Nová ústava Maďarska

Toto pondělí bude maďarský parlament hlasovat o nové ústavě. Její anglický překlad je k dispozici např. tady. Ústava začíná zbytnělou preambulí, které se také zejména věnují žurnalistické články. Souhlasím s kritiky, že ústava viděná preambulí je směs romantismu a konzervatismu 19. století. Zajímavější než velmi upovídaná preambule je ale samotný text ústavy. V tomto ohledu je ústava dítětem své doby. Jasně z ní jsou vidět současné problémy (narůstající deficit atd.). S ohledem na její podobu velmi pochybuji, nakolik může ústava fungovat v situaci, kdy v parlamentu budou uskupení, z nich ani jedno nebude disponovat dvoutřetinovou většinou. V tomto smyslu je to ústava psaná pro Viktora Orbána a jeho drtivou parlamentní většinu. Podívejme se nyní na text ústavy detailněji. Dále podaný text si nečiní nárok na úplnost, je to spíš sled mých náhodných poznámek po rychlém čtení ústavy. Uvítám event. korekce, případně doplnění.

Ústava zavazuje k vyrovnanému, transparentnímu a udržitelnému státnímu rozpočtu. Primární odpovědnost za něj má parlament a vláda, při výkonu svých povinností jej však musí respektovat též soudy včetně ústavního (čl. M). S tím souvisí též ustanovení jiné části ústavy, podle níž parlament nesmí přijímat zákony, které zvyšují zadlužení státu ve vztahu k maďarskému deficitu. Na druhou stranu stejné ustanovení zná nejasně formulované výjimky, byť dočasného charakteru (čl. 36). Velmi specifická povinnost je obsažena v čl. 37 odst. 2: vláda nesmí až na výjimečné situace přijímat takové závazky, v jejichž důsledku státní dluh přesáhne 50 procent hrubého domácího produktu za minulý kalendářní rok. Pokud takováto situace nastane, parlament může přijímat jen takové zákony o státním rozpočtu, které budou směřovat ke snížení dluhu. Po rychlém čtení mi ale není jasné, zda bude mít ústavní soud možnost derogovat zákon, který tyto principy poruší (spíše asi ne, protože v daňové a rozpočtové oblasti jsou jeho pravomoci velmi omezené - viz níže).

Ke změnám základního zákona nebo přijetí nového základního zákona ústava vyžaduje souhlas dvou třetin poslanců (čl. R). Základní zákona zná rovněž organické zákony, které jsou přijímány stejnou většinou jako změny základního zákona (čl. S), nesmí však být v rozporu se základním zákonem (čl. S odst. 3).

V části základní práva zaujme absolutizující princip, který chrání práva plodu od počátku jeho početí. Přinejmenším anglický překlad naznačuje, že by to mělo být skutečné základní právo, nikoliv jeho měkčí verze, kterou zná např. česká Listina v čl. 6 (viz čl. II). Tady by mne zajímal názor někoho, kdo umí maďarsky, a mrkne se do maďarské verze. V případě mého výkladu si totiž dovedu jen obtížně představit jakoukoliv interrupci jako souladnou s ústavou, vyjma interrupce v zájmu záchrany života matky, která je ospravedlnitelná v rámci koncepce nutné obrany (tak je tomu třebas v Irsku).

Ústava zná poměrně hodně sociálních práv, formulovaných nepříliš systematicky napříč její listinou. Jsou však zpravidla formulovaná „měkce“ a vyžadují konkretizaci činností zákonodárce nebo jsou formulována jen jako programové cíle (typickým příkladem je závazek státu snažit se o co nejlepší podmínky k bydlení – čl. XX). Ústava nicméně jasně formuluje princip jednotného státního důchodového pojištění na základě solidárního principu; soukromé penzijní systémy jsou na bázi dobrovolnosti (čl. XVIII).

Je zachován princip jednokomorového parlamentu, kde má zákonodárnou iniciativu mj. prezident nebo jakýkoliv poslanec. Parlament je velmi silný, až nečekaně často rozhoduje dvoutřetinovou většinou (volba předsedy nejvyššího soudu, ústavních soudů, některé opatření proti premiérovi, volba generálního prokurátora, volba ombudsmana, volba prezidenta NKÚ, přijetí jednacího řádu, rozhodování o umístění cizích vojsk v Maďarsku, nebo o využití maďarských vojsk doma či v zahraničí – s výjimkou akcí NATO nebo EU). To může vyhovovat současné drtivé většině premiéra Orbána, do budoucna to však musí nutně vyvolat velké problémy.

Problém s rozpuštěním parlamentu, typický pro českou situaci, která vedla ke kauze Melčák, v Maďarsku nastat nemůže. Ústava totiž jasně dává parlamentu možnost se rozpustit. Prezident rozpustí parlament jen pokud (1) zanikne mandát vlády (typicky v důsledku rezignace premiéra nebo proto, že vláda nepřežila hlasování o důvěře premiérem vyvolané), a kandidát na premiéra nominovaný prezidentem neuspěje do 40 dnů od jeho nominace, nebo (2) parlament neschválí rozpočet do konce března daného roku.

Ústava zná referendum, byť početná skupina otázek je mimo jeho působnost (mj. změny základního zákona, daně, státní rozpočet, mezinárodní závazky atd.). Parlament musí vyhlásit referendum na základě petice alespoň 200 tis. občanů; v případě polovičního počtu petentů, nebo pokud návrh dá prezident nebo vláda parlament referendum vyhlásit může. Výsledek platného referenda je pro parlament závazný (čl. 8).

Ústava zachovává poměrně slabého, parlamentem voleného prezidenta v systému parlamentního zřízení. Zajímavé je, jakým způsobem ústava upravuje kontrasignované prezidentské pravomoci. Prezident totiž nemusí jmenovat velvyslance, ministry, univerzitní profesory, generály atd., pokud pro to nejsou dány zákonné podmínky nebo by jeho jmenování způsobilo velkou škodu demokratickému fungování státu. Na rozdíl od českého kolegy nebude mít maďarský prezident absolutní výluku z trestní odpovědnosti, ale trestní stíhání proti němu bude lze zahájit jen poté, co mu skončí mandát. Rozumnější než v české ústavě jsou též podmínky impeachmentu – je jím buď porušení základního zákona, porušení povinností vyplývajících z jeho funkce nebo spáchání úmyslného trestného činu (čl. 13). Impeachment bude formálně právně zahájen jen za podmínky, že k tomu vysloví souhlas dvě třetiny poslanců. Řízení proběhne před Ústavním soudem.

Silné postavení má premiér. Vyslovit mu lze nedůvěru jen současným zvolením premiéra nového (čl. 20). Ocenit je nutno výslovné upravení pravomocí dosluhující vlády (vlády v demisi) – čl. 22. Zajímavé je, že premiér vybírá guvernéra státní banky (čl. 41).

Totální proměnou prošel Ústavní soud (čl. 24). Nově získává pravomoc rozhodovat o ústavních stížnostech proti rozhodnutím obecných soudů. Naopak z jeho pravomocí mizí právo kohokoliv napadat ústavnost zákonů bez ohledu na to, zda se ho zákon nějak dotýká (actio popularis). V návaznosti na nedávnou novelu staré maďarské ústavy je i nadále omezena jeho pravomoc rozhodovat o daňových zákonech jen v návaznosti na porušení základních práv na život a lidskou důstojnost, ochranu osobních dat, svobody myšlení, svědomí a náboženství, nebo ve spojení s právy týkajícími se maďarského státního občanství. Upřímně řečeno na tomto omezení nevidím nic skandálního – vyjadřuje to podle mne premisu, že zejména v oblasti daňové musí být ústavní tribunál velmi zdrženlivý. Soudci budou i nadále voleni poslanci parlamentu, a to dvoutřetinovou většinou.

Co se týče justice, ústava požaduje účast laických přísedících na rozhodování, ovšem detaily případů, kde tomu má být, nechává na běžný zákon. Článek 28 zakotvuje jako ústavní princip přednost teleologického výkladu zákonů se zřetelem na ústavu. Zajímavé je, že detaily správy justice nechává ústava na organický zákon (čl. 25 odst. 7; čl. 25 odst. 5 sice předpokládá orgány soudcovské samosprávy, nehovoří však již o jejich kompetencích). Uvidíme tedy, jaký bude další osud maďarské nejvyšší rady soudnictví.