Může Ústavní soud zrušit ústavní zákon?

Na úvod parafrázuji slova klasiků: zatímco např. v Německu je otázka tzv. materiálního ohniska ústavy již v zásadě vyřešena, v českých podmínkách se tohoto tématu dotkli zatím jen P. Holländer a J. Kysela a v Rusku se (zřejmě) jedná o téma vášnivě diskutované v kroužcích anarchistů. V následném postu se omezím na úvahu pouze o části tohoto problému, který však má nadmíru zásadní praktické dopady. Je vůbec myslitelné, aby Ústavní soud zrušil ústavní zákon? Nechci být totiž špatným prorokem, nicméně obávám se, že v budoucnu Ústavní soud bude i s touto otázkou konfrontován. Je proto dobře se nad tímto problémem zamyslet již dnes, tzn. v ještě (zdánlivě) klidné době.

Předně, z čeho pramení naznačená obava? Nechci být nařčen z cynismu či z nějaké úchylky, nicméně přesto si vypůjčím příklad z oblasti říše zvířat – příklad lva lidožrouta. Žádný lev se totiž jako lidožrout nerodí, nýbrž stane se jím poté, co poprvé ochutná lidské maso. Podobně se obávám, že někdy v budoucnu dosáhne více či méně racionální nespokojenost Parlamentu s rozhodovací činností Ústavního soudu tak značné míry, že se pokusí o jeho eliminaci ústavním zákonem. Zrušils náš zákon? Fajn, my ti za to odebereme kompetenci provádět kontrolu norem. Co bude dále?

Bohužel se nejedná o úplnou sci-fi. Jen v posledním roce jsem zaznamenal přinejmenším ve dvou případech podobné úvahy. Poprvé se vážně uvažovalo o ústavním zakotvení možnosti odvolávat soudní funkcionáře exekutivou (přímá reakce na kauzy I. Brožové a nespokojenost politické elity s rozhodnutími ÚS); podruhé se v kruzích (přinejmenším) Ministerstva vnitra diskutovalo na téma změny Ústavy za účelem úplného odnětí možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství jako výrazu nespokojenosti s některými „příliš v neprospěch volného správního uvážení orientovanými“ rozhodnutími zejména Nejvyššího správního soudu. Tvrdím, že pokud by se byť v jediném případě podařilo takovýto ústavní zákon schválit, mohl by se z Parlamentu stát lev – lidožrout: zachutnala by mu představa absolutní moci, nikterak soudně nekontrolované. (Obdobné platí samozřejmě i pro exekutivu, která je mezi parlamentáři vyhlášeným lobbistou.)

Pokračujme v hypotetické úvaze: co by se stalo, když by skutečně Parlament podobný ústavní zákon přijal? První možnost je vyloučit pravomoc Ústavního soudu takovýto akt přezkoumat a případně i zrušit. Argumentů pro toto řešení nalezneme dostatek. Čl. 87 odst. 1 Ústavy ČR obsahuje taxativní výčet kompetencí Ústavního soudu a ten nic takového nezmiňuje. Protože i Ústavní soud je jen státním orgánem, na který se v plném rozsahu vztahuje zásada, že může činit jen to, co zákon výslovně dovoluje, lze z toho dovodit, že tuto kompetenci prostě nemá. Rovněž znění čl. 88 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou soudci ÚS vázáni ústavním pořádkem (a contrario nikoliv zákony jednoduchými), implicitně znamená, že nemohou rušit něco, co je samotné zavazuje.

Nabízím však řešení druhé.

Především, může nastat situace, kdy Parlament schválí právní předpis, označený a publikovaný jako ústavní zákon, nicméně ve skutečnosti se o ústavní zákon vůbec nebude jednat, jelikož nebyl projednán a schválen příslušnou procedurou (např. se pro něj vyslovila jen prostá a nikoliv kvalifikovaná většina poslanců). V tomto případě si myslím, že řešení je poměrně jednoduché. Předmětný zákon by se totiž pouze „tvářil“ jako ústavní, ve skutečnosti by se však jednalo o zákon jednoduchý, a to se všemi důsledky z toho plynoucími. Tady se dokonce domnívám, že by ani nebyl dán důvod ke zrušení tohoto „ústavního“ zákona a situaci by mohly daleko jednodušším způsobem vyřešit orgány aplikující právo (zejména obecné soudy) bez nezbytnosti aktivovat Ústavní soud tak, že by s ním prostě nakládaly jako s běžným zákonem.

Obtížnější situace by nastala tehdy, když by byla nesporně zachována formální procedura přijímání ústavního zákona, nicméně jeho obsah by protiřečil materiálnímu ohnisku (resp. klausuli věčnosti, tvrdému jádru atp.) ústavy. V tomto případě se domnívám, že kompetence Ústavního soudu přezkoumat ústavnost dána je. Pokud totiž vycházíme ze základního předpokladu, že ne vše je ve volné dispozici ústavodárce, musí existovat mechanismus, který bude jeho excesy eliminovat či alespoň tlumit. Jak uvedl Ústavní soud hned ve svém prvním publikovaném nálezu (kauza protikomunistický zákon), „v pojetí ústavního státu, na kterém je založena česká ústava, není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Česká ústava např. v čl. 9 odst. 2 stanoví, že "změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná". Tím jsou konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci této ústavy postaveny nad zákonodárnou kompetenci a tím "ultra vires" Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstraněním některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím parlamentu by nemohlo být interpretováno jinak, než jako odstranění tohoto ústavního státu jako takového.“

Tato teze vychází z teorie společenské smlouvy, která představuje základní hodnotový společenský konsens, kdy se jedinec na straně jedné vzdává části svojí autonomie ve prospěch státu a na straně druhé za to legitimně očekává, že stát zajistí ochranu jeho základních práv a svobod. Uzavřením společenské smlouvy však státu nedává volný mandát k jakýmkoliv zásahům do jeho právní sféry, nýbrž jen k zásahům legitimním, racionálním a prováděným pouze v nezbytném rozsahu. Takto viděno je v rozporu s myšlenkou společenské smlouvy, pokud by ústavodárce tento základní hodnotový konsens negoval.

Normativní vyjádření možnosti zrušení ústavního zákona Ústavním soudem spatřuji především v čl. 83 Ústavy ČR. Podle tohoto článku je totiž Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti. Pod ústavností však nemůžeme vidět pouze samotný text ústavních zákonů, nýbrž také soubor hodnot, principů a zvyklostí, z kterých tento text vychází a v souladu s nimi by měl být dále dotvářen. Ústavní soud je proto povolán nejen k ochraně textu existujících ústavních zákonů, nýbrž k ochraně ústavnosti v tomto širším smyslu. Nemůže proto obstát prostinká argumentace, že jakýkoliv text ústavy je změnitelný, pokud se na tom usnese kvalifikovaná většina zákonodárců.

Dospívám proto k závěru, že Ústavní soud je ve výjimečných případech oprávněn zrušit jako protiústavní i ústavní zákon, pakliže dospěje k přesvědčení, že je jím torpédováno materiální ohnisko ústavy. Pokud se vrátím k (nadsazenému a nepřesnému) příkladu z úvodu tohoto textu, každý lev by měl vědět, že se v jeho blízkosti pohybuje někdo, kdo chrání vesnici a je za tímto účelem náležitě vyzbrojen. Potom si totiž rozmyslí, zda se mu vyplatí na ni zaútočit.