Kauza Lisabonské smlouvy II. Výklad pojmu suverenita

V části XI. nálezu se ÚS poměrně obsáhle věnoval otázce výkladu pojmu suverenita, zejména ve vztahu k čl. 1 odst. 1 Úst (postulát svrchovaného právního státu) a čl. 10a (možnost přenést některé pravomoci orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo instituci). Důraz, který ÚS na tento pojem v souvislosti s LS klade, je však poněkud klamavý. Je patrné, že nález ve věci LS v podstatě supluje neexistenci dřívějšího přezkumu ústavnosti přístupové smlouvy ČR k EU, a činí ve věci některé závěry srovnatelné např. s nálezem polského Ústavního tribunálu ve věci polské přístupové smlouvy ze dne 11. 5. 2005 (ostatně český ÚS na polský protějšek výslovně odkazuje). Důvod je jednoduchý – Lisabonská smlouva má ve srovnání se stávajícím stavem dopady ve vztahu k suverenitě republiky toliko kvantitativní, nikoliv kvalitativní; jinak řečeno, zatímco vstup ČR do EU měl povahu kvalitativní a zásadní proměny našeho ústavního pořádku (srov. k tomu též bod 113), LS pouze pokračuje v tendencích, které primární právo již dávno zná (např. kodifikace de facto existující právní subjektivity EU, rozšíření oblastí většinového hlasování atd.). Např. v bodě 108 si toho ostatně všímá též ÚS, který upozorňuje, že integrace v rámci EU probíhá „evolučně“ (nikoliv tedy „revolučně“). Obecná a nekonkrétní argumentace proti LS z pozice čl. 1 odst. 1 Úst – tedy z pozice ztráty suverenity, je argumentace nikoliv proti LS jako takové, ale spíše proti samotnému faktu členství ČR v EU.

ÚS začal své expozé k výkladu suverenity gramatickým výkladem čl. 10a odst. 1 Úst (z jeho textu plyne, že mezinárodní smlouvou lze přenést na mezinárodní organizace nikoli pravomoci všechny, nýbrž jen pravomoci některé). Uvedený článek je třeba interpretovat zejména v souvislosti s citovanými čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. Přenos pravomocí orgánů České republiky tedy nemůže jít tak daleko, aby narušil samu podstatu republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu založeného na úctě právům a svobodám člověka a občana a aby založil změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu (bod 97).

Podstatou svrchovanosti státu je ovšem nikoliv jen její chápání jako nejvyšší a výlučná moci na státním území a nezávislost státu v mezinárodních vztazích (bod 98). ÚS říká, že možnost suveréna vlastní svobodnou vůlí omezit sebe samého (ať již např. závazky mezinárodněprávní povahy nebo závazky v oblasti lidských práv) není projevem nedostatečnosti suveréna, nýbrž jeho plné svrchovanosti (bod 100).

ÚS pak vyjádřil již dříve mnohokráte deklarovanou tezi, že v jádru evropské civilizace existují hodnoty společné všem vyspělým světovým kulturám (bod 103), když evropská integrace je reakcí na globalizační procesy (srov. bod 101, kde se mj. hovoří o tom, že [m]ezinárodní spolupráce a koordinace národních politik se stala nezbytným požadavkem zvládání globalizace světa). Ve stejném bodě (bod 101) najdeme též pasáže, které někteří žurnalisté krátce po vyhlášení nálezu zpochybňovali: V globalizovaném světě dochází k přeskupování center moci i v závislosti na jiných faktorech než je pouze moc a vůle jednotlivých suverénních států. Jedná se o spontánní, neřízený proces stále intenzivnější integrace zemí světa v jediném ekonomickém systému. Tento proces, za přispění klíčových komunikačních technologií masmédií, internetu a televize, následně ovlivňuje související vztahy vně i uvnitř jednotlivých států v oblasti politické, kulturní, sociálně psychologické a dalších, včetně oblastí práva. Nevím nicméně, v čem je např. tato pasáž problematická – z právního pohledu jde v podstatě o věc všeobecně známou, která nevyžaduje žádné dokazování. Současně tato pasáž poskytuje teleologické východisko pro další části nálezu (v bodě 105 např. ÚS jasně říká, že [v] globálním měřítku vzniká mezinárodní politický systém, který postrádá institucionalizovná pravidla vlastního sebeřízení, jakými dosud disponoval mezinárodní systém tvořený suverénními státy. Je bytostným zájmem integrující se evropské civilizace vystupovat v globální soutěži jako významná a respektovaná síla. Zmíněné procesy zcela jasně demonstrují, že i suverénní legitimní moc státu musí nutně sledovat probíhající vývojové tendence a snažit se jim přiblížit, porozumět jim a postupně podřídit tento spontánní proces globalizace postrádající hierarchické uspořádání řádu demokratické legitimity).

Zcela klíčové (a pro právníka zabývajícího se právem EU nepochybné), je konstatování ÚS, že EU vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do klasických státovědných kategorií (bod 104). ÚS poukázal na možnost členského státu z Evropské unie vystoupit postupem stanoveným v čl. 50 Smlouvy o EU; explicitní artikulace této možnosti v Lisabonské smlouvě je nesporným potvrzením principu States are the Masters of the Treaty a trvající svrchovanosti členských států (bod 106). Podotýkám, že vystoupení z EU za současného právního stavu by byl ničím neregulovaný proces (resp. proces regulovaný jen obecným mezinárodním právem veřejným, které se však na komplikované vztahy uvnitř EU nedá v podstatě rozumně aplikovat), a stávající právo by tak pro zemi hodlající z EU vystoupit vytvořilo jen velmi obtížně řešitelný hlavolam.

ÚS nepředstírá, že pojem suverenity je objektivní pojem s jasným významem. Tak tomu pochopitelně není, a pojem suverenita je, jako mnoho jiných pojmů z pomezí práva a politiky, které byly konstitucionalizovány, mimořádně neostrý a kontextuální (ostatně ne nadarmo psal již Carl Schmitt ve své Politické teologii - čtyři kapitoly k pojmu suverenity, že všechny pojmy moderního politického myšlení, a pojem suverenity zvláště, jsou sekularizovanými teologickými koncepty, majícími vesměs původ již v evropském středověku). ÚS takto polemizuje s formálním a mechanickým (chce se říci „slovníkovým“) vymezením suverenity:
Z moderního ústavněprávního pohledu tedy nemusí svrchovanost (suverenita) znamenat pouze „nezávislost státní moci na jakékoli jiné moci, a to jak navenek (v oblasti mezinárodních vztahů), tak i ve vnitřních věcech“ (Dušan Hendrych a kol., Právnický slovník, C. H. Beck, 2. vydání 2003, str. 1007). Takto dnes již (pravděpodobně) není suverenita chápána v žádné tradiční demokratické zemi, a stricto sensu by pak nesplňoval znaky suverenity žádný stát včetně USA. Např. David P. Calleo upozorňuje, že chápeme-li suverenitu v jejím tradičním pojetí, jakýkoliv mezinárodní závazek zbavuje stát části jeho suverenity. V praxi by proto neměla být suverenita pojímána jen jako rigidní právní pojem, ale „také jako pojem s praktickou, morální a existenciální dimenzí. V praxi je národní suverenita vždy omezena objektivními podmínkami, včetně reakcí sousedních států. Za těchto podmínek národní suverenita znamená především legitimní vládu, která disponuje formální pravomocí vybrat si mezi v úvahu připadajícími variantami, a nikoliv následovat variantu přímo diktovanou cizí mocností. Jinými slovy, pro národní stát, stejně jako pro jednotlivce v rámci společnosti, znamená praktická svoboda být aktérem, a nikoliv být objektem. Pro stát, který se nachází v těsném navzájem závislém systému, praktická suverenita spočívá v tom být chápán jako hráč, kterému sousední státy naslouchají, s nímž aktivně jednají, a jehož národní zájmy jsou brány v potaz.“ (David P. Calleo, Rethinking Europe's Future, Princeton/Oxford, str. 141, 2001) (bod 107).

Totéž ostatně velmi hezky shrnul v telefonickém rozhovoru pro Radiožurnál dne 26. 11. 2008 předseda ÚS P. Rychetský: senát i pan prezident postavili velice vážnou otázku svrchovanosti státu. Myslíte si, že to není politická otázka? Svrchovanost státu ve 21. století? To staré klasické pojetí toho, co to je suverenita, svrchovanost státu a svrchovanost lidu, které v Gettysburgu Abraham Lincoln vydefinoval poprvé, že veškerá moc pochází z lidu atd., toto staré pojetí to platilo do 2. světové války. Po 2. světové válce, kdy jsme svědky integračních procesů samozřejmě, že nelze svrchovanost vnímat tím - řekněme - pojetím učebnic státovědných z 19. století o plné absolutní svrchovanosti panovníka nad lidmi i územím. Ústavní soud byl nucen skutečně, neříkám vydefinovat - takové aspirace si nedáváme, ale musel Ústavní soud se pokusit vymezit pojem svrchovanosti státu ve 21. století v prostředí globalizace a to učinil.

ÚS pak bez filozofické pompy německého maastrichtského nálezu (pompy, která má však poměrně rozsáhlé mezery) shrnul a priori politickou povahu limitů svrchovanosti. Podle ÚS [p]ojem svrchovanosti interpretovaný ve vzájemné souvislosti čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 10a Ústavy tedy jasně ukazuje, že existují také určité limity přenosu svrchovanosti, jejichž nedodržením by byl již dotčen jak čl. 1 odst. 1, tak čl. 10a Ústavy. Tyto limity by měly být ponechány primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení; zásah Ústavního soudu by tu měl připadat v úvahu jako ultima ratio, tedy v situaci, kdy byla míra uvážení jednoznačně překročena a byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť došlo k přenosu pravomocí nad rámec čl. 10a Ústavy (bod 109). Jinými slovy, otázka LS a přenosu pravomocí na EU co se týče vztahu k suverenitě státu je otázka politická, a není proto důvodu, aby se politici této odpovědnosti vzdávali přenesením odpovědnosti na ÚS.