Občané EU volí v obecních volbách. Ale jen teoreticky.

Volební právo je u nás sice tradičně spojeno pouze s občanstvím, od vstupu do Evropské unie však u nás mohou volit i občané jiných členských států, kteří zde mají bydliště. Kolik z nich však tohle své právo doopravdy využívá? A plní vůbec Česká republika všechny své závazky z evropského práva?

1. Volební účast občanů EU

O tom, jak jsem sbíral data, už bylo řečeno dost. Předtím, než budu v řečnění pokračovat, proto přišel čas si ukázat výsledky. A to myslím doslova; nejpřehledněji je totiž uvidíte na obrázku:

Data vycházejí z výzkumu provedeného na reprezentativním vzorku zhruba 5 % obcí. Celková čísla jsou proto jen odhadem, který vznikl extrapolací na celou populaci, a navíc odhadem předběžným, který budu ještě zpřesňovat na základě podrobnějších údajů o geografickém rozložení cizinců v ČR.

Plyne z nich několik dílčích závěrů:

1. Převážná část cizinců, kteří pobývají na našem území, pochází ze třetích zemí (nejčastěji Ukrajina, Vietnam a Rusko), a volební právo v obecních volbách proto nemají. 
2. Většina občanů EU, kteří u nás žijí, volit nemůže. Zákon totiž volební právo spojuje s trvalým pobytem, který se zpravidla uděluje až po pěti letech a mají ho jen zhruba dvě pětiny občanů EU, kteří u nás dlouhodobě pobývají. Zbylé tři pětiny jsou registrovány jen k přechodnému pobytu (= minimálně 3 měsíce) a volit nemohou.
3. K tomu, aby se občan EU voleb skutečně mohl zúčastnit, je nutné, aby se ještě před volbami včas zaregistroval do dodatku stálého seznamu. Z oprávněných občanů EU tak ovšem učinila pouhá tři procenta. V porovnání s dostupnými údaji z jiných států EU jde o výrazně podprůměrné číslo; např. podle zprávy Evropské komise z roku 2002, tedy ještě před vstupem „nových“ členských států, byla průměrná míra registrace voličů ve státech, které ji vyžadovaly, 26,7 %. Výsledek v České republice je tedy přibližně 10krát horší.
4. U těch občanů EU, kteří už překonají základní bariéru a do dodatků se zaregistrují, by bylo možné předpokládat všeobecně větší zájem o politickou participaci než u průměrného voliče (občana ČR). Přesto je podíl těch, kteří ve volbách kandidují, ve srovnání s celkovou populací podstatně menší (asi dvaapůlkrát), a nižší je i pravděpodobnost, že ve volbách uspějí (zhruba poloviční). Jiné srovnání: jeden kandidát připadá na každých 2 900 občanů EU s volebním právem, zatímco průměrný poměr v ČR je jen 1:40 (cca 72krát častěji).

Sečteno a podtrženo: občané EU sice teoreticky mohou volit i být voleni, ve skutečnosti to ale skoro nikdo nedělá. K tomu, abychom tenhle stav mohli nějak uspokojivě vysvětlit, bychom se jich museli zeptat. Do doby, než někdo takový průzkum udělá, se můžeme jen domýšlet. Dovedu si například představit argumentaci, že jde o projev nezájmu této skupiny obyvatel o věci veřejné, a proto nemá smysl jej nijak řešit, stejně jako právě opačnou argumentaci, že jde o výsledek bariér a nedostatečného zájmu ze strany státu. Na rozřešení takového sporu si netroufám, chtěl bych ale upozornit na pár problémů v právní úpravě, které k nízkému zapojení cizinců po mém soudu výrazně přispívají.

2. Podmínka trvalého pobytu
 
Jak už jsem se zmínil, podmínkou pro volební právo do zastupitelstva je trvalý pobyt v dané obci. Zákon ji zakotvuje obecně a nerozlišuje mezi občany a cizinci; zdánlivě tedy panuje rovnost. Zdání ale klame: trvalý pobyt totiž neznamená u všech lidí totéž.
 
V případě občanů ČR je trvalý pobyt upraven zákonem č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, a má i podle judikatury Ústavního soudu v podstatě jen evidenční charakter. Přihlášení k trvalému pobytu tak pro občana znamená jen jednoduchý administrativní úkon. To platí, i když předtím strávil řadu let v cizině, případně se tam narodil a do ČR se stěhuje vůbec poprvé. Naproti tomu v případě cizinců je trvalý pobyt upraven v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a jde o výrazně odlišný institut. Povolení k trvalému pobytu může občan Evropské unie získat v zásadě až po pěti letech nepřetržitého přechodného pobytu na území České republiky, pokud splní i další podmínky (srov. § 87g).
 
Pokud tedy volební zákon v případě občanů ČR i EU shodně hovoří o trvalém pobytu, neznamená to rovnost, ale naopak přímou diskriminaci, která je podle evropského práva nepřípustná. Fakticky to znamená, že občan EU může získat volební právo až po pěti letech života v ČR. Směrnice přitom výslovně vyžaduje, aby případná podmínka minimální doby, po kterou musí mít volič na území státu bydliště, byla stanovena shodně pro jeho státní příslušníky i ostatní voliče, a u evropských voličů navíc se navíc do této lhůty musí započítávat i doba, po kterou měli bydliště v jiných členských státech (čl. 4/1). Výjimku má pouze Lucembursko, u něhož by podíl evropských voličů přesahoval 20 %. Ani tam však nesmí požadovaný pobyt přesáhnout jedno volební období, což by v našem případě znamenalo 4 roky: i kdyby se podíl evropských občanů v ČR razantně zvýšil ze stávajícího 1,5 % až nad 20 %, pořád by náš přístup byl v rozporu se směrnicí.

3. Podmínka registrace do dodatku seznamu voličů
 
Pochybnosti mám také o tom, že se evropští voliči musí zvlášť zapisovat do dodatku ke stálému seznamu, zatímco český občan je v seznamu zapsán automaticky. Nutnost jít na úřad v předstihu před samotným dnem voleb je bezpochyby odrazující. O tom, že taková administrativní bariéra má na volební účast negativní vliv, ostatně existují i přesvědčivé důkazy z USA, kde je podobný systém rozšířen. Ve státech, kde voličům umožnili registraci v den voleb přímo ve volební místnosti, se volební účast citelně zvýšila. Jde navíc o překážku vytvořenou uměle: komplikuje život evropským voličům, ale stejně tak komplikuje činnost i úřadům. Jakmile se totiž volič jednou do dodatku nechá zapsat, musí v něm zůstat, a to i v případě, že se přestěhuje do nějaké jiné obce. Při každé změně adresy si proto úřady musí tuhle informaci zvlášť předat. Ministerstvo vnitra to v roce 2006 řešilo následující metodikou: „Pokud obecní úřad (…) zjistí, že cizinec, kterého má zapsaného v dodatku, již nemá trvalý pobyt v jeho obci, vyškrtne tohoto voliče ze svého dodatku a sdělí tuto skutečnost Ministerstvu vnitra spolu se všemi údaji, které měl u daného voliče – cizince – uvedeny v dodatku. Ministerstvo vnitra následně (…) zjistí, ve které obci je tento volič nově přihlášen k trvalému pobytu. V návaznosti na toto zjištění oznámí Ministerstvo vnitra obci, kde je dotyčný volič – cizinec – nově přihlášen k trvalému pobytu, že se jedná o státního občana jiného státu, který má právo volit do zastupitelstev obcí, a že vzhledem k tomu, že již jednou žádal o zápis do dodatku u jiné obce, ze které se odstěhoval, musí být zapsán do dodatku v obci svého nového trvalého pobytu. O této skutečnosti bude Ministerstvo vnitra informovat i příslušný krajský úřad, aby ten měl možnost případně zkontrolovat, zda byly změny v dodatku provedeny.“ Podle metodiky se tento postup měl používat do doby, než bude přijata nová právní úprava, která by problém řešila elegantněji; nevím, zda k tomu došlo, ale nepodařilo se mi ji dohledat.
 
Vzhledem k tomu, že tahle podmínka vytváří komplikace pro obě strany, těžko pro ni hledat jiné vysvětlení než že jde o záměrně vytvořenou bariéru volební účasti občanů EU. Před několika lety jsem v jedné práci tvrdil, že jde o rozpor s evropským právem. Několik lidí, kteří mu rozumí podstatně lépe než já, mi od té doby vysvětlovalo, že nemám pravdu a že příslušná směrnice takový postup umožňuje. Cítím potřebu to zmínit, protože je možné že se doopravdy mýlím; přesto si svůj názor nechávám. Ke všem dříve vyřčeným argumentům jsem navíc našel ještě jeden. Podle čl. 7/2 směrnice evropský volič „pro zápis do seznamu voličů musí (…) předložit stejné doklady jako volič, který je příslušníkem daného členského státu“. Seznam voličů je přitom ve směrnici definován jako „úřední rejstřík všech osob, které mají právo volit v určitém základním územním samosprávném celku nebo v jednom z jeho obvodů, sestavený a aktualizovaný příslušným orgánem podle volebních předpisů (…)“ (čl. 2/1/e). Tímto „seznamem voličů“ dle směrnice tak podle mého názoru není stálý seznam voličů či jeho dodatek, jak je upraven v § 28/1 ZVO, protože nesplňuje definiční znak všech osob s právem volit. Za skutečný seznam voličů považuji až výpisy ze seznamu, které obsahují soupis voličů oprávněných volit ve volebním okrsku. Obecní úřad ho uzavře dva dny před volbami a předá okrskovým volebním komisím, jež však do něj mohou dopisovat další voliče i během voleb. Podmínka shodného zacházení, jež vyžaduje čl. 7/2 směrnice, se tak týká i jejího postupu: a pokud do výpisu dopíše voliče s občankou, měla by dopsat i voliče s průkazem o povolení pobytu.

4. Zákaz členství v politických stranách
 
O tomhle problému už dávno na Jiném právu psal Vojtěch Šimíček, takže nechci dlouho zdržovat, zmínit ho ale musím. Údaj o tom, že občané EU prakticky vůbec nevyužívají pasivního volebního práva, myslím může dost úzce souviset s tím, že se nemohou být členy politických stran. Je pravda, že ve volbách do zastupitelstev mohou kandidovat i nezávislí kandidáti a jejich sdružení, jejich postavení je však podstatně horší. Sdružení nezávislých kandidátů potřebuje petici s podpisy alespoň 7 % obyvatel (což je ve větších městech nereálné), nezávislý kandidát zas ve větším městě nemá ani teoretickou (matematickou) šanci na zvolení kvůli konstrukci volebního systému. Politické strany sice mohou na listinu zařadit kohokoliv, tedy i nestraníka. Pokud se však někdo nemůže účastnit činnosti politické strany, pravděpodobnost, že si jej zařadí na kandidátku, se snižuje; jde tedy o nepřímou diskriminaci. Fakt, že míra využívání pasivního volebního práva je u nich 42krát menší než u občanů ČR, by tomu mohl nasvědčovat.
 
Evropské právo neobsahuje žádnou výslovnou úpravu, která by se věnovala členství občanů EU v politických stranách, nelze proto tvrdit, že by šlo o jednoznačný rozpor. Česká republika není ojedinělá, ve státech EU se lze setkat s rozličnými přístupy: některé občanům EU členství v politických stranách umožňují bez dalšího, jiné uplatňují zvláštní podmínky, jiné mají úpravu shodnout s ČR. V literatuře se však zhusta vyskytují názory, podle něhož taková úprava brání efektivnímu výkonu volebního práva občanů EU, a proto by ji v případě sporu Soudní dvůr měl v souladu se svou doktrínou označit za evropsky nekonformní.
 
Problému se navíc dotýká i evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Čl. 11 dává každému právo sdružovat se, což se zahrnuje i právo sdružovat se v politických stranách. Čl. 16 sice dodává, že „nic v článcích 11 (…) nemůže být považováno za bránící Vysokým smluvním stranám uvalit omezení na politickou činnost cizinců“, v kontextu Evropské unie však věc není tak jednoznačná, jak by se mohlo zdát. V roce 1995 ESLP řešil dopady čl. 16 v případu Piermont v. Francie, kde šlo o omezení svobody shromažďování ve vztahu k občance Spolkové republiky Německo (a člence Evropského parlamentu) na území, spadající pod suverenitu Francie. Vzhledem k tomu, že stížnost směřovala proti jednání, které nastalo v roce 1986, soud neakceptoval argumentaci evropským občanstvím (které v tehdejší době ještě neexistovalo). Přesto aplikaci čl. 16 vyloučil s odůvodněním, že stěžovatelka je občankou členského státu Evropské unie, a k tomu navíc členkou Evropského parlamentu, a konstatoval porušení Úmluvy. Argumentace členstvím v Evropském parlamentu znemožňuje, abychom tento případ bez dalšího vztáhli na všechny evropské občany. Na druhou stranu však nelze přehlédnout, že se evropská integrace od roku 1986 výrazně prohloubila. Vzhledem k pojetí Úmluvy jako živoucího dokumentu, který odráží vývoj v oblasti lidských práv, se proto pochybnosti o aplikaci čl. 16 na občany EU podstatně zvyšují.

5. Závěr
 
Tenhle spot vznikl v podstatě metodou zkracování. Vzal jsem zkrátka do ruky příspěvek, který jsem k tomuto tématu nedávno přednesl na konferenci o lidských právech na naší fakultě, a škrtal jsem tak dlouho, až se mi zdálo, že s trochou snahy se takový flák textu dá přečíst i na webu. Přesto ještě přidám jednoduché závěry pro čtenáře, kteří to v polovině vzdali (a nadšence dychtivé původního znění naopak odkážu na svůj e-mail):

1. Zhruba třem pětinám občanů EU s bydlištěm v České republice, kteří zde nemají trvalý pobyt, volební zákon odpírá výkon volebního práva do zastupitelstev obcí, což je v přímém rozporu s evropským právem. Vhodným řešením by byla novelizace volebního zákona, není však nezbytná; řešením by mohl být také eurokonformní pojmu „trvalý pobyt“, který lze ve vztahu k občanům EU vyložit jako „registrované místo pobytu“ na území ČR.
2. Z těch občanů EU, kterým zákon volit do zastupitelstev obcí umožňuje, své právo vykonávají jen zhruba 3 procenta, což je řádově méně než kolik činí evropský průměr. Metodami použitými v tomto příspěvku nelze jednoznačně určit, co je důvodem této odlišnosti; je však jednoznačné, že postup volebních orgánů působí jako překážka. Řešením by byl opět eurokonformní výklad volebního zákona, který by umožnil hlasovat i občanům EU, kteří v den voleb přímo ve volební místnosti požádají o dopsání do výpisu ze seznamu voličů.
3. Jen zcela mizivé množství občanů EU se uchází o zvolení do zastupitelstva. Ani zde nelze učinit jednoznačný závěr o důvodech, ale také zde vytváří právní úprava určité překážky. I v tomto případě se přikláním k názoru, že by sice bylo vhodné provést novelizaci, problém však lze překlenout eurokonformním výkladem zákona o politických stranách („občan“ znamená i „občan EU“).

A slibuji: příště už jen stručně a o něčem jiném.