jeho věcného projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu, jmenovitě zda tomu nebrání překážky formulované v ustanovení § 43 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a připomněl i „základní strukturální pravidlo pro výkon moci v právním státu, jež je dáno čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem.“

 

Amnestie byla napadena jako tzv. jiný právní předpis, který může ÚS přezkoumávat. ÚS však upozornil na specifičnost amnestijního rozhodnutí, jež spočívá v tom, že oproti (standardnímu) právnímu předpisu nemá všechny jeho obsahové znaky, jestliže neobsahuje opakovatelné pravidlo (je naopak jednorázové); přitom právě trvalost je významným znakem obecné normy (dojde-li k naplnění normy, platí dále pro budoucí případy daného druhu), což v případě amnestijního rozhodnutí podle ÚS neplatí, a není proto také kdykoliv zaměnitelné pozdější obecnou normou podle zásady lex posterior derogat priori. Odlišnost panuje i v rovině formální (názvem jde o rozhodnutí), jakož i funkcionální, neboť neplní roli právního předpisu, nýbrž výjimky z něj. Lze-li o amnestijním rozhodnutí uvažovat také jako o tzv. normě opatření, u nichž ani hypoteticky již v budoucnu nemůže vzniknout právní skutečnost, jež by vyvolala právní normou předvídané následky, pak je jeho posuzování svojí povahou retroaktivním, jež pravomoc Ústavního soudu zásadně přesahuje (viz článek Pavla Uhla. Je amnestie opatřením obecné povahy?).

 

Pavel Rychetský namítá, že jde sice o specifický, ale nepochybně závazný, normativní a relativně obecný pramen práva. Tomuto závěru se nevymyká ani úsudek, že jednorázová „konzumace“ napadeného aktu mu odebírá povahu právní normy, neboť jak je obecně známo, právní řád obsahuje celou řadu obecně závazných právních předpisů, které naplněním svého účelu anebo uplynutím času pozbývají účinnosti, nikoliv však platnosti (např. zákon o státním rozpočtu).

 

Ve své úvaze se pak ÚS zaměřil na dle jeho úsudku nepochopení předešlé judikatury ze strany navrhovatelů.  Ti podle ÚS z toho, že v řízení ve věci „Melčák“ napadené rozhodnutí prezidenta dle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy bylo podrobeno přezkumu Ústavním soudem, dovozují, že se tak stalo „pro prvky normativního aktu“, a jestliže obdobnou povahu má rozhodnutí prezidenta dle téhož čl. 63 odst. 1 písm. k), pak zde musí být rovněž dány nejen ony „prvky“, nýbrž zásadní určení takového aktu jako normativního, resp. jako (jiného) právního předpisu.

 

Většina pléna to však vykládá jinak a tvrdí, že navrhovatelé přehlížejí, že nález ve věci „Melčák“ se odvíjel od individuální ústavní stížnosti, jež k úspěchu logicky potřebovala doložit, že směřuje proti „rozhodnutí“, a nikoli právnímu (ať už jakémukoli, včetně „jinému“ či sui generis) předpisu, což by přirozeně „nebylo možné“, a stejně tak by „nešlo“ odložit vykonatelnost prezidentova rozhodnutí, bylo-li by právě takovým předpisem.

 

To je samozřejmě pravda, nicméně tento argument ÚS je spíše obranou dřívějšího kontroverzního postupu ve věci „Melčák“, který takto založil pro stěžovatele určitou procesní past. Ve svém amnestijním rozhodnutí ÚS totiž dokonce dovodil, že nemohou-li navrhovatelé být v dané věci nositeli oprávnění vyjádřitelného ústavní stížností, je dovolání se „kauzy Melčák“ jejich zájmu očividně protisměrné; žádají-li, aby Ústavní soud s jejich věcí naložil jako v této věci, museli by logicky přijmout fakt, že amnestijní rozhodnutí prezidenta je aktem aplikace práva, nikoli právním předpisem. Jestliže tedy v nálezu „Melčák“  ÚS  konstatoval, že prezidentovo rozhodnutí dle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy je „aktem aplikace … ústavního zákona“, pak není důvod, jde-li o obdobný „ústavní předpis“ (včetně prvků normativních z něj vycházejícího prezidentského rozhodnutí), amnestijní rozhodnutí kvalifikovat jinak.

 

Avšak Jan Musil ve svém disentu k příslušnému nálezu z roku 2009 připomněl, že ústavní stížností Miloše Melčáka bylo napadeno rozhodnutí prezidenta republiky, kterým byl určen konkrétní termín voleb. Nelze podle něj nijak dovodit, jak a proč by měla být dotčena subjektivní práva stěžovatele právě tím, že volby se mají konat ve stanoveném termínu  9. a 10. října 2009. Z obsahu ústavní stížnosti je zcela zřejmé, že jejím smyslem není ve skutečnosti zpochybnění vyhlášeného termínu voleb, nýbrž zpochybnění samotného přijatého ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny (viz k tomu Štěpán Klapka. Procesní aspekty rozhodnutí („Melčák“).

 

Je paradoxní, že ÚS uznal stížnost ve věci „Melčák“, jež formálně směřovala vůči rozhodnutí, ale ve skutečnosti proti normativnímu aktu a později odmítnul návrh směřující vůči kvazinormativnímu aktu amnestie právě s argumentem, že jde o individuální rozhodnutí. Obdobně byl ÚS velmi tvrdý, když v řízení o stížnosti Tomia Okamury proti vyřazení z prezidentských voleb opět trval na jasném adresování stížnosti proti čistě formálnímu rozhodnutí předsedy Senátu PČR o jejich vyhlášení právě v duchu kauzy „Melčák“ (Pl. ÚS 27/12).    

 

Tento postup kritizuje ve svém disentu k amnestijnímu usnesení i Ivana Janů. Podle ní většinové stanovisko navrhovatelům křivdí, když jim vytýká nepochopení argumentace Ústavního soudu v kauze „Melčák“. Navrhovatelé se podle ní dovolávají přesně těch úvah, které jsou v něm obsaženy a to dle jejího názoru zcela případně. Pokud v nálezu „Melčák“ Ústavní soud zrušil rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb, které považoval explicitně za „právní předpis“, tím spíše je právním předpisem rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii, neboť co do obsahu vykazuje ještě více typických normativních rysů.

 

Janů se domnívá, že plénum Ústavního soudu v kauze Melčák od počátku vycházelo v případě rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb ze souběžné existence jak normativních, tak individuálních prvků tohoto aktu. V žádné fázi řízení tehdy nebylo řečeno, že by se v případě tehdy napadeného aktu prezidenta mělo jednat o výlučně normativní nebo výlučně individuální akt, nýbrž toliko pro účely přijatelnosti ústavní stížnosti byly individuální prvky aktu zdůrazněny, což dokládá i citací usnesení (sp. zn. Pl. ÚS 24/09) kde bylo uvedeno, že „rozhodnutí prezidenta republiky […] jakkoli má i prvky normativního právního aktu – nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona […].“ a cituje i samotný nález „Melčák“: „[...] prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.“. Ivana Janů tak usvědčuje ÚS z určité argumentační „zkratky“.

 

(Ne)přezkoumatelnost

ÚS se však přesto nezastavil jen u pouhého argumentu nenormativnosti rozhodnutí prezidenta (tedy jeho nepřezkoumatelnosti jako jiného právního předpisu) a naopak předkládá celou paletu dalších formálních argumentů, proč nemůže být amnestie přezkoumána.

 

ÚS připomíná doktrinální názory, že amnestijní rozhodnutí „nemůže být zrušeno“, resp. že je „není možné zákonným postupem zrušit“. Tyto závěry jsou dle ÚS odvoditelné z obsahového (materiálního) vymezení amnestie jako prerogativu exekutivy, resp. personálního prerogativu hlavy státu, byť za podmínky kontrasignace předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. ÚS připomíná historickou tradicí (monarchistická rezidua – suverénní panovník, nadaný oprávněním k dispenzi z tvrdosti aplikace zákona) či např. vlastní obsahové určení (společenské milosrdenství, odpuštění či zapomenutí – a contrario právo či spravedlnost).

 

Pavel Rychetský zde opět nesouhlasí a uvádí, že samotný pojem prerogativ nevyjadřuje nic jiného než jednu z dalších forem zmocnění – ať již k vydání individuálního – nebo obecného – právního aktu. Ještě jasněji se však vymezuje Ivana Janů:  Bylo-li cílem většiny pléna vytvořit argumentační zkratku „pokud mohl monarcha postupovat libovolně, může to i prezident“, nemohu s tím souhlasit. Má-li být napříště prezident při výkonu, byť jen jediné pravomoci panovníkem „nad Ústavou“, měla by většina pléna zároveň zdůraznit i nároky na osobnostní kvality takového „vládce“: sebeomezení, uměřenost, pokora.

 

ÚS však odkazuje i na usnesení sp. zn. I. ÚS 30/99 ze dne 28. 6. 1999, jímž Ústavní soud Slovenské republiky vyložil čl. 102 odst. 1 písm. i) Ústavy Slovenské republiky tak, že součástí práva prezidenta udělit amnestii není jeho oprávnění „jakýmkoli způsobem měnit rozhodnutí o amnestii už uveřejněné ve Sbírce zákonů Slovenské republiky“, a totéž plyne nepřímo i z rozhodnutí Nejvyššího soudu Argentiny ze dne 13. 7. 2007 ve věci Mazzeo a ostatní, jestliže přípustnost opaku zde byla dovozena ve zcela výjimečných politicko-historických poměrech pro milosti udělené prezidentským dekretem některým vojenským představitelům státu z období diktatury v letech 1976 až 1983 s argumentem, že znemožnily potrestání „zločinů proti lidskosti“, které „s ohledem na mezinárodní závazek“ bylo naopak v tamní situaci nutné vyšetřit a potrestat (podobně viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2012 ve věci Marguš v. Chorvatsko, stížnost č. 4455/10).

 

Doplňkově pak ÚS ještě zmiňuje zásadní argumenty založené na zákazu retroaktivity, v trestním právu téměř absolutní a dodává, že ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby jiná osoba byla trestně stíhána, neexistuje.

 

Tím se však dostáváme k nevětší zkratce a „kroku stranou“, který ÚS ve svém amnestijním usnesení učinil. V úvodu jsme připomněli dilema mezi nutností přezkoumatelnosti každého aktu veřejné moci a zákazu mimo-procesního postupu akcentované Pavlem Rychetským.

 

ÚS po poměrně zevrubné argumentaci pro své omezení procesními pravidly Ústavy a ZÚS na jedné straně a zároveň formální nepřezkoumatelností amnestie na druhé straně náhle ve svém obiter dictum dovodil, že amnestijní rozhodnutí za určitých blíže nevymezených okolností zrušit může.

 

Podle ÚS není důvod přehlížet, že vývoj konceptu moderního státu, rozvíjejícího postupně znaky státu právního, vyloučení libovůle, a v důsledku toho omezení či vůbec potlačení prostoru pro „nepřezkoumatelné“ akty veřejné moci, posiluje souběžné tendence  k prosazení úsudku, že ani amnestijní rozhodnutí, navzdory svým (tradičním) prerogativům (zejména rozhodnutí aboliční), nemusí být provždy z efektivní kritiky vyjmuta (samozřejmě platí, že i prezident je při realizaci svého amnestijního oprávnění vázán ústavním rámcem, včetně jeho hodnotového vymezení). Na druhé straně je však podle ÚS adekvátní mít za to, že aktuálně dosažený právně politický standard je takový, že vnější zásah je myslitelný až v situacích mimořádně extrémních, resp. mimořádných vybočení ze základních zásad právního pořádku, jestliže by se exekutiva ve výkonu své pravomoci ocitla v rozporu se základními hodnotami, které Ústava prohlašuje ve svém čl. 9 odst. 2 za nedotknutelné [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)].

 

ÚS konstatuje, že omezení orgánu moci výkonné při vyhlášení amnestijního rozhodnutí může být dáno toliko základními hodnotami tvořícími materiální jádro Ústavy, kdy zásah do nich by představoval ohrožení ústavního státu jako takového. Ačkoli bylo dovozeno, že soudní přezkum amnestijního rozhodnutí je (coby svého druhu protimluv) vyloučen (aby si amnestie uchovala principiální pojmové znaky), lze pro budoucno (byť se zjevnou rezervovaností) připustit, že v takové zcela excesivní situaci (nastala-li by) by to byl Ústavní soud, který by se v nějaké formě jakožto „poslední instance“ mohl ujmout ochrany právě těchto hodnot, z ústavního vymezení základních (při plném ohledu k rizikům vyplývajícím z případné kolize „s principem právní jistoty a zásadou zákazu retroaktivity v trestním právu“ – viz citace z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Lexa v bodu 28 shora).

 

ÚS tak vlastně potvrzuje dříve odmítnuté argumenty navrhovatelů z odkazované kauzy Melčák. Pavel Rychetský k tomu uvádí, že přestože ÚS připustil, že by mohl přezkoumat a dokonce zrušit případný výrazný amnestijní exces, který by naplňoval porušení ústavního příkazu o nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu podle čl. 9 odst. 2 Ústavy, tak se většina ani nepokusila zargumentovat, že o takový případ v daném případě nešlo.

 

Ivana Janů dodává, že také nerozumí většinovému stanovisku, dle něhož je v navazujícím obiter dicto – v kontextu celého usnesení překvapivě – připuštěn přezkum rozhodnutí o amnestii v situacích „mimořádně extrémních“. Obsahový rozpor eventuální budoucí extrémní amnestie s čl. 9 odst. 2 Ústavy dle jejího názoru nemůže zajistit, aby se z něho toliko v takovém případě právní předpis „stal“. Pomíjí zároveň záměrně kuriózní skutečnost, že pokud by otázka rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy měla být nutnou součástí úvah o procesní přípustnosti a projednatelnosti návrhu, jak naznačuje obiter dictum, nezbylo by již o čem jednat v meritorním přezkumu.

 

Janů uzavírá jasným argumentem: Bezvýjimečně formulovaná část odůvodnění většinového stanoviska (stran nepřípustnosti návrhu) zjevně vylučuje abstraktní přezkum ústavnosti i té „nejextrémnější“ amnestie; pokud je Ústavní soud jednou k řízení o takovém návrhu nepříslušný, nelze v budoucnu příslušnost založit jakoukoliv vlastní úvahou ve stylu „tuto amnestii bychom už zrušit měli“. Vzhledem k tomu, že zákon o Ústavním soudu obsahuje dosti omezený výčet „typů“ řízení před Ústavním soudem, není zřejmé, v jaké jiné „nějaké formě“ lze o přezkumu amnestie racionálně uvažovat.

 

Závěr

Ústavní soud tedy na jedné straně vyložil svůj postup z kauzy Melčák proti duchu v tomto řízení vytvořeného, tedy v duchu přezkoumatelnosti každého aktu směřujícího proti podstatným náležitostem demokratického právního státu, byť by to byl akt samotného ústavodárce, na druhé straně však posílil argumenty svých kritiků, kdy se přihlásil k tomu, že může za určitých okolností postupovat preater legem.

 

Hlavním deficitem příslušného usnesení je tedy argument ÚS, že soud může v extrémním případě amnestii přezkoumat, přičemž v konkrétním případě však nijak nezkoumal, zda se o takový případ nejedná a s argumenty navrhovatelů se nevypořádal důsledně. ÚS pouze vydal určitá doporučení směřovaná zejména obecným soudům, když se například ptá, zda navrhovateli sledovanému zájmu by nemohly vyjít vstříc obecné soudy v řízeních o tom, kdo a jak je napadené amnestie (v její aboliční části) účasten. Logicky se podle ÚS nabízí výklad restriktivní, a proto by kupříkladu v případě obviněných, kteří se jako uprchlí vyhýbali trestnímu stíhání, mohlo být uváženo, zda do rozhodné doby trestního stíhání (osmi roků) tomu korespondující dobu nezapočítat. Obdobně se dle ÚS otevírá výkladová otázka, zda přiměřeně nepostupovat i ve vztahu k těm, kteří (prokazatelně) zjevným obstrukčním chováním v řízení výlučně způsobili relevantní prodloužení jejich trestního stíhání, neboť i zde by mohl být zpochybněn samotný důvod aboličního rozhodnutí („dobra“ ve smyslu bodů 23 a 25 výše), jenž nutně tkví v té „nepřiměřené“ době trestního stíhání, která jde na vrub veřejné moci.

 

ÚS sice odkazuje v reakci na argument denegatio justitie poškozené amnestií na civilní řízení, jelikož přirozeně nemůže připustit, že občanskoprávní řízení není s to poškozené principielně odškodnit, věcně se však podrobně s těmito argumenty již nijak nezabývá.

 

Takovému vidění se vzpírá ve svém disentu Vojen Güttler, který konstatuje, že každé, i když sebelépe právně odůvodněné stanovisko, které popírá možnost jakéhokoli pokusu o nápravu jednání orgánu veřejné moci, oprávněně pociťovaného ve veřejnosti jako nepřiměřené a nespravedlivé, vytváří jednoznačné negativní důsledky pro vnímání práva, v naší společnosti navíc silně poškozeného již v minulosti vládnoucími režimy totalitními. Tedy zjednodušeně řečeno, jde i o to, aby občané nerezignovali a aby byli nejen teorií, nýbrž i praxí orgánů českého státu posilováni v přesvědčení, že stará sentence „summum ius, summa (semper) iniuria“ v demokratickém právním státu místo nemá.