Bez vyvolání větší pozornosti byl minulý měsíc zveřejněn návrh směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie. Přitom jde o dokument velmi zajímavý jak svou formou, tak svým obsahem.
Obsah navrhované směrnice není sám o sobě dramaticky nový, z významné části je převzat ještě z Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1995. To, co je revoluční, je forma navrhované úpravy. Jedná se o první případ – opravte mne, pokud se mýlím – kdy Evropská unie směrnicí nadiktuje členským státům povinnou definici určitého trestného činu včetně trestní sazby.
Stalo se tak s odkazem na článek 325 odst. 4 Smlouvy o fungování Evropské unie („K zajištění účinné a rovnocenné ochrany v členských státech a v orgánech, institucích a jiných subjektech Unie přijímají Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Účetním dvorem opatření nezbytná k předcházení a potírání podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie“). Důkladné prostudování všech ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie pak odhalí, že podřízení národních trestních zákoníků evropskému právu se netýká pouze boje s podvody a že podobné akty EU mohou (a nejspíše budou) následovat také v dalších oblastech trestního práva hmotného.
V té souvislosti stojí za zmínku první dvě stránky důvodové zprávy obsahující vysvětlení, proč je vlastně evropská unifikace potřebná. Tabulka s přehledem národních úprav porovnává mimo jiné trestní sazbu nejkvalifikovanější skutkové podstaty rakouského těžkého podvodu (až 10 let odnětí svobody) s trestní sazbou pouze základní skutkové podstaty českého podvodu (až 2 roky odnětí svobody). Za těchto okolností se ovšem lze jen těžko divit, že byly zjištěny rozdíly negativně ovlivňující účinnost politik Unie.
Moje první myšlenka po přečtení byla, že za takovouto manipulativní statistiku by se nemusel stydět ani Sir Humphrey. Po pečlivém uvážení jsem se ale přiklonil k závěru, že Sir Humphrey by nepochybně dokázal vymyslet něco méně bijícího do očí.
Srovnání návrhu směrnice a českého trestního zákoníku ukáže vícero drobných odlišností mezi odpovídajícími ustanoveními obou norem; například odpovídající skutkové podstaty trestního zákoníku jsou oproti čl. 4 odst. 1 návrhu užší. V dohledné době nás tedy nejspíše čeká euronovela trestního zákoníku.
Místo detailního rozboru návrhu se zde zaměřme na jeden související velmi kontroverzní prvek, který se v českém právu objevil již dříve v rámci implementace Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství.
Trestný čin poškození finančních zájmů Evropské unie podle § 260 odst. 1 trestního zákoníku je - s vědomím jistého zjednodušení - obdobou trestného činu podvodu podle § 209 odst. 1 trestního zákoníku, případně dotačního podvodu podle § 212 odst. 1 trestního zákoníku. Rozdíl mezi oběma trestnými činy však nespočívá jen a pouze v osobě poškozeného subjektu. Pokud podvedete soukromou osobu nebo český stát, hrozí vám v základní skutkové podstatě trest odnětí svobody až na DVĚ léta. Pokud se téhož skutku (předpokládejme jednání, které by jinak naplnilo skutkovou podstatu podle § 209/212 odst. 1 i § 260 odst. 1 trestního zákoníku) dopustíte vůči Evropské unii, hrozí vám trest odnětí svobody až na TŘI léta.
Už vidíte, v čem spočívá problém? Nenápadným způsobem se nám vrátil starý dobrý trestný čin rozkrádání majetku v socialistickém vlastnictví. Pro později narozené připomínám, že šlo o § 132 trestního zákona č. 140/1961 Sb. Podle původního znění tohoto zákona za krádež prostou hrozil trest odnětí svobody až na tři léta, zatímco u rozkrádání majetku v socialistickém vlastnictví činila horní trestní sazba rovných pět let odnětí svobody, neboť socialistický majetek jako vyšší forma vlastnictví si vyžadoval přísnější ochranu.
Problém má rovinu morální, politickou a dost možná i ústavněprávní. Zrušení § 132 patřilo k těm nejsamozřejmějším požadavkům na změnu trestního zákona po listopadu 1989, spolu s trestným činem hanobení státu světové socialistické soustavy a jeho představitele podle § 104 trestního zákona a podobnými skvosty. Teď ho však máme v modifikované podobě zpět. Je takové ustanovení legitimní?
Samozřejmě musíme připustit, že není podvod jako podvod. Daňový podvod, úvěrový podvod i pojistný podvod mají určitá specifika, kvůli kterým byly zavedeny zvláštní skutkové podstaty s vlastními trestními sazbami. Ale § 260 odst. 1 trestního zákoníku přiznává po vzoru majetku v socialistickém vlastnictví zostřenou ochranu majetku Evropské unie jen proto, že je to majetek Evropské unie, a zvýhodňuje jej oproti majetku České republiky nebo majetku NATO či Organizace spojených národů. Proč by měl být majetek Evropské unie chráněn před podvody více než majetek Organizace spojených národů?
Na argument, že evropský majetek byl shromážděn ze společných zdrojů, slouží k uspokojování širších potřeb atd. lze velmi snadno odpovědět, že přesně to samé platí i pro majetek členských států. Ať už nějakou dotaci poskytne členský stát nebo Evropská unie, pořád je to dotace z eráru a není důvod, proč jeden erár chránit více než jiný. V situaci, kdy daňoví poplatníci více odvádějí svému státu než Evropské unii, ani nedává smysl, proč by menší proud peněz měl být s odkazem na veřejný zájem chráněn více.
Historické konotace zvýšené ochrany jedné formy vlastnictví by měly českého zákonodárce zvlášť důrazně vést k tomu, aby poskytoval shodnou ochranu majetku národnímu i evropskému a aby pečlivě sjednotil trestní sazby u odpovídajících trestných činů.
Dodejme, že nejde jen o problém trestních sazeb. § 260 odst. 1 trestního zákoníku není přesným ekvivalentem § 209/212 trestního zákoníku. Skutková podstata podle § 260 odst. 1 trestního zákoníku je na jednu stranu zúžena na finanční zájmy Evropské unie, jinak však pokrývá širší okruh jednání.
Širší rozsah ochrany je ještě více patrný u skutkové podstaty podle § 260 odst. 2 trestního zákoníku: „kdo neoprávněně zkrátí nebo použije finanční prostředky, které tvoří příjmy nebo výdaje souhrnného rozpočtu Evropské unie nebo rozpočtů spravovaných Evropskou unií nebo jejím jménem“. Jedná se mimochodem o další pasáž, kde návrh směrnice i Úmluva používají poněkud odlišné formulace než trestní zákoník. Odpovídající ustanovení čl. 3 návrhu hovoří o nesprávném použití finančních závazků či výdajů za jiným účelem, než pro který byly původně přiděleny, a o nesprávném použití zákonně získané výhody, které má za následek protiprávní snížení prostředků z rozpočtu Unie či rozpočtů spravovaných Unií nebo jejím jménem.
Přesný dosah této skutkové podstaty není jasný. Nepodařilo se mi prozatím objevit žádný pracovní dokument EU, kde by bylo srozumitelně vysvětleno, co ještě spadá pod tuto skutkovou podstatu a co již ne. Důvodová zpráva k trestnímu zákoníku hovoří u § 260 trochu tajemně o porušení hospodářské disciplíny a autoři komentářů se přesnému vysvětlení také raději vyhýbají, což mne vede k lehce provokativní myšlence, zdali vůbec někdo ví, co všechno tento trestný čin zahrnuje. Pokládám však za jisté, že jde o širší jednání než pouze ekvivalent trestného činu úvěrového či dotačního podvodu podle § 211 odst. 2 nebo 212 odst. 2 trestního zákoníku (opět navíc s přísnější trestní sazbou v základní skutkové podstatě). Při širokém výkladu by trestný čin podle § 260 odst. 2 trestního zákoníku zahrnoval také úmyslné nesplnění smluvního závazku. Tak či onak je zřejmé, že § 260 trestního zákoníku poskytuje majetku v evropském vlastnictví ochranu i před jednáním, které u nás není jinak trestné.
Možný přezkum ústavnosti takového ustanovení není nepravděpodobný. Bude-li někdo odsouzen pro trestný čin podle § 260 trestního zákoníku, mohl by podat ústavní stížnost, v níž namítne neústavnost ukládání rozdílných trestů podle toho, zda šlo o podvod ke škodě České republiky nebo Evropské unie. Já osobně bych na úspěch takové ústavní stížnosti nechtěl sázet, na druhou stranu jsem zvědav na případný komentář Ústavního soudu k reinkarnaci § 132. Pokud jsme znovu zavedli odlišnou ochranu různých forem vlastnictví, domnívám se, že se někde stala chyba.
Jan Vučka
Přesná implementace směrnice nebude nikterak jednoduchá věc, neboť návrh směrnice používá zcela odlišné pojmy od našeho trestního zákoníku. Dosti dlouho jsem váhal (kromě mnoha jiných bodů) nad například definicí úřední osoby. Čl. 4 odst. 5 písm. b) návrhu uvádí: každá osoba, která vykonává úkoly veřejné služby pro Unii či v členských
OdpovědětVymazatstátech nebo ve třetích zemích a přitom nepůsobí ani v jednom z uvedených
úřadů [legislativním, správním nebo soudním], ale účastní se správy finančních zájmů Unie či se účastní přijímání
rozhodnutí týkajících se finančních zájmů Unie.
Chápu to správně tak, že úřední osobou by mohla být i osoba najatá k plnění veřejných úkolů jako externista (a la "pan Radar"), pokud se bude fakticky podílet na rozhodování? To by bylo výrazné rozšíření definice oproti našemu § 127 TZ.
Nemíním se zmíněné kontroverze a nelogičnosti zastávat, nicméně mne napadá, že motivací pro vyšší trestní sazbu může být skutečnost, že podvodné jednání vůči EU narušuje důvěryhodnost ČR a zdejších příjemců finančních prostředků z EU jako celku.
OdpovědětVymazatNásledkem takového jednání - což vidíme i aktuálně v praxi - může být zastavení dotací, které mohly být poskytnuty určité skupině subjektů. Dopad jednání je tedy širší a nespočívá v samotném poškození zájmů EU.
Ochrana důvěryhodnosti českých příjemců dotací by potom mohla být sekundárním objektem této skutkové podstaty?
Z tohoto hlediska by tedy nemuselo jít primárně o vyšší ochranu poskytovanou určitému vlastníkovi oproti jinému.
Nejsem si jist, že chápu plnou tragičnost zde popisované situace.
OdpovědětVymazat1/ Revoluční je, když Evropská unie „nadiktuje“ definici trestného činu a sazby. Proč? Přesahy přímé či nepřímé do trestního procesu i hmoty se od Amsterdamských pilířů množí více a více a byly vlastně i předtím. Na základě čeho by mělo být trestní právo vůči harmonizaci imunní? Vymezení skutkové podstaty trestného činu nedotknutelná národní modla?
Navíc logika vymezení přenesených pravomocí na Unii nikterak nekopíruje naše vnitrostátní vymezení právních oborů. Dělící linie je primárně funkční a probíhá podle stejných ustanovení Smluv pro všechny členské státy, tedy bez ohledu na vnitrostátní zařazení té či oné otázky pod určitý obor. Je možné se bavit o tom, jestli čl. 325 odst. 4 SFEU je nebo není dostatečným základem pro navrhovanou úpravu. Ale to, jestli jde o vymezení skutkové podstaty či pouze nějaký trestní proces, je úplně jedno.
2/ Příměr s rozkrádáním majetku v socialistickém vlastnictví při vší úctě kulhá na obě nohy. Tehdejší diferenciace vycházela vskutku z ideologického rozlišení mezi majetkem v „osobním“ a „socialistickém“ vlastnictví. Diferenciace v trestní sazbě současného TZ vychází tak maximálně ze zpackané transpozice, tedy že někdo mechanicky přepsal sazbu z Úmluvy o ochraně finančních zájmů EU do TZ a neuvědomil si věcné propojení s běžným podvodem.
Řešením je pochopitelně sjednotit sazbu pro všechny typy „majetků“. To ve své podstatě je také běžný postup při provádění unijní legislativy ve všech oblastech již dobrých 40 let. Po novočesku se mu říká efekt přelévání („spill-over“), kdy sektorové unijní harmonizace jsou přebírány na celou oblast úpravy, aby byla zachována její jednota v právních řádech členských států. To ovšem také není revoluční a děje se již celé dekády.
Tudíž: je možné se velice dobře bavit o unijní pravomoci danou úpravu přijmout, stejně tak o její vhodnosti a způsobu vnitrostátního provedení. Nejsem příznivcem legislativních smrští a s ohledem na tento konkrétní kousek si myslím, že je zbytečný (problém není v nedostatku legislativy, jako spíše v tom, že ji v určitých členských státech nikdo není schopen či ochoten vynutit). Na druhou stranu by zase nebylo špatné vycházet v podobné debatě z korektních premis. Byť tedy § 132 vrací úder, Unie mi (přinejmenším na základě v postup podaných argumentů) nepřijde jako Říše zla ovládaná temnou stranou síly, která chce zničit nový krásný a čerstvě rekodifikovaný Chrám rytířů TrZák a Barroso nevypadá (minimálně zatím) jako Darth Vader.
pokud někdo uvede v důvodové zprávě nekorektkní srovnání, něměla by taková práce být odmítnuta jako lřivá a neprofesní ? Sama EU nemá už 30 let audit ve většině svých oblastí a taková "firma" by chtěla někomu něco nařizovat ve finanční oblasti ?
OdpovědětVymazatJan Vrchař
Michal Bobek: obávám se, že s Vámi mohou souhlasit jen částečně.
OdpovědětVymazatAd 1) Domnívám se, že posuzujete věci příliš svou vlastní optikou. Při Vaší práci Vám nepochybně přijde přirozené, že trestní zákoník může být podřízen směrnicím EU, když i jiné zákony jsou jim podřízené. Přísně racionálně máte pravdu. Ale trestní zákonodárství se tradičně bere jako typická věc národní suverenity. Proto beru tento návrh směrnice jako další symbolický milník na cestě k evropské federaci (a prosím povšimněte si, že jsem u tohoto bodu neříkal, že to beru jako tragédii). Až bude zrušena funkce národních hlav států, také to bude určitý předěl, i kdyby tou dobou už neměly absolutně žádnou roli kromě ceremoniální. Proto je mi i trochu divné, že odpůrci evropské integrace návrh hlasitě nekritizují. Já bych to od nich čekal.
2) Zákonodárci jistě neobnovili teorii socialistického vlastnictví jako vyšší formy vlastictví. Ale podařil se jim výsledek, který je prakticky totožný. To už do kategorie tragických událostí zahrnuji. Teď už se zase mohu cítit jako za dob nedávno minulých. Podobné zvýhodňování jedné formy vlastictví do moderního práva prostě nepatří, to je moje stanovisko.
Pokud mi ovšem řeknete, že jsem staromódní libertarián a že patřím do muzea, protože nechápu moderní trendy, přít se s Vámi nehodlám.
Ad Jan Vučka:
OdpovědětVymazat2/ Souhlasím. Shodneme se na tom, že výsledek je blbost a všechny sazby by měly být stejné. Omlouvám se, asi jsem přesně nepochopil, kam jste s tím mířil, když jste v příspěvku začal diferenciaci trestní sazby v podobném případě seriózně diskutovat (legitimita, majetek shromážděn ze společných zdrojů apod.).
1/ Nemyslím, že bych posuzoval otázku kompetence vlastní optikou (i když té se pochopitelně nikdy nezbavíme). Vlastní náhled jsem dával až v posledním odstavci. Snažil jsem se popsat (velice stručně a hrubě, ale objektivně) současná pravidla hry s názvem „Kompetence“. V nich (bohužel či bohudík, jak chcete, to už je ale hodnotový soud), nikde nestojí, že: „trestní hmota je výlučná kompetence členských států“. V ní stojí, že Unie je příslušná přijmout legislativu, pokud je schopna ji opřít o některou smlouvami přenesenou oblast působnosti. Trestní právo, hmota i proces, pak byly v minulosti v určitém rozsahu přeneseny přímo (amsterdamská justiční spolupráce v trestních věcech, která přinesla všelico, včetně evropského zatýkacího rozkazu), anebo na ně má unijní právo dopad nepřímý (od naplňování vnitrostátních skutkových podstat obsahem až po nepřímý podnět pro změnu trestního práva pro realizaci jiných politik – kupříkladu sankce za poškozování životního prostředí apod.).
Výše uvedené považuji za objektivní shrnutí současných pravidel hry, do kterých svůj osobní názor (či optiku, chcete-li), nepromítám. Dovolím si naopak opáčit, že jsou to spíše názory typu „trestní zákonodárství se tradičně bere jako typická věc národní suverenity“, které nesou výrazně osobní pohled. Odkud se prosím bere to „tradičně bere“? To opíráte konkrétně oč, s výjimkou vnitrostátních trestněprávních pověr? A proč by ve své podstatě mělo trestní právo být více věcí „národní suverenity“ než takové zdanění (jste-li libertarián Nozickovského střihu, tak tedy „státem organizovaná krádež“), otázky vztahu církve a státu, (ne)zákonnost umělého přerušení těhotenství, lokální samospráva či federální uspořádání státu, anebo takové důchody vyplácené v důsledku rozdělení federace? Trest ano, ale správní právo ne? Trest ano, ale ústavní právo ne? Trest ano, ale pracovní právo ne? Proč?
A nebojte, do muzea patříme oba. Jenom budeme asi každý sedět v jiném oddělení ;-))).
Ono jestlu budete sedět ve věznici u nás nebo jinde, nebo jestli vás tam pošle náš soudce nebo jinej nebo jestli tam jdete za jeden nebo druhej paragraf, je v závěru celkem jedno :D Za 1R bylo v trestním zákoníku také rozlišení mezi deufradací soukromou a veřejnou včetně vyšší sazby za tu druhou. Komunisté to jen zdokonalili, ale daleko větší vliv na dělení měla vyšší kvantita majetku v soc. vlastnictví a frekvecne právních vztahů k němu než dělení sazeb v trestním zákoně.
OdpovědětVymazatad Bobek : trestní právo je tradičně národní proto, že je k němu potřeba daleko vyšší donucení ze strany autority a tou je zpravidla národní stát a protože se sao prohlašuje teritoriální, aby nevznikali konflikty se sousedy. Taková omezení má civil až někde v 5.řádu.
Petr Svojtek