Přede nedávnem jsem si opět četl Listy federalistů. Klasické čtivo konstitucionalistiky se mi připomnělo v souvislosti s diskusí zahájenou postem Vojtěcha Šimíčka. Otcové zakladatelé USA se totiž shodují, že americký prezident je relativně slabý, slabší než třebas britský král nebo guvernér státu New York. Z dnešního pohledu jde samozřejmě o argumenty poněkud úsměvné, pokud ovšem vyloučíme, že ctihodní mužové občanům New Yorku, kterým byly jednotlivé listy zejména určeny, před více než dvěma sty lety lhali (to si nemyslím), nutno zvážit, v čem spočívá zásadní posun role prezidenta v kontextu americké ústavnosti.
Myslím si, že matoucím faktorem je zejména styl americké výuky ústavního práva, který probíhá klasicky skrz naskrz jen přes precedenty. Pokud čteme jen precedenty NS USA, posun role prezidenta asi moc nepochopíme. V paměti mi ulpěly zejména precedenty typu Youngstown Sheet and Tube z roku 1952 týkající se pravomocí prezidenta Eisenhowera exekutivními příkazy zasahovat do průmyslu v době války, takovéto precedenty ale spíše pravomoci prezidenta omezují (příkladem je precedent právě zmíněný). Pohled přes judikaturu NS USA tedy na posílení role prezidenta v USA vůbec neodpovídá. Kde se tedy vzalo ono posílení prezidenta?
Odpovědí je, že toto posílení je dáno interakcí relevantních politických aktérů, tedy Kongresu a prezidenta (a různých do značné míry nezávislých exekutivních orgánů, tzv. agencies). Jak poukazuje ve své práci L. Fisher (The Constitution Between Friends: Congress, the President and the Law. Princeton, NJ: Princeton University Press 1978), na expanzi prezidentských pravomocí má klíčový podíl permanentní interakce (konfliktní, častěji ale kooperativní) mezi Kongresem a prezidentem. Role Nejvyššího soudu zde byla poměrně malá. NS USA se spíše ke komplikovaným ústavním otázkám vůbec nedostal, protože byly řešeny výlučně politickými aktéry stricto sensu – a pokud před něj byly tyto otázky předneseny, spíše využil doktríny politické otázky (political question doctrine) a o otázce vůbec nerozhodl. Podotýkám že doktrína politické otázky sice v Evropě na prvý pohled neexistuje, evropské ústavní soudy nicméně relativně snadno operují v rámci svého uvážení stejným směrem, tedy směřují k ponechání politiky politikům, a nevměšování se justice do oblasti „čisté“ politiky (je pravdou, že to se v posledních řekněme dvou dekádách relativizuje, což souvisí s určitou juridifikací politiky – k typologii této problematiky u nás srov. práce Jana Kysely, resp. zcela nedávno velmi systematické vymezení juridifikace v práci Blichnera a Molandera "Mapping Juridification" v European Law Journal, sv. 14, č. 1, s. 36-54, 2008).
I naše diskuse pod postem Vojtěcha Šimíčka k možnosti prezidenta neratifikovat mez. smlouvu v zásadě nemá vést k tomu, že by se celá otázka měla judicializovat. Naopak, právní argumenty by v zásadě měly být využity při kultivovaném právněpolitickém diskursu k těmto otázkám. Politická praxe parlamentu, vlády a prezidenta dotváří ústavu včetně role prezidenta. V kultivovaném politickým systému by se toto dotváření mělo dít primárně použitím argumentů právních, nikoliv silových (byť nejsem naivní, a je mi jasné, že „rozum“ je v tomto procesu významně doplňován „mocí“). Jak velmi hezky upozorňuje Jan Kysela, celkové postavení prezidenta sílí v dobách slabých vlád s těsnými parlamentními většinami, a naopak oslabuje v dobách silných vlád s jasnou většinou v parlamentu. Role úřadu prezidenta tak je relativně slabá v letech 1993-1996, a naopak sílí v dobách po roce 1996, kdy má ČR nestabilní vládní většiny (specifickou dobou pak byla perioda „opoziční smlouvy“ 1998-2002, kdy se úřad prezidenta stává velmi aktivistickým z jiných dobře známých důvodů, a kdy se ke slovu dostává některými aktivistickými rozhodnutími též ústavní justice). Jaké bude postavení prezidenta, rozhoduje nejen to, jak se političtí aktéři chovají k stávajícímu prezidentovi (jinými slovy, co mu umožní), ale též jakého prezidenta volitelé v parlamentu vybírají (nutno říci, že volby obou českých prezidentů se shodují v jednom důležitém aspektu – ani u jednoho z obou prezidentů nebylo možno očekávat, že bude fungovat v režimu čistě ceremoniálního prezidentství).
Role ÚS by v těchto otázkách měla být jen ultima ratio – vzpomeňme na kauzu jmenování guvernéra ČNB bez kontrasignace prezidentem Havlem (Pl. ÚS 14/01) a na dosti nešťastné rozhodnutí ÚS, které argumentovalo specifickým postavením prezidenta republiky jako nadstranické hlavy státu (něčím, co se mimochodem podobalo schmittovské koncepci prezidenta jako pouvoir neutre). Názor osmičlenné většiny ÚS tehdy jasně odmítl podle mne vynikající disent V. Güttlera, M. Holečka, I. Janů, Z. Kesslera a J. Malenovského: „Některé části odůvodnění nálezu dávají tušit, že většina pléna Ústavního soudu se domnívá, že záměrem ústavodárce bylo garantovat nezávislost ČNB tím, že Ústava umožní rozhodovat o personálním složení Bankovní rady "nadstranickému prezidentovi" a že naopak zabrání jakékoli ingerenci ze strany politicky profilované vlády. Je zřejmé, že uvedený názor je zvěčněním a absolutizací subjektivního vnímání momentálního faktického stavu, nikoli však správnou reflexí ústavně právního stavu. Prezidenta republiky volí podle Ústavy Parlament. Zákonodárný sbor je "stranickým" orgánem. Stěží lze proto bez dalšího dospět k přesvědčení, že výsledkem jeho volby pravidelně bude "nadstranický" prezident. Je-li premisa o vždy nadstranickém prezidentovi chybná, je chybný i vývod, že prezident republiky za všech okolností bude dostatečným garantem nezávislosti ČNB. Dosažení skutečné nezávislosti nelze pojmově docílit spojením ČNB s jediným ústavním orgánem, ale naopak jen důsledným působením vzájemných brzd a kontrol mezi různými ústavními orgány působícími v souladu s demokratickou dělbou moci, na čemž staví všechny moderní demokratické ústavy. Záměr českého ústavodárce nemohl být jiný. Taková interpretace záměru ústavodárce nás vede k přesvědčení, že Ústava (ve spojení se zákonem o ČNB) hodlala vytvořit systém brzd a kontrol mezi prezidentem republiky a vládou při jmenování nejvyšších funkcionářů ČNB. Jen takový systém totiž povzbuzuje konstruktivní spolupráci a interakci mezi ústavními orgány, jež jsou v bytostném zájmu demokratického státu. Potřeba určitých brzd a kontrol ze strany vlády vzhledem k prezidentu republiky je dána tím, že prezident bez jakékoli ingerence vlády jmenuje většinu členů Bankovní rady, že guvernéra a viceguvernéry je oprávněn jmenovat i z osob, jejichž odbornou či jinou kvalifikaci neprověřilo předchozí působení ve vedení ČNB (§ 6 odst. 3 zákona o ČNB), i tím, že není stanovena délka funkčního období guvernéra ani viceguvernérů.“
(netvrdím, že i výrok tohoto nálezu je špatný, nicméně klíčovým argumentem pro mne byla právě ústavní praxe, nikoliv dosti pochybný výklad většiny ÚS, který byl jádrem nálezu. Setrvalosti ústavní praxe se však měl ÚS věnovat podstatně více).
Právě zmíněný nález je jistě ultima ratio a justiční moc by do těchto citlivých kompetenčních otázek neměla být zatahována (tyto otázky by měly být řešeny souhrou a dohodou všech relevantních politických aktérů s využitím právních argumentů). Současně ukazuje dosti „akrobatický“ způsob, kterým se ÚS k meritornímu rozhodnutí vůbec dostal (viz předchozí usnesení ÚS k této věci) – rozhodnout tuto věc ale podle mne ÚS v daném okamžiku musel, protože se tehdy vytvořila zarputilostí všech relevantních politických aktérů zcela krizová situace, která již dosáhla takovém dimenze, že jiné řešení než soudní možné nebylo.
Myslím si, že matoucím faktorem je zejména styl americké výuky ústavního práva, který probíhá klasicky skrz naskrz jen přes precedenty. Pokud čteme jen precedenty NS USA, posun role prezidenta asi moc nepochopíme. V paměti mi ulpěly zejména precedenty typu Youngstown Sheet and Tube z roku 1952 týkající se pravomocí prezidenta Eisenhowera exekutivními příkazy zasahovat do průmyslu v době války, takovéto precedenty ale spíše pravomoci prezidenta omezují (příkladem je precedent právě zmíněný). Pohled přes judikaturu NS USA tedy na posílení role prezidenta v USA vůbec neodpovídá. Kde se tedy vzalo ono posílení prezidenta?
Odpovědí je, že toto posílení je dáno interakcí relevantních politických aktérů, tedy Kongresu a prezidenta (a různých do značné míry nezávislých exekutivních orgánů, tzv. agencies). Jak poukazuje ve své práci L. Fisher (The Constitution Between Friends: Congress, the President and the Law. Princeton, NJ: Princeton University Press 1978), na expanzi prezidentských pravomocí má klíčový podíl permanentní interakce (konfliktní, častěji ale kooperativní) mezi Kongresem a prezidentem. Role Nejvyššího soudu zde byla poměrně malá. NS USA se spíše ke komplikovaným ústavním otázkám vůbec nedostal, protože byly řešeny výlučně politickými aktéry stricto sensu – a pokud před něj byly tyto otázky předneseny, spíše využil doktríny politické otázky (political question doctrine) a o otázce vůbec nerozhodl. Podotýkám že doktrína politické otázky sice v Evropě na prvý pohled neexistuje, evropské ústavní soudy nicméně relativně snadno operují v rámci svého uvážení stejným směrem, tedy směřují k ponechání politiky politikům, a nevměšování se justice do oblasti „čisté“ politiky (je pravdou, že to se v posledních řekněme dvou dekádách relativizuje, což souvisí s určitou juridifikací politiky – k typologii této problematiky u nás srov. práce Jana Kysely, resp. zcela nedávno velmi systematické vymezení juridifikace v práci Blichnera a Molandera "Mapping Juridification" v European Law Journal, sv. 14, č. 1, s. 36-54, 2008).
I naše diskuse pod postem Vojtěcha Šimíčka k možnosti prezidenta neratifikovat mez. smlouvu v zásadě nemá vést k tomu, že by se celá otázka měla judicializovat. Naopak, právní argumenty by v zásadě měly být využity při kultivovaném právněpolitickém diskursu k těmto otázkám. Politická praxe parlamentu, vlády a prezidenta dotváří ústavu včetně role prezidenta. V kultivovaném politickým systému by se toto dotváření mělo dít primárně použitím argumentů právních, nikoliv silových (byť nejsem naivní, a je mi jasné, že „rozum“ je v tomto procesu významně doplňován „mocí“). Jak velmi hezky upozorňuje Jan Kysela, celkové postavení prezidenta sílí v dobách slabých vlád s těsnými parlamentními většinami, a naopak oslabuje v dobách silných vlád s jasnou většinou v parlamentu. Role úřadu prezidenta tak je relativně slabá v letech 1993-1996, a naopak sílí v dobách po roce 1996, kdy má ČR nestabilní vládní většiny (specifickou dobou pak byla perioda „opoziční smlouvy“ 1998-2002, kdy se úřad prezidenta stává velmi aktivistickým z jiných dobře známých důvodů, a kdy se ke slovu dostává některými aktivistickými rozhodnutími též ústavní justice). Jaké bude postavení prezidenta, rozhoduje nejen to, jak se političtí aktéři chovají k stávajícímu prezidentovi (jinými slovy, co mu umožní), ale též jakého prezidenta volitelé v parlamentu vybírají (nutno říci, že volby obou českých prezidentů se shodují v jednom důležitém aspektu – ani u jednoho z obou prezidentů nebylo možno očekávat, že bude fungovat v režimu čistě ceremoniálního prezidentství).
Role ÚS by v těchto otázkách měla být jen ultima ratio – vzpomeňme na kauzu jmenování guvernéra ČNB bez kontrasignace prezidentem Havlem (Pl. ÚS 14/01) a na dosti nešťastné rozhodnutí ÚS, které argumentovalo specifickým postavením prezidenta republiky jako nadstranické hlavy státu (něčím, co se mimochodem podobalo schmittovské koncepci prezidenta jako pouvoir neutre). Názor osmičlenné většiny ÚS tehdy jasně odmítl podle mne vynikající disent V. Güttlera, M. Holečka, I. Janů, Z. Kesslera a J. Malenovského: „Některé části odůvodnění nálezu dávají tušit, že většina pléna Ústavního soudu se domnívá, že záměrem ústavodárce bylo garantovat nezávislost ČNB tím, že Ústava umožní rozhodovat o personálním složení Bankovní rady "nadstranickému prezidentovi" a že naopak zabrání jakékoli ingerenci ze strany politicky profilované vlády. Je zřejmé, že uvedený názor je zvěčněním a absolutizací subjektivního vnímání momentálního faktického stavu, nikoli však správnou reflexí ústavně právního stavu. Prezidenta republiky volí podle Ústavy Parlament. Zákonodárný sbor je "stranickým" orgánem. Stěží lze proto bez dalšího dospět k přesvědčení, že výsledkem jeho volby pravidelně bude "nadstranický" prezident. Je-li premisa o vždy nadstranickém prezidentovi chybná, je chybný i vývod, že prezident republiky za všech okolností bude dostatečným garantem nezávislosti ČNB. Dosažení skutečné nezávislosti nelze pojmově docílit spojením ČNB s jediným ústavním orgánem, ale naopak jen důsledným působením vzájemných brzd a kontrol mezi různými ústavními orgány působícími v souladu s demokratickou dělbou moci, na čemž staví všechny moderní demokratické ústavy. Záměr českého ústavodárce nemohl být jiný. Taková interpretace záměru ústavodárce nás vede k přesvědčení, že Ústava (ve spojení se zákonem o ČNB) hodlala vytvořit systém brzd a kontrol mezi prezidentem republiky a vládou při jmenování nejvyšších funkcionářů ČNB. Jen takový systém totiž povzbuzuje konstruktivní spolupráci a interakci mezi ústavními orgány, jež jsou v bytostném zájmu demokratického státu. Potřeba určitých brzd a kontrol ze strany vlády vzhledem k prezidentu republiky je dána tím, že prezident bez jakékoli ingerence vlády jmenuje většinu členů Bankovní rady, že guvernéra a viceguvernéry je oprávněn jmenovat i z osob, jejichž odbornou či jinou kvalifikaci neprověřilo předchozí působení ve vedení ČNB (§ 6 odst. 3 zákona o ČNB), i tím, že není stanovena délka funkčního období guvernéra ani viceguvernérů.“
(netvrdím, že i výrok tohoto nálezu je špatný, nicméně klíčovým argumentem pro mne byla právě ústavní praxe, nikoliv dosti pochybný výklad většiny ÚS, který byl jádrem nálezu. Setrvalosti ústavní praxe se však měl ÚS věnovat podstatně více).
Právě zmíněný nález je jistě ultima ratio a justiční moc by do těchto citlivých kompetenčních otázek neměla být zatahována (tyto otázky by měly být řešeny souhrou a dohodou všech relevantních politických aktérů s využitím právních argumentů). Současně ukazuje dosti „akrobatický“ způsob, kterým se ÚS k meritornímu rozhodnutí vůbec dostal (viz předchozí usnesení ÚS k této věci) – rozhodnout tuto věc ale podle mne ÚS v daném okamžiku musel, protože se tehdy vytvořila zarputilostí všech relevantních politických aktérů zcela krizová situace, která již dosáhla takovém dimenze, že jiné řešení než soudní možné nebylo.
Závěrem možno říci, že ústava je jistě dotvářena ústavním soudem, ale neměli bychom podceňovat roli, kterou na dotváření ústavy mají političtí aktéři stricto sensu. Tato role je mnohem větší než judikatorně orientovaní právníci připouští. Co je ústavou v daném prostoru a čase je tedy nutno hledat v konvencích politických aktérů, které lze jen velmi obtížně judicializovat (jakkoliv by i tyto konvence a jejich utváření mělo probíhat prostřednictvím právního diskursu), a proto v klasických systémech se často vůbec nehovoří o ústavních konvencích jako o právních normách. Naopak v systémech méně stabilních je do politického procesu vtahována justice, což ale k jejich stabilitě vůbec nepřispívá, ale naopak tyto systémy dále destabilizuje.
Vynikající post, jen bych chtěl vyjádřit svou skepsi k tripartici typologie hlavy státu na ceremoniální, parlamentní a imperiální.
OdpovědětVymazatPodle mého názoru rozdíl mezi ceremoniální a parlamentní hlavou státu neexistuje. I anglická královna, jako prototyp ceremoniální hlavy státu, v klíčových okamžicích vystupuje jako arbitr. Rozdíl tedy vidím v tom, zda hlava státu tvoří politiku (Francie, USA), nebo jen prostředkuje (Anglie, francouzská III. a IV. republika).
Co se týká názoru Pavla Hasenkopfa, že president republiky má brzdit, považuji jej za novátorský: Že by exekutiva měla něco brzdit? Má být "brždění" presidenta republiky vyvažováno aktivismem justice?