Jan Vučka: O vojenských cvičeních a čarovné moci slov

Jsou lidé, kteří přisuzují slovům magickou sílu. Prý můžete ovlivnit osud člověka tím, jaké mu dáte jméno. Naši slovanští předkové zase věřili, že vyslovením jména jisté nebezpečné šelmy ji můžete přivolat, tak ji raději opisovali frází „ten, kdo jí med“. Na to vše jsem si vzpomněl, když jsem slyšel zprávu o vyslání českých vojenských lékařů na Slovensko, kde tamní lékaři podali hromadné výpovědi. I v tomto případě dokázalo pouhé pojmenování od základu změnit osud.

Pokud se totiž vyslání vojenských „stávkokazů“ do zahraničí formálně označí za vojenské cvičení, dostaneme se z režimu čl. 43 odst. 3 písm. a) Ústavy ČR do režimu čl. 43 odst. 5 písm. b) a odst. 6 Ústavy ČR:
Čl. 43
[...]
(3) Parlament vyslovuje souhlas
a) s vysláním ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky,
b) s pobytem ozbrojených sil jiných států na území České republiky,
nejsou-li taková rozhodnutí vyhrazena vládě.
(4) Vláda rozhoduje o vyslání ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky, a to nejdéle na dobu 60 dnů, jde-li o
a) plnění závazků z mezinárodních smluv o společné obraně proti napadení,
b) účast na mírových operacích podle rozhodnutí mezinárodní organizace, jíž je Česká republika členem, a to se souhlasem přijímajícího státu,
c) účast na záchranných pracích při živelních pohromách, průmyslových nebo ekologických haváriích.
(5) Vláda dále rozhoduje
a) o průjezdu ozbrojených sil jiných států přes území České republiky nebo o jejich přeletu nad územím České republiky,
b) o účasti ozbrojených sil České republiky na vojenských cvičeních mimo území České republiky a o účasti ozbrojených sil jiných států na vojenských cvičeních na území České republiky. (6) O rozhodnutích podle odstavců 4 a 5 informuje vláda neprodleně o
bě komory Parlamentu. Parlament může rozhodnutí vlády zrušit; ke zrušení rozhodnutí vlády postačuje nesouhlasné usnesení jedné z komor přijaté nadpoloviční většinou všech členů komory.
Nebude asi sporu o tom, že popudem k vyslání vojenských lékařů byla nátlaková akce slovenských lékařů, a nikoli výcvikové potřeby českých vojenských lékařů. Lze to snadno zjistit hlavně z chronologie událostí: ona naléhavá potřeba procvičit teď hned vojenské lékaře nastala, až když slovenští lékaři zahájili svou nátlakovou akci, slovenská vláda se 1. 12. 2011 obrátila na českou vládu s žádostí o vyslání „stávkokazů“ a navrhla české straně, aby se tak stalo formou vojenského cvičení (k tomu srovnej projev ministra obrany Alexandra Vondry). Po dojití této žádosti byla uzavřena příslušná dohoda a změněn plán vojenských cvičení Armády České republiky, a to dne 2. 12. 2011.
I samotný název a obsah korespondujícího vládního usnesení jasně říká, co je podstatou: „zabezpečení pomoci vlády České republiky vládě Slovenské republiky při řešení nouzového stavu v oblasti zdravotní péče ve Slovenské republice“. Není to „usnesení o zabezpečení výcvikových potřeb Armády České republiky v oblasti zdravotní péče“.
Ač je to samozřejmě jen spekulace, předpokládám, že stenozáznam ze zasedání vlády či e-maily Úřadu vlády by odhalily hodně diskuzí o pomoci Slovensku a velmi málo diskuzí o potřebách Armády České republiky a chybějící kvalifikaci jejích lékařů.
Vojenské cvičení tedy bylo jen simulovaným úkonem, jehož pravým obsahem bylo něco jiného. Otázkou potom ovšem je, jak takové obcházení práva posoudit, tj. zdali dát při výkladu čl. 43 Ústavy ČR přednost formě nebo obsahu. Když ústavodárce použil v čl. 43 slovo „cvičení“, myslel tím cokoli, co vláda označí za cvičení, nebo tím spíše myslel to, co je svým obsahem doopravdy cvičením?
Autoritou budiž v tomto ohledu Ústavní soud. Ten se v posledních letech opakovaně vyjadřoval k tomu, zda v ústavním procesu rozhoduje spíše forma nebo obsah. Relevantní stanovisko obsahují dva významné nálezy z letošního roku týkající se přijímání zákonů ve stavu tvrzené legislativní nouze. Nález sp. zn. Pl.ÚS 55/10 ze dne 01. 3. 2011 k podmínkám legislativní nouze uvádí toto:
84: [...] Závěr o existenci této mimořádné okolnosti tak musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi.
85. [...] Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky hrozí podle vlády pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné [...]
Čl. 115 nálezu sp. zn. Pl.ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 pak uvádí shodně s čl. 85 nálezu sp. zn. Pl.ÚS 55/10. Odkázat lze i na část argumentace z nálezu sp. zn. Pl.ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 ve věci legislativních jezdců:
49. […] Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona (podobně Schorm, V.: Bezstarostná jízda, Správní právo č. 2/2000, s. 65 a násl.).
51. Od tohoto prvního případu je však nutné odlišit druhý případ nazývaný „wild riders“ (tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o překračování kritérií testu uplatňovaného na základě tzv. germaneness rule, tj. pravidla úzkého vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky, zda v konkrétním případě jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh, pro který se v českém prostředí vžilo označení tzv. „přílepek“. […]
66. Pro Ústavní soud je při posuzování ústavnosti legislativní procedury přijetí napadených ustanovení v daném případě rozhodující posoudit otázku, zda předmětný návrh poslance M. Doktora označený jako pozměňovací návrh a zpracovaný do sněmovního tisku č. 1222/3 jím skutečně v materiálním smyslu byl tak, jak bylo osvětleno výše (bod III. B), tzn. posoudit, zda předmětný pozměňovací návrh v daném případě vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům, tj. zda šlo o nepřípustnou extenzi při výkladu toho, co jest pozměňovací návrh. Při tomto výkladu se Ústavní soud, a to z důvodů uvedených v části III. tohoto nálezu, tj. z důvodu zvažování zde vymezených ústavních referenčních kritérií, zabýval i hlediskem tzv. pravidla úzkého vztahu (germaneness rule) (bod III. B).
73. Poslanecká sněmovna nerozpoznala, že předkládaný pozměňovací návrh nelze za takový z hlediska materiálního považovat. [...]
V těchto nálezech Ústavní soud deklaroval, že to, co je označeno za stav legislativní nouze, má být také reálně stavem legislativní nouze a že to, co je označeno za pozměňovací návrh, má být také reálně pozměňovacím návrhem (to však s vědomím toho, že obsah pojmu stav legislativní nouze je přesně dán, na rozdíl od obsahu vojenského cvičení).
Soulad formy a obsahu je diktován také zákazem svévole při výkonu veřejné moci. Pokud by některý orgán označoval své akty zcela libovolně bez ohledu na jejich pravý obsah, šlo by o projev svévole.
Speciálně v oblasti čl. 43 Ústavy ČR pak je výrazná potřeba souladu formy s obsahem. Představme si situaci, kdy se vláda rozhodne vyslat vojáky na vojenské cvičení do pohraničních oblastí nepřátelského státu a za téma cvičení vybere „útočné operace v podmínkách ostré střelby“. Šlo by o vojenské cvičení jen proto, že by to bylo jako vojenské cvičení nazváno? A postačoval by postup podle čl. 43 odst. 6 Ústavy ČR? Nebo by měla rozhodovat spíše skutečná povaha takové operace? Myslím, že správná odpověď je nasnadě.
Znamená to, že vláda porušila Ústavu? Netroufnu si činit definitivní závěry v tak sporné věci, zvlášť když nebyly zveřejněny argumenty, o které se opírala vláda. Ve prospěch vládního rozhodnutí lze uvést, že vojenské cvičení lékařů je teoreticky možné pod pojem vojenské cvičení ve smyslu čl. 43 odst. 5 písm. b) Ústavy ČR podřadit, na rozdíl od shora uvedeného útoku na cizí stát. Porušení Ústavy bych však přesto nevylučoval. Pro neústavnost by hovořila fiktivní povaha tohoto konkrétního vojenského cvičení (ve skutečnosti šlo o vyslání „stávkokazů“) a od toho neoddělitelný úmysl obejít omezení pro nasazení ozbrojených sil v zahraničí.
Pokud bychom uplatňovali daňové pravidlo substance over form i v ústavním právu – a shora citované nálezy naznačují, že by platit mělo – pak bych přikláněl spíše na stranu neústavnosti vládního postupu. Protože je však současně nutno jistou přiměřenou míru formalizmu a svobody při volbě právního režimu připustit, vzdávám se pro tuto chvíli kategorických soudů.
Potenciálně významnou otázkou je v tomto kontextu armádní praxe při pořádání vojenských cvičení. Armáda již vícekrát asistovala policii, případně pomáhala likvidovat následky živelních pohrom. Bylo některé z těchto nasazení Armády ČR formálně označeno jako vojenské cvičení? Pokud by se doložilo historické akceptování takového postupu, pak by bylo možno argumentovat, že za vnitrostátní cvičení se může pokládat i činnost s jiným účelem než striktně odůvodněným potřebami armády, pročež by tento výklad pojmu „cvičení“ měl být uplatňován i při zahraničních cvičeních. O to více doufám, že budou zveřejněny právní rozbory, o které se vláda opírala.
Dlužno dodat, že nejde o první případ, kdy byly v České republice kontroverzním způsobem interpretovány právní normy o použití ozbrojených složek. Při uvalení nucené správy na Investiční a poštovní banku v červnu 2000 asistoval nucenému správci Útvar rychlého nasazení Policie ČR. Ponechejme stranou, že šlo o nadbytečnou a politicky motivovanou demonstraci moci; doprovod pro nuceného správce není nic, s čím by si neporadilo jedno auto „péemjáků“.
Věnujme pozornost procesní stránce věci: podle § 42b odst. 1 tehdy účinného zákona č. 283/1991 Sb. o Policii České republiky mohl Útvar rychlého nasazení zasahovat výhradně proti teroristům, únoscům osob a dopravních prostředků a nebezpečným pachatelům organizované trestné činnosti a pachatelům zvlášť závažných úmyslných trestných činů. Jak tedy mohl Útvar rychlého nasazení asistovat nucenému správci? Když stejnou otázku začalo klást více lidí, dočkali se následující odpovědi: v IPB nezasahoval Útvar rychlého nasazení, nýbrž skupina jednotlivých příslušníků Útvaru rychlého nasazení! I úplnému právnímu laikovi pak musí být jasné, že celý zákrok byl samozřejmě naprosto zákonný.
Paralela mezi vojenským cvičením stávkokazů a skupinou jednotlivých příslušníků Útvaru rychlého nasazení je zřejmá; i zde řešíme vztah mezi formálně deklarovaným a skutečným stavem. Jistě si lze představit, že dva nebo tři příslušníci Útvaru rychlého nasazení budou zapůjčeni jinému policejnímu útvaru k předání zkušeností nebo jako podpora při složitějším zákroku. Když však zasahuje třináct jednotlivých příslušníků Útvaru rychlého nasazení jako kompaktní jednotka, pak to již nelze odlišit od zásahu Útvaru rychlého nasazení. A jak praví stará poučka – co nelze od sebe odlišit, to je totožné!
Koneckonců i celý Útvar rychlého nasazení je jenom taková velká skupina jednotlivých příslušníků Útvaru rychlého nasazení a asi nikdy nezasahují úplně všichni naráz. Kdo by proto chtěl hájit teorii skupiny jednotlivých příslušníků, musel by vysvětlit, proč se zákonodárce vůbec obtěžoval s omezením působnosti Útvaru rychlého nasazení, kdyby to omezení mělo být tak snadno obejitelné. Kdybychom formální pojímání práva nepodrobili určitému materiálnímu korektivu, pak by šlo úplně jakýkoli zákrok Útvaru rychlého nasazení uměle vydávat za zákrok skupiny jednotlivých příslušníků Útvaru rychlého nasazení.
Nechme však už zásah v IPB být – ta věc je dávno uzavřená. Nyní bude zajímavé sledovat, jak se bude vyvíjet aktuální kauza vojenského cvičení (první reakce už přišla). Mohlo by se jednat o cenný příspěvek do diskuze na téma vztah formy a obsahu nejen v ústavním právu.