Je ústavní zákon o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny protiústavní?

Někteří senátoři v čele s P. Pithartem zvažují podání návrhu Ústavnímu soudu na vyslovení protiústavnosti ústavního zákona o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny. V tomto postu se nad těmito úvahami zamýšlím.

Domnívám se, že otázka vyslovená v nadpisu tohoto postu lze rozdělit na tři samostatné podotázky. Má ÚS pravomoc vyslovit protiústavnost ústavních zákonů? Jakým režimem by se takové řízení před ÚS regulovalo? Pokud ano, je ústavní zákon o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny protiústavní?

1. Na prvou otázku je odpověď poměrně jednoduchá. ÚS konstantně vyslovuje, že pravomoc vyslovit protiústavnost ústavního zákona má. Říká to opakovaně, naposledy to učinil v souvislosti s kauzou Lisabonské smlouvy, z níž jasně vyplývá, že ústavodárce má limity jednak při novelách ústavy, jednak při přenášení dalších pravomocí na EU. Zatím nicméně tuto doktrínu nikdy neaplikoval, nepočítám-li poněkud rozpačité expozé v kauze č. 403/2002 Sb. (výklad euronovely ústavy). ÚS tedy bere vážně příkaz ústavodárce daný v čl. 9 odst. 2 Úst, a chápe sám sebe jako strážce nenarušitelného jádra ústavy. Přezkoumává se tedy novela ústavy proti nenarušitelnému jádru ústavy. Porušením jádra ústavy padá grundnorm, tedy ohnisko právního řádu, a vzniká nový právní řád, který nelze ospravedlnit splněním podmínek předchozího právního řádu. Z hlediska starého právního řádu a jeho ohniska je nová ústava ultra vires, tedy mimo dispozici ústavodárce.

ÚS není v Evropě v tomto přístupu sám. Tradičním zastáncem ochrany nenarušitelného jádra ústavy je německý Spolkový ústavní soud, který posuzoval otázku ústavnosti novely ústavy např. v souvislosti se změnami Základního zákona v souvislosti s bojem proti terorismu RAF v 70. letech (a disentující soudci dokonce tehdy trvali na vyslovení neústavnosti novely ústavy). Zcela nedávno pak německý ústavní soud letmo zmínil, že novela ústavy v souvislosti s implementací eurozatykače do německého práva nebyla „protiústavním ústavním zákonem“.

2. Zákon o ÚS výslovně možnost přezkumu ústavnosti ústavních zákonů neupravuje. V úvahu přichází analogická aplikace zákona o ÚS co se týče řízení o ústavnosti zákonů. V úvahu jistě přichází v tomto případě i ústavní stížnost některého z poslanců proti novele ústavy, neboť základní práva takovéhoto poslance by mohla být novelou porušena. Není mi jasné, zda by novela ústavy byla „jiným zásahem orgánu veřejné moci“, event. zda bychom přípustnost ústavní stížnosti mohli připustit podle § 75 odst. 2 písm. a) (v této situaci by však patrně žádná jiná ochrana než řízení před ÚS stejně nepřicházela v úvahu).

3. Bylo by lze uvažovat o zásahu ÚS? Novela ústavy v tomto případě, tedy onen „adhocismus“, jak jej trefně nazývá kolega Kysela, je jistě popřením základních znaků práva, totiž jeho obecnosti, která přesahuje individuální případ. Slovy Jana Kysely, [a]dhocismus je popřením konstitucionalismu jako myšlenky omezení veřejné moci pravidly. Co víc, je vytunelováním smyslu ústav jako předem známého řádu výkonu moci a eliminací možnosti vzniku ústavních konvencí, které mají ústavní aktéry vést - v zájmu jistoty - k obdobnému jednání v obdobných situacích. Jistě by bylo v souladu s chápáním práva jako systému obecných norem, aby byla situace systémově vyřešena obecnou novelou ústavy. Novela ústavy z dílny Poslanecké sněmovny je tedy jen dalším potvrzením našeho celkového mrzkého přístupu k právu a jeho základním atributům. K těmto základním atributům práva, které Fuller shrnuje v konceptu vnitřní morálky práva, máme asi stejný přístup, jako v Perlovce k panenství, jak v jiné souvislosti glosoval bývalý ministr zahraničí.

Znamená to nicméně, že kritika ústavního zákona o zkrácení volebního období parlamentu nutně vede k vyslovení jeho neústavnosti, resp. k tomu, že tento ústavní zákon narušuje nenarušitelnou složku ústavnosti dle čl. 9 odst. 2?

ÚS obecně vyslovil zásadu, kterou se vyjadřuje k individuálním zákonům. Podle ní právní úprava jedinečného případu bez dalšího neznamená její protiústavnost. Co se týče běžných zákonů, ÚS zformuloval předpoklady pro výjimky, při jejichž splnění by bylo možné uvažovat o ústavnosti zákona upravujícího jedinečný (tj. konkrétní) případ, tedy za splnění předpokladu, že zákon týkající se jedinečného případu nepředstavuje porušení principu rovnosti. Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu založeného neakcesorickou nerovností: „princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo, odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia – ne pouhé voluntas – se začleňuje do uspořádané struktury právního státu.“ (H. Schneider, Gesetzgebung, 2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31). Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality. Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení ústavních práv a svobod. (takto naposledy v bodě 19 nálezu Pl. ÚS 24/08 ve věci ústavnosti zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R – 24L letiště Praha Ruzyně).

Není mi jasné, zda by přes tento test novela ústavy prošla. Je především otázkou, zda se jí zasahuje do ústavních práv a svobod třetích osob. Uvažovat lze asi na prvém místě o právech poslanců, kterým se novelou zkracuje mimoústavně (tedy v rozporu s obecnými pravidly) jejich funkční období. Druhou otázkou je, zda by stejně formulovaný test byl aplikován též na individuální ústavní normu. Jinými slovy, přistupoval by ÚS stejně striktně co se týče zásady vylučující individuální normy ve vztahu k běžným zákonům jako k ústavním zákonům? Jakou roli by tu hrálo to, že „mimoústavní“ novela ústavy směřuje ke zkrácení volebního období jedné z parlamentních komor, a nesměřuje tedy k ad hoc extenzi těchto pravomocí (i když toto není zcela nepochybné, neboť parlament v každém případě extenduje své pravomoci, pokud vytváří normu, která z materiálního hlediska není zákonem)?

Osobně se domnívám, že s čl. 9 odst. 2 je nutno nakládat uvážlivě, a podmínky pro jeho použití v tomto případě nevidím. Šetřeme si je na případ, kdy by Sněmovna zvolená v roce 2009 v roce 2012 zjistila, že volební situace není právě příznivá, ovšem koalice by disponovala ústavní většinou v obou komorách, a proto by si prodloužila volební období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2009 do roku 2015 (třebas i se vzletnou argumentací, že tato vláda potřebuje více času k prosazení reforem). Jinou situací, kdy by bylo nutno uvažovat o protiústavnosti novely ústavy, by byl mimoústavní „ústavní“ zásah do jiné ze třech mocí ve státě, třebas přijetím ústavního zákona, podle něhož funkční období prezidenta zvoleného v roce 2008 končí v roce 2010 (čímž by byla „adhocismem“ obejita jediná v ústavě daná možnost, jak prezidenta zbavit úřadu, totiž impeachment).

Nechme se nicméně překvapit, jak rozhodne ÚS. Ostatně nemělo by se zapomínat, že nejcitovanější článek na téma čl. 9 odst. 2 napsal P. Holländer právě v reakci na obdobnou novelu ústavy z roku 1998.