Povinné kvóty na rozdělení uprchlíků: poznámky k jedné ministerské „legislativně právní analýze“

Je mi trapné, že ačkoli problematika uprchlíků už jistě plní i Mateřídoušku a na ulici se bonzují nejen kominíci (na Hradě jejich nebezpečí nicméně podcenili…), Jiné právo kupodivu prozatím stálo stranou. Dovolím se proto svést na vlně populárního tématu a sepsat pár odstavců o nyní tolik diskutovaném návrhu Komise zavést povinné kvóty přerozdělující uprchlíky z nejvíce postižených států na hranicích EU do jiných zemí. Obecný obsah návrhu je myslím dobře známý a nebudu jej zde opakovat, stranou ponechám rovněž faktické zhodnocení proveditelnosti a užitečnosti řešení. Přeci jen jsme seriózní médium :-) Místo toho se zaměřím na vybrané právní aspekty návrhu zmíněné v českých médiích, především dnes (21.9. 2015) vydanou analýzu Ministerstva vnitra poukazující na „nejasnosti“ související se zavedením povinných kvót. 

Nejprve se ale vrátím k otázce, která se řešila minulý týden. Mnozí čeští politici v čele s prezidentem Zemanem přišli s myšlenkou, že by se rozhodování o návrhu mělo přesunout z Rady (ministrů vnitra) na Evropskou radu (summit nejvyšších představitelů států), ve které se uplatní konsenzus a tudíž bychom nemohli být přehlasováni.  Šlo o zásadní nepochopení fungování institucí EU. Návrh je založen na čl. 78 odst. 3 SFEU („Ocitnou-li se jeden nebo více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise přijmout ve prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. Rada rozhoduje po konzultaci s Evropským parlamentem“), mimochodem Lisabonskou smlouvou téměř nezměněného. Z textu je zřejmé, že rozhoduje Rada a že se tak děje kvalifikovanou většinou jako obecným hlasovacím pravidlem (srv. čl. 16 odst. 3 SEU). Ustanovení o Evropské radě nemluví a ve Smlouvách nenajdeme žádnou obecnou pravomoc Evropské rady si atrahovat rozhodnutí jiných institucí, byť by zastupovaly stejné zájmy (tj. zde členských zemí). Možná, že někteří poukazovali na tzv. záchrannou brzdu, která v určitých oblastech politiky spravedlnosti a vnitřních věcí dovoluje přenos rozhodnutí „výše“ (viz čl. 82 odst. 3 SFEU), v politice azylu a přistěhovalectví se ale neuplatní. Uvedené samozřejmě neznamená, že se premiéři a prezidenti na summitu nemohou o kvótách bavit a třeba i uzavřít dohodu, že u návrhu nikdo nebude v Radě přehlasován. Státy odmítající kvóty ale na něco podobného nemají „právo“, šlo by jen o odraz politické fakticity a neochoty Komise a států jít v tak kontroverzní otázce do střetu.

Nyní již ke zmiňované analýze. Sluší se začít tím, že kompletní analýzu k dispozici nemám, protože zjevně jde o supertajný dokument určenýpro vskutku VIP oči. Proč tomu tak je netuším a smysl mi to nedává, vystačit si ovšem díky tomu musím s krátkou tiskovou zprávou ministerstva. Jestli náhodou je analýza hlubší a já reaguji nepatřičně, stačilo zveřejnit plné znění… Takto zpráva prezentuje tři námitky proti návrhu povinných kvót, které budu dále rozporovat:

1.  „Stávající návrh na zavedení tzv. povinných kvót vychází z projektu Eurema, kterým se v roce 2009 pokoušela EU řešit migrační krizi na Maltě. Tento způsob řešení založený na dočasném umístění migrantů do jiných zemí bohužel selhal. Je zcela nejasné, proč dnes EU znovu vychází z tohoto neúspěšného řešení a proč nevyužívá alternativního institutu tzv. dočasné ochrany, jenž se pro řešení masové migrace jeví jako daleko vhodnější!“ 
   ---
   Poukazování na projekt Eurema je zavádějící hned v několika ohledech. Zaprvé šlo o dobrovolný systém založený na zcela jiném právním základě a s jinými mechanismy fungování. Zadruhé není zřejmé, v jakém ohledu projekt „selhal“. Naprostá většina států přijala jimi slíbený počet uprchlíků z Malty a za hlavní problémy byly uváděny především finanční a administrativní překážky (srv. podrobné vyhodnocení Euremy). Otázka dočasné ochrany v souvislosti se směrnicí Rady 2001/55 je mimo rámec příspěvku, upřímně ale nevím, čím se kromě dočasnosti tak odlišuje. Konflikt např. v Sýrii totiž moc dočasně nevypadá a co se stane po uplynutí příslušných lhůt?
2. „Stávající návrh na zavedení tzv. povinných kvót počítá s tím, že migrant bude přidělen určitému státu. Není ovsem vůbec jasné, jak bude toto nedobrovolné umístění probíhat, a to jak technicky, tak právně, ani jak bude zajištěno, aby migrant určenou zemi vzápětí neopustil a nevydal se jinam. A už vůbec není vyřešeno, zdali toto nedobrovolné umístění není v rozporu s Listinou základních práv a svobod EU, protože i migranti požívají základních práv a svobod a Evropská unie je musí ctít a garantovat.“
   ---
   Autory analýzy podezírám, že buď mistrně mlží, nebo vůbec nečetli návrh příslušného rozhodnutí Rady předložený Komisí. Všechny uvedené „nejasnosti“ jsou v něm řešeny. Výběr kandidátů na přemístění by měly provádět italské, řecké a maďarské úřady s pomocí styčných úředníků vyslaných na místo ostatními státy, přičemž v úvahu jsou brány charakteristiky kandidátů vhodně je propojující se zemí, do které se mají přemístit. Státům je ponecháno právo kteréhokoliv kandidáta na přemístění odmítnout z důvodu obavy z porušení veřejného pořádku či národní bezpečnosti (srv. bod 35 preambule a čl. 5 návrhu rozhodnutí). Mezinárodní ani unijní právo nezaručuje uprchlíkům vybrat si zemi, ve které chtějí získat ochranu, proto nedobrovolné umístění neporušuje jejich práva. Návrh jim nicméně garantuje spojení s rodinami, ochranu proti vydání (non-refoulement) či umožňuje státům udělit přemístěným právo odvolat se proti rozhodnutí o přemístění (srv. bod 37 a čl. 6 návrhu rozhodnutí). Návrh jasně uvádí, že ochrana bude omezena na stát, do něhož jsou osoby přemístěny a nařizuje zemím, aby přemístěným neposkytovaly žádné zvláštní podmínky (negativní i pozitivní) podporující přesun do jiné země. Pokud přemístěná osoba uteče jinam, bude vrácena zpět do původního státu (srv. body 39-42 preambule a čl. 6 odst. 5 návrhu). Nikdo logicky nezaručí, že se například z ČR přemístění „nevydají“ do Německa, budou tam ale nelegálními migranty bez jakýchkoliv práv a možnosti čerpat výhody (sociální dávky, práce atd.).
3.  „Stávající návrh na zavedení tzv. povinných kvót má navíc legislativně nejasnou povahu. Není zřejmé, zda členské státy mohou návrh odmítnout nebo blokovat skrze veto svých národních parlamentů.“
   ---
   Až tady lze analýze částečně přisvědčit. Ne snad, že by situace byla právně nejasná. Návrh je zřetelně identifikován jako rozhodnutí Rady, jde o předpis přijímaný „Radou za účasti Evropského parlamentu zvláštním legislativním postupem“ a tak formálně (dle mého i obsahově) naplňuje podmínky legislativního aktu (srv. čl. 289 odst. 2 a 3 SFEU) podléhajícího kontrole dodržení zásady subsidiarity ze strany národních parlamentů. Jestliže se ale v médiích objevilo, že o návrhu byla většina Rady připravena hlasovat již minulý týden, nemohla by dodržena osmi týdenní lhůta určená pro vydání stanovisek parlamentů. Protokol č. 1 dovoluje v případě naléhavosti lhůtu zkrátit, důvody pro to se nicméně musí uvést v samotném aktu (čl. 4). Pravdou je, že diskutovaný návrh je z podstaty věci naléhavý, na druhou stranu se v něm nikde specificky nepíše, že naléhavost ospravedlňuje porušení lhůty. Formalista, potažmo eurohujer by tvrdil, že důvody se mohou uvést až „v aktu“ (tedy konečném znění), nikoliv návrhu, ale to mi přijde jako extrémní výklad jdoucí proti duchu kontroly subsidiarity. Netuším, zda Komise návrh ke kontrole národním parlamentům vůbec zaslala, dle databáze IPEX některé parlamentykontrolu započaly, ale je jich jen pár. Domnívám se, že kvůli nezdůvodnění naléhavosti ve vztahu ke kontrole subsidiarity v návrhu musí nyní kontrola ze strany parlamentů proběhnout ve standardní lhůtě a Rada by neměla o návrhu do jejího uplynutí rozhodnout. V opačném případě hrozí zrušení aktu Soudním dvorem v rámci žaloby na neplatnost (čl. 8 Protokolu č. 2)

Místo závěru krátká poznámka: Chápu, že politici využívají všechny možnosti pro prosazení svého postoje. Měli by ale zůstat u politických argumentů, kterých u problematiky povinných kvót najdou mnoho. Ohánění se podobnými většinově nepodloženými „legislativně-právními“ tvrzeními může zdá se přesvědčit (česká) média a veřejnost, těžko však podobná taktika zapůsobí na zkušené vyjednavače z institucí EU nebo jiných států. Nebo že by to druhé ani cílem nebylo?