Divotvorný odkladný účinek ve správním soudnictví

Dlouho jsem tu nic nenapsal. Navíc o vaření. Jak jsem tak ale nakukoval do hodně vroucího hrnce správního soudnictví, zjistil jsem, že na chuť uvařeného jídla má zásadní vliv jedna zvláštní přísada. Odkladný účinek. Může se přimíchat už při podání žaloby. Pro ty, co mají rádi pikantnější chuť, ho lze přidat až u kasační stížnosti. V mnoha případech je přitom jeho přimíchání zcela stěžejním momentem reálného úspěchu ve věci. Pokud se totiž v některých věcech nepřimíchá a jedinou ingrediencí v hrnci je pravomocné a vykonatelné správní rozhodnutí, pak mohou správní soudy míchat a míchat a míchat. Výsledný pokrm se ale vždy podává lehce vychladlý.

Pracovat s institutem odkladného účinku vyžaduje pořádný kumšt. Nejdřív zjistíte, že odkladný účinek vlastně vůbec není odkladný účinek. Jde spíše o navrácení v původní stav či sistaci správního rozhodnutí, resp. rozsudku krajského soudu. V mnoha případech je také mnohonásobně těžší odůvodnit rozhodnutí o odkladném účinku než samotné meritorní rozhodnutí, které může být úplně jasné. Možná i proto se někdy ve lhůtě pro rozhodnutí o odkladném účinku rovnou věc rozhodne meritorně, protože je to holt jednodušší.

Pokud se už ale o odkladném účinku rozhoduje, pak si začnete klást praktické dotazy. Jestli se přizná, k čemu to vlastně povede? To je obzvláště sranda v řízení o kasační stížnosti. Pokud je jí přiznán odkladný účinek, co všechno pozbývá právních účinků? Pouze rozsudek krajského soudu? Co když ale krajský soud sám předtím přiznal odkladný účinek žalobě (nebo ho měla dokonce ze zákona)? Obnovuje se? Asi jo. Pokud ho ale žaloba neměla, padají do rozhodnutí o kasační stížností, jíž NSS přiznal odkladný účinek, i napadená správní rozhodnutí či opatření obecné povahy? Co když se v mezičase (který může být obzvláště u Městského soudu v Praze fakt docela dlouhý) na jejich základě holt postupovalo? Představte si, že například někdo napadne změnu územního plánu a u krajského soudu neuspěje. Pokud NSS následné kasační stížnosti přizná odkladný účinek, má se do rozhodnutí o ní obnovit původní podoba územního plánu? Ještě vtipnější to může být, pokud v takovém případě přizná odkladný účinek návrhu na zrušení OOP krajský soud (změna územního plánu na chvílí mizí), následně zamítne žalobu (změna územního plánu je zpět), a NSS poté přizná odkladný účinek kasační stížnosti (změna územního plánu opět mizí). Podobných variant je při šíři záběru správního soudnictví takové množství, že z toho určitě nemálo účastníkům a osobám zúčastněným na řízení přibylo několik šedivých vlasů.

Rozhodování o odkladném účinku také často souvisí se známým pořekadlem: „Ty máš pravdu, já mám stavbu.“ Typickým příkladem je věc týkající se výběru koridoru dálnice D8, která skončila usnesením Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3831/14. Ústavní soud v něm přisvědčil stěžovateli, že ačkoli postupoval při ochraně svých práv zákonem předpokládaným způsobem a využil všech dostupných opravných prostředků, na základě kterých dosáhl zrušení dotčených územních rozhodnutí, nebyl soudní přezkum v dané věci efektivní. Pořádně se pak opřel do Krajského soudu v Ústí nad Labem: „Vzhledem ke skutečnosti, že (…) řízení (o soudním přezkumu územních rozhodnutí) nejsou předmětem ústavní stížnosti, může se Ústavní soud omezit pouze na konstatování toho, že uvedená řízení byla ve svém důsledku pro stěžovatele zcela neefektivní, a to jednak z důvodu délky řízení, a dále z důvodu postupu krajského soudu. Ten nerespektoval judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně přiznání odkladného účinku žalobě, a to nejen tím, že návrhu stěžovatele nevyhověl, nýbrž také proto, že tak učinil až pět let od okamžiku, kdy byl poprvé upozorněn na skutečnost, že v souvislosti s pokračujícími stavebními přípravami dotčeného úseku dálnice hrozí nevratné zásahy do krajiny. Pět měsíců poté, kdy návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku žalobě krajský soud zamítl, přitom žalobě stěžovatele vyhověl. Ústavní soud se domnívá, že právě skutečnost, že správní soudy rozhodovaly o žalobě stěžovatele po dobu sedmi let, aniž by žalobě byl přiznán odkladný účinek, vedla k tomu, že v mezidobí byla vydána rozhodnutí o povolení stavby dálnice. Za situace, kdy právní úprava neumožňovala při přezkumu vydaných stavebních povolení zohlednit skutečnost, že jim předcházející územní rozhodnutí byla zrušena, vedl takový stav ve svém důsledku skutečně k tomu, že stěžovateli nebyla poskytnuta správními soudy efektivní ochrana jeho práva, a to na spravedlivý proces. (…).“ Ve věci, která byla předmětem ústavní stížnosti, už Ústavní soud „neměl, o čem“, proto ji musel odmítnout. Jak jsem psal na začátku, výsledný pokrm byl kvůli nepřidání odkladného účinku vychladlý. A nikomu asi moc nechutnal.

Utečme ale ze stavebních vod do vod azylových a cizineckých, ve kterých se mi přeci jen plave lépe. Tam mě vždycky zaráží, že při přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění má ze zákona odkladný účinek pouze žaloba. Kasační stížnost nikoliv. V „klasických“ azylovkách už ji ale má ze zákona i kasační stížnost. Nějak jsem nikdy nepochopil, jaké jsou důvody těchto rozdílných úprav. Existuje také lehce rozkolísaná judikatura pro přiznávání odkladného účinku kasační stížnosti v pobytových věcech. Pokud totiž neuspějete se žádostí o povolení k určitému typu pobytu a bráníte se soudně, dozvíte se někdy, že vám hned tak úplně nehrozí povinnost opustit ČR, a proto není třeba odkladného účinku. Ten by mohl být namístě až při případném přezkumu rozhodnutí, které už povinnost opustit ČR ukládá (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 6 Azs 163/2015 – 38; obdobně viz nález Ústavního soudu ČR ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, bod 32). Na tom mi ale vždycky vadilo, že jsou vlastně dotčení cizinci nuceni porušovat zákon svým neoprávněným pobytem (stejně viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 10. 2015, č. j. 7 Azs 227/2015-31 či ze dne 18. srpna 2011, č. j. 5 As 73/2011-100). A zde musím připojit jednu kritickou výtku. Rád bych totiž čtenářům na tomto místě udělal link na právě citovaná usnesení, abyste na ně mohli mrknout. V databázi na stránkách NSS se však tato usnesení nevyvěšují a nejsou tak veřejně přístupná on-line. Což je podle mě vzhledem k důležitosti institutu odkladného účinku chyba.

Přísada odkladného účinku při přípravě cizineckých pokrmů pak hrála zajímavou roli ve věci, která skončila usnesením Ústavního soudu ze dne 12. 1. 2016 sp. zn. III. ÚS 3561/15. Šlo zde zrovna o „výjimečnou“ azylovou situaci, ve které žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nemá ze zákona odkladný účinek (nepřípustnost podle § 10a odst. 1 písm. b) zákona o azylu a zastavení řízení o udělení mezinárodní ochrany podle § 25 písm. i) stejného zákona). Běžný Dublin. Státem příslušným k posouzení podané žádosti o mezinárodní ochranu bylo v dané věci Maďarsko. A Krajský soud v Hradci Králové nepřiznal žalobě stěžovatele proti rozhodnutí OAMP odkladný účinek. Stěžovatel proti rozhodnutí o nepřiznání odkladného účinku, které nejde napadnout kasační stížností, podal přímo ústavní stížnost. Ústavní soud připustil, že nepřiznáním odkladného účinku správní žalobě může dojít k porušení čl. 3 Úmluvy a v „odmítací míře“ se zabýval tím, zda stěžovateli nehrozí v Maďarsku špatné zacházení. Tím se pak bude zřejmě muset zabývat i krajský soud. Trochu se nám to proto „doubluje“. A byla by sranda, pokud by například krajský soud došel k jinému názoru, než předtím Ústavní soud. Navíc se mi při čtení daného usnesení vkrádala do mysli otázka: nesupluje zde tak trochu Ústavní soud své kolegy „odnaproti“ z NSS? 

Tím se dostávám k závěru s malým nápadem na změnu, který už jsem párkrát zaslechl při debatách o správním soudnictví. Neměla by být proti rozhodnutí o nepřiznání odkladného účinku přípustná kasační stížnost? Vím, je to rozhodnutí podle své povahy dočasné [§ 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. ve vazbě na § 73 odst. 5]. Je tato soudní výluka ale v případě odkladných účinků souladná s právem na přístup k soudu? Jak bylo popsáno výše, toto právo může v případě nepřiznání odkladného účinku velmi rychle „zteoretizovat a ziluzornět“. Kasační stížnost je přitom přípustná proti usnesení o neosvobození od soudních poplatků či neustanovení zástupce. Ty jsou také o přístupu k soudu. A po pravdě stejně jako můžou odpadnout důvody pro přiznání odkladného účinku, mohou odpadnout i důvody pro osvobození od soudních poplatků. Proč by tedy Nejvyšší správní soud nemohl přezkoumávat rozhodnutí krajských soudů o odkladných účincích, jestliže přezkoumává jejich rozhodnutí o osvobozování od SOP a ustanovování zástupců? Rozhodnutí o odkladném účinku je v mých očích minimálně stejně závažné, ne-li závažnější, než zbylá dvě uvedená. A co je hlavní, Nejvyšší správní soud by mohl sjednocovat praxi krajských soudů při přiznávání odkladných účinků. Ta je např. v otázce výše zmíněných pobytovek (i na samotném NSS) lehce rozviklaná. Co vy na to?