Lobuji, lobuješ, lobujeme - (ne)transparentní bruselská lobby

V následujícím příspěvku se budu věnovat lobbingu, protože jsem k němu v posledních pár měsících v Bruselu trochu přičichla. Ráda bych se zaměřila na to, do jaké míry je lobby evropských institucí (ne)transparentní. Transparentnost lobby se v Bruselu nyní živě diskutuje kvůli spuštění nového Rejstříku transparentnosti, který nicméně k mému překvapení není nastaven tak, aby garantoval otevřenou, efektivní a nezávislou evropskou správu.

Lobby představuje v Bruselu miliardový trh a je chlebodárcem té půlky lidí, která se nedostala do evropských institucí, nebo těch, kteří z nich dobrovolně, či nedobrovolně odešli. Lobbistů je dle the Guardian v Bruselu přes 30 tisíc (zaměstnanců EU v Bruselu je podobné číslo), a spektrum zájmů, které reprezentují, je opravdu široké – lobbovat můžete za plastové pytlíky, cigarety, mobilní operátory či zajímavěji za přistoupení vašeho státu do EU, anebo – v mém případě –  za uprchlíky a jejich práva. Dle odhadu ve výše zmíněném článku the Guardian je lobbisty ovlivněno kolem 75 % evropské legislativy (zajímalo by mě, jak to odhadli). Slovo lobby ale v názvu společností nebo v popisu jejich práce nehledejte – většina společností se nazývají konzultační, jsou to ale i PR společnosti, obchodní společnosti, banky, advokátky, neziskovky atd. Slovo lobby je zde stejně nepopulární jako v České republice.

Bylo tedy přirozeným vývojem, že EU v rámci transparentnosti přijímání rozhodnutí zavedla pravidla, která chod lobby upravuje, a zaručila tak občanům EU otevřenou a nezávislou evropskou správu (čl. 298 SFEU). Tato pravidla jdou vtělena do tzv. Rejstříku transparentnosti, který byl přijat prvně v roce 1995 Evropským parlamentem, dnešní podoby nabyl v roce 2011 na základě interinstitucionální dohody mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí. Tato dohoda byla následně v dubnu 2014 novelizována (ironicky dle některých nebyla revize dohody dostatečně transparentní, viz zde) a před pár dny byla spuštěna jeho nová verze.

Jaké činnosti spadají do oblasti působnosti Rejstříku? Jedná se o činnosti „vykonávané s cílem přímo nebo nepřímo ovlivňovat formulování nebo provádění politik a rozhodovací procesy orgánů EU". Dále je vysvětleno, že „přímým ovlivňováním“ se rozumí ovlivňování prostřednictvím přímého kontaktu nebo přímé komunikace s orgány, zatímco „nepřímým ovlivňováním“ se rozumí využívání zprostředkovaných způsobů ovlivňování, například prostřednictvím sdělovacích prostředků. Klasicky je tedy přímé ovlivňování to, když pozvete funkcionáře EU, který má rozhodovací pravomoc nebo je schopen určité rozhodnutí ovlivnit, na oběd, a upozorníte ho, že jeho postup je/není vůči pytlíkům, cigaretám, mobilním operátorům, vašemu nečlenskému státu či uprchlíkům dobrý, protože XYZ. Nepřímé ovlivňování je například uspořádání konference o alternativách migrační detence v členských státech EU, kam pozvete evropského komisaře pro migraci, který se tam k problematice vyjádří a vyslechne si stěžování neziskovek. Součástí Rejstříku je i Code of Conduct, tedy jakési zásady dobrého lobbisty, který by měl přiznat, koho zastupuje, neměl by naléhat, nabádat funkcionáře k porušování předpisů apod. Společnosti zaregistrované do Rejstříku musí uvést, kolik peněz ročně na lobbing vydají, zda jsou financovány EU, kolik osob se lobby věnuje, co je jejich misí atp. Porušení může vést k jejich vyškrtnutí z Rejstříku. Komise má také povinnost zveřejnit na internetu informace o schůzkách komisařů, členů kabinetu a ředitelů direktorátů s lobbisty. 

Problémem Rejstříku není dle mého jeho materiální rozsah, který je standardní, ale jeho závaznost. Rejstřík nezavazuje třetí subjekty k registraci. Jedná se o interinstitucionální dohodu mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí, která zavazuje tedy pouze tyto dvě instituce k tomu, aby nejednaly s někým, kdo v Rejstříku není zapsán. Místo stanovení povinnosti pro lobbistické společnosti jsou tyto subjekty nuceny k registraci nepřímo, protože bez registrace nebudou mít přístup k evropským úředníkům. Pokud se ale úředník EU setká s neregistrovaným lobbistou, nečeká ho žádná sankce. Druhým problémem je fakt, že Rada EU, která je součástí legislativního procesu v EU, odmítla být součásti interinstitucionální dohody. Chybí tedy regulace instituce významné pro tvorbu politik EU, která však do určité míry může být řešena národní úpravou lobbingu v členských státech EU, nicméně úroveň transparentnosti se v členských státech dosti různí. Z veřejně přístupných informací jsem dohledala, že pouze Rakousko, Dánsko, Francie a Nizozemí stanoví povinnost registrace lobbistických společností.
 

Proč byla zvolena následující úprava? Dle expertů nemá EU k vytvoření závazného rejstříku kompetenci. Na tom se shodly právní služby Evropského parlamentu a Komise. Využít by se dal čl. 352 SFEU, tedy ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení, ve spojení s dosažením cíle transparentnosti obsaženém v čl. 15 (1) SFEU a 11(2) SEU. Všechny členské státy by musely s vytvořením nové kompetence souhlasit, což se zdá velmi nepravděpodobné.

Evropský parlament dlouhodobě volá po zavedení povinné registrace do Rejstříku, nicméně toto přání bude pravděpodobně kvůli nevoli členských států nenaplněno, ledaže by se našla nějaká právní klička. Je také otázkou, jak by byla povinná registrace funkční a jaké by byly sankce za její nedodržení. Dále by také povinná registrace musela projít testem subsidiarity, proporcionality a musela být v souladu s Listinou základních práv EU, což by také mohlo být problematické. Nicméně dle briefingu Evropského parlamentu z prosince 2014 je v Rejstříku zaregistrováno 75 % společností a 60 % neziskovek, což ukazuje to, že Rejstřík má v současné době rezervy a incentivy, které registrace nabízí, nejsou přesvědčivé.