Může prezident odmítnout ratifikaci mezinárodní smlouvy II?

V reakci na post Vojtěcha Šimíčka, který přinesl velmi zajímavé a obecné téma, jsem se pokusil napsat shrnutí, nakonec se mi z toho stal samostatný post. Základním argumentem V. Šimíčka pro pravomoc prezidenta smlouvu neratifikovat je, že „[p]odpis (resp. jeho absence) prezidenta republiky na mezinárodní smlouvě má však zcela jiný význam, než jako je tomu u vnitrostátního zákona.“ S tím lze samozřejmě souhlasit, protože podpis prezidenta republiky reprezentuje vůli státu přijmout závaznost smlouvy. Z této teze ovšem nijak neplyne, zda prezident republiky je povinen smlouvu schválenou parlamentem ratifikovat či nikoliv. Rovněž nesporné je, že prezident nemůže úvahy o protiústavnosti smlouvy činit sám, protože takovéto závěry může závazně činit pouze ÚS. Prezident republiky by tedy neměl proti ratifikaci smlouvy brojit tak, že tato je protiústavní, ale otázku postoupit ÚS, který jí posoudí (tak v diskusi Jan Kysela, se kterým se v tomto ztotožňuji).

Klíčovou otázkou je, zda prezident republiky může dle vlastního úsudku smlouvu neratifikovat. Jednoznačnou oporu pro Vojtěchův závěr, že prezident republiky může smlouvu neratifikovat z jiných (zejm. politických) důvodů, ovšem v jeho postu postrádám. Určité argumenty nicméně přidává diskuse. Zkusím se jimi ze svého pohledu probrat.

Jaký význam má argument, že ratifikaci provádí vždy prezident, přičemž tuto pravomoc nemůže přenést na vládu? Myslím, že tato norma připouští dvojí výklad (a event. další subtilnější varianty) – ratifikace jako automatismus v podmínkách parlamentního modelu státu, když vše podstatné (včetně úvah zda smlouva ano či ne) se děje předtím, v zastoupení prezidenta je smlouva sjednána a poté je parlamentem vysloven k ratifikaci souhlas, přičemž samotná ratifikace je jen slavnostním završením předchozího procesu (což je přístup můj), a naproti tomu závěr, že prezident má co do finálního rozhodnutí o ratifikaci silné postavení, a je tedy v jeho diskreci smlouvu ratifikovat či nikoliv (to je přístup V. Šimíčka).

Jazykový výklad čl. 63 odst. 1 písm. b): "[Prezident republiky dále] sjednává a RATIFIKUJE mezinárodní smlouvy; sjednávání [nikoliv ratifikaci] mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy". Ústava obsahuje několikero druhů norem týkajících se prezidentových pravomocí. Někdy z ní jasně vyplývá, že prezident něco udělat může, ale nemusí („má právo vrátit Parlamentu přijatý zákon; právo udělovat amnestii; právo účastnit se schůzí obou komor Parlamentu; právo účastnit se schůzí vlády; právo vyžádat si od vlády a jejích členů zprávy a projednávat s vládou nebo s jejími členy otázky, které patří do jejich působnosti; Poslaneckou sněmovnu může rozpustit prezident republiky za v čl. 35 uvedených podmínek), někdy, že něco udělat nemůže (vracet Parlamentu ústavní zákony), někdy, co prezident udělat musí (čl. 73 odst. 3: Podá-li vláda demisi podle odstavce 2, prezident republiky demisi přijme, obdobně čl. 75), výjimečně Ústava stanoví prezidentovi relativně přesné povinnosti, na jejichž porušení ovšem pamatuje alternativní normou (čl. 34 odst. 1). Zcela převážnou část pravomocí prezidenta ale tvoří ustanovení o tom, že prezident něco „činí“, tedy např. jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády, sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy, jmenuje soudce, soudce ÚS atd. Interpretací naposledy uvedených ustanovení možno dovodit možnost, ale též povinnost (srov. k tomu velmi zajímavé usnesení ÚS SR I. ÚS 39/93). Nemyslím si, že lze en bloc o všech ustanoveních, které hovoří o tom, co prezident „činí“, říci bez dalšího, že prezident v těchto případech má právo naprosté diskrece, nebo naopak že ve všech případech má povinnost takto postupovat. Každé takovéto ustanovení vyžaduje vlastní interpretaci, ovšem se zřetelem na princip, že kde není odpovědnost, musí se pravomoci interpretovat restriktivně. Ústavě nutno dávat rozumný smysl, a tak prezident např. musí jmenovat „v rozumné lhůtě“ na uvolněný post soudce ÚS nového kandidáta, jakkoliv ústava nic takového explicite nestanoví. Opačný výklad by vedl k závěru o nutnosti „několikaletého čekání na volbu nového prezidenta“, který teprve soudce ÚS najmenuje (citaci D. Kosaře úmyslně a provokativně vytrhuji z jejího kontextu a dávám jí pro pobavení čtenářů do kontextu nového).

Žádné gramatické argumenty, které by celou věc řešily, proto v ústavě nevidím. Proto neplatí teze, kterou vyslovil D. Kosař, že explicitní znění ústavy dává prezidentovi pravomoc smlouvu neratifikovat (a tedy je nutno snést velmi silné argumenty pro vyvrácení „explicitního“ znění ústavy), protože žádný takový význam v ústavě prima facie obsažen není. Je tedy třeba přistoupit k dalším argumentům, které vykládají prima facie neurčité znění ústavy. Jde o zcela zásadní rozdíl ve výchozí pozici, přičemž V. Šimíček ani D. Kosař nesnesl žádný argument o tom, že ústava nějaký prima facie význam má.

Významným argumentem je to, že „prezidentské smlouvy jsou podepisovány na základě plné moci vystavované prezidentem republiky na základě doporučení vlády“ (P. Caban). Možno tedy argumentovat, že prezident by neměl projevovat svou politickou vůli teprve ve zcela finální fázi ratifikačního procesu (prezidentova politická vůle totiž byla reprezentovaná vládou již dříve), neboť ve finální fázi již disponuje jen možností event. otázku ústavnosti smlouvy předložit ÚS. Velmi hezky to shrnuje D. Čermák, pokud říká, že „[d]át prezidentovi možnost odmítnout ratifikovat sjednanou smlouvu by tudíž vedlo k absurdním závěrům (proč by měl odmítat ratifikovat něco, co sám sjednal, popřípadě s jeho plným vědomím a souhlasem sjednal jiný).“ Je to otázka, kterou zmiňuje již V. Šimíček v postu, ten z toho ale vyvozuje jen „nelogičnost“ postupu prezidenta republiky, který by event. hodlal smlouvu neratifikovat, jakkoliv předtím oprávnění sjednat smlouvu přenesl na vládu. Já z toho vyvozuji právní povinnost smlouvu ratifikovat, a to právě s ohledem na parlamentní pojetí vlády a odpovědnost vlády (na rozdíl od právní a politické neodpovědnosti prezidenta republiky).

Argumenty parlamentním modelem ČR
Mou tezí je, že v parlamentním systému není možné, aby měl prezident právo absolutního veta vůči smlouvě, kterou schválí parlament. Nejde sice o conditio sine qua non, tedy parlamentní systém zůstane parlamentním i v případě opačného řešení, je to ale významná presumpce. Myslím si tedy, že možnost prezidenta odmítnout ratifikaci by měla být zakotvena jasně, jinak se v případě dvojího možného výkladu uplatní presumpce povinnosti smlouvu ratifikovat. V situaci vícera možných prima facie interpretací jde totiž o významný systémový argument. Závěr, který prezentuje Vojtěch Šimíček, by ale v kombinaci s prezidentovou neodpovědností a specifickým postavením uvnitř moci exekutivní velmi významně nachýlil rovnováhu mezi jednotlivými mocemi uvnitř státu. Prezident v našem systému nemůže jednoduše negovat vůli parlamentu. To ale neznamená, že prezident nemůže činit v souvislosti s ratifikací politická rozhodnutí, např. rozhodnout o ratifikaci (event. Parlamentem schválené) LS až poté, co bude ratifikována všemi zbývajícími státy. Myslím si, že tuto možnost prezident má, neboť je uvnitř politické úvahy, kterou disponuje, a současně není úplnou negací vůle parlamentu, ale spíše její modifikací. Jinými slovy, v procesu ratifikace se může uplatnit i prezidentova vůle, která ale nemůže negovat vůli (v případě smluv podle čl. 10a dokonce ústavní většiny) parlamentu. Protože prezident republiky tradičně není toliko ceremoniář (což by se mělo uplatnit i v bodě, kde se z povahy věci ceremoniáři blíží - viz shora), je nutno také připustit jistou modifikaci pojetí ratifikace jako automatismu.

Dosavadní ústavní praxe
Velmi významný postřeh (na který paradoxně téměř nikdo kromě R. Zbírala nereagoval) z ústavní praxe (o kterém se přiznávám nemám vůbec ponětí) přináší K. Machová, podle níž v roce 2004 „odmítl prezident ratifikovat (resp. neratifikoval, s tím, že může kdykoli tak učinit) Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě zakládající systém kolektivních stížností, a to přesto, že k němu dal Parlament souhlas.“ Současně cituje výňatek z "vysvětlení" Kanceláře prezidenta republiky: „... Souhlas Parlamentu je však pouze obligatorní podmínkou ratifikace Ústavou vymezených mezinárodních smluv, nikoli ratifikací samotnou. Proto, je-li po hlasování Parlamentu zřejmé, že nějaká mezinárodní smlouva je předmětem odporu sice menšinové, ale nikoli nevýznamné části politické reprezentace státu, je třeba znovu uvážit, zda by taková smlouva i přesto měla být ratifikována. Tato pravomoc přísluší prezidentu republiky. ... Prezident republiky není při rozhodování o ratifikaci mezinárodní smlouvy vázán žádnou lhůtou."“

Bylo by zajímavé zjistit reakce relevantních politických aktérů – akceptovali tento krok jako ústavně možný? Nebo byla reakce jiná?

Další zajímavou otázkou by bylo, zda jde o jediný precedens, nebo se něco obdobného již v minulosti přihodilo? Jaké byly reakce parlamentu a vlády?

Nutnost odlišit právní povinnost, spojenou třebas i s lex imperfecta, a povinnost toliko politickou
V mém pojetí práva existuje i pojem lex imperfecta, tedy sankce není nezbytnou náležitostí právní normy. D. Kosař uvádí, že de constitutione lata jsou na neratifikaci přípustné jen 2 reakce: „dobrovolnou abdikaci takového prezidenta nebo několikaleté čekání na volbu nového. Impeachment za realizaci oprávnění prezidenta explicitně zakotveného v Ústavě mi přijde jako alternativa hodně přitažená za vlasy.“ Souhlasím s tím, že impeachment je řešení ultima ratio, které v zásadě nepřichází v úvahu. Z toho lze vyvodit souhlas s tím, že zásadně platí Davidova prvá věta, aniž by z toho bylo možno vyvodit, že povinnost ratifikovat není povinností právní. Podotýkám, že Davidem opakovaně zdůrazňovanou „explicitně“ zakotvenou pravomoc ale v Ústavě nikde nevidím (k tomu viz shora). Protože je to on, kdo explicitním zakotvením argumentuje, tíží ho argumentační břemeno toto "zakotvení" prokázat.

Prvorepubliková zkušenost
V naší diskusi chybí též srovnání s prvou republikou. Jak se tehdy obdobná pravomoc prezidenta vykládala? Existoval případ, kdy prezident odmítl smlouvu ratifikovat?

Sám jsem si k tomu četl jen Weyrovo Ústavní právo, v příslušné pasáži je tam však jen přeříkávání ústavy, aniž bychom se dozvěděli, zda je ratifikace plně v diskreci prezidenta, je jeho povinností nebo zda platí jiná subtilnější varianta.

Naší diskusi zatím chybí též poctivé srovnání se systémy srovnatelnými systému našemu (např. Německo, Slovensko, Rakousko, Maďarsko). Když jsem sám nahlédl do komentáře ke slovenské ústavě k čl. 102 odst. 1 písm. a), nic tam k tomu není (Drgonec 2004)