Jan Wintr: Pětiprocentní uzavírací klauzule ve volbách do Evropského parlamentu

Tento příspěvek je písemným shrnutím ústního referátu prezentovaného na kolokviu "Národní ústavní systémy a Evropská unie: Harmonický vztah, nebo manželství před rozvodem?" organizovaném Českou společností pro evropské a srovnávací právo a studentským spolkem Common Law Society.

Kolokvium se konalo ve výroční den smrti Václava Havla, velkého Evropana, jehož zásluhy o Evropu a evropské sjednocování v roce 1991 ocenilo město Cáchy Cenou Karla Velikého. Před několika dny byla tato cena udělena Martinu Schulzovi, předsedovi Evropskému parlamentu. V odůvodnění jsou mu mimo jiné připisovány zásluhy za oživení demokracie v Evropě, když „v roce 2014 poprvé soupeřili společní vrcholní zástupci stranických skupin ve veřejných debatách o politické směřování Evropy a o většinu k sestavení Komise“[1]. Volba kandidáta vítězné stranické skupiny Jeana-Clauda Junckera za předsedu Komise byla označena jako „ústavní praxe, která z volby předsedy Komise Evropským parlamentem činí skutečnou politickou volbu a tím propůjčuje evropské exekutivě silný mandát nejen od šéfů států a vlád, nýbrž především také od obyvatelstva a jím přímo volených poslanců – demokratický výdobytek, který si parlament už nenechá vzít.“[2]

Právě role Evropského parlamentu, jejíž proměny jsme nyní svědky, je důležitým argumentem v německé a české ústavní debatě o uzavírací klauzuli ve volbách do Evropského parlamentu. V tomto krátkém písemném shrnutí svého ústního referátu především naskicuji některé zajímavé argumenty německého ústavního soudu, týkající se právě povahy Evropského parlamentu.

Německý Spolkový ústavní soud v nedávné době dvakrát zrušil uzavírací klauzuli ve volbách do Evropského parlamentu – nálezem BVerfGE 129, 300 z 9. listopadu 2011 klauzuli pětiprocentní, a poté nálezem BVerfG 2 BvE 2/13 z 26. února 2014 i klauzuli tříprocentní.

V prvním z těchto nálezů německý ústavní soud vyšel ze svého tradičního postoje, že Evropský parlament (EP) není skutečným parlamentem, nýbrž spíše jen „zastupitelstvem smluvně propojených národů“, neboť volby do něho probíhají za značné nerovnosti váhy hlasu voličů v různých státech (bod 81).[3]

Německý ústavní soud chápe uzavírací klauzuli jako zásah do rovnosti volebního práva, který musí sledovat legitimní cíl přiměřenými prostředky, přičemž v nálezu ke komunálním volbám (BVerfGE 120, 82) požadoval pro obhájení uzavírací klauzule, aby parlament zvážil pravděpodobnost vstupu roztříštěných stran a očekávatelných poruch ve fungování a jejich závažnost pro plnění úkolů zastupitelstva (bod 92).

Ve vztahu k EP sice připustil, že v něm po zrušení klauzule přibude stran s jedním či dvěma poslanci, ale nejsou doklady, že to způsobí strukturální změny a ovlivní fungování EP (bod 96).

Navíc nutné důvody pro akceschopnost EP v primárním právu Unie chybí. Frakce EP totiž mají velkou integrační sílu, takže do sebe vtáhnou i množství malých stran (bod 102), což se ukázalo i při východním rozšíření EU (bod 105). Navíc v EP chybí jasné oddělení vlády a opozice, takže disciplinované hlasování není tolik potřeba (bod 103). Praxi EP podle německého ústavního soudu ostatně ovládá spolupráce obou velkých frakcí, které mají vždy výrazně přes 60 % mandátů (bod 109).[4]

Evropský parlament nevolí unijní vládu, která by byla závislá na stabilní většině, ani nepotřebuje stabilní zákonodárnou většinu (bod 118), v řádném legislativním postupu dokonce ani není třeba souhlasu EP; podle čl. 294 odst. 5 a 7 SFEU neschválí-li Rada postoj Parlamentu, postoupí Parlamentu svoji verzi a po tříměsíčním mlčení Parlamentu nastane fikce souhlasu (bod 122).

Nepodařilo se tedy prokázat, že by neexistence uzavírací klauzule vyvolala závažné poruchy ve fungování Evropského parlamentu.  

Disentující soudci Di Fabio a Mellinghoff konstatovali, že většina druhého senátu je srozuměna s možným narušením fungování EP přes jeho rostoucí politickou odpovědnost (bod 147).

V druhém nálezu německý ústavní soud shledal platnost svých důvodů z prvního nálezu i pro tříprocentní klauzuli. V bodě 73 se pak distancovaně vyjadřoval k úsilí Evropského parlamentu o posílení demokratické legitimity Komise: „Podle svého usnesení z 22. listopadu 2012 Evropský parlament ve srozumění s tehdejší Komisí prokazatelně usiluje o posílení politické legitimity obou institucí, jejichž volba by měla být bezprostředně navázána na rozhodnutí voličů. Ku podpoře tohoto záměru mají evropské politické strany nominovat kandidáty na funkci předsedy Komise, kteří mají sehrát vůdčí roli v nadcházející volební kampani, v níž zejména představí své programy ve všech členských státech EU. O změnu smluvního základu působnosti a pravomocí evropských institucí se však neusiluje. I proto je nejasné, jak má být tato snaha o posílení tvorby demokratické vůle na evropské úrovni provedena v rámci platného unijního práva, a to i ve vztahu ke zde rozhodované otázce. Ani ústní jednání před ústavním soudem nevyjasnilo, z jakých důvodů by měl být předseda Komise v budoucnu odkázán na trvalou podporu stabilní většiny v Evropském parlamentu (srov. čl. 234 odst. 2 SFEU[5]).“

Čeští soudci Kühn, Malík a Výborný ve svém odlišném stanovisku k níže uvedenému usnesení Nejvyššího správního soudu však odkazují na disent soudce Müllera k tomu nálezu, podle něhož „Spolkový ústavní soud v podstatě nutí Evropský parlament, aby byl celé jedno volební období nefunkční, což může ex post ospravedlnit opětovné zavedení umělé uzavírací klauzule“.

Zdá se, že záměr Evropského parlamentu se po květnových volbách zčásti naplňuje. Šéfové vlád a států v Evropské radě akceptovali lídra vítězných evropských lidovců Jeana-Clauda Junckera jako kandidáta na post předsedy Komise. Lídr evropských socialistů Martin Schulz byl zvolen předsedou EP. Evropský parlament se zároveň politicky polarizuje, o čemž svědčí nárůst počtu euroskeptických poslanců, projevující se i ve slábnoucí většině podporující Komisi. Zatímco pro druhou Barrosovu komisi hlasovalo 488 poslanců, Junckerova komise získala jen 423 hlasů lidovců, socialistů a liberálů. Dále bylo při sestavování Komise poprvé tématem, ke které evropské politické skupině se řadí jednotliví nominanti vlád členských států. Junckerovu Komisi nakonec tvoří 14 lidovců, 8 socialistů, 5 liberálů a britský konzervativec Jonathan Hill (frakce ECR). Vztahy politické odpovědnosti se tak stávají transparentnějšími.

Schopnost dosahovat většinových rozhodnutí je zásadní pro každý kolegiátní orgán, Evropský parlament nevyjímaje. Je otázkou, zda skepse německého ústavního soudu ohledně demokratického a parlamentního charakteru Evropského parlamentu je snadno přenositelná do české ústavněprávní diskuse. Je známo, že postoj českého ústavního soudu vůči možnosti prohlubování evropské integrace je podstatně méně zdrženlivý než postoj soudu německého, jak je patrné z porovnání nálezů k Lisabonské smlouvě (Pl. ÚS 19/08 a Pl. ÚS 29/09 versus BVerfGE 123, 267[6]).  

Navíc není samozřejmé, že v českém ústavněprávním kontextu je třeba pětiprocentní klauzuli hodnotit jako zásah do rovnosti volebního práva.[7] V čl. 18 odst. 1 Ústavy se pro Poslaneckou sněmovnu rozlišuje „rovné volební právo“ a „zásady poměrného zastoupení“. Existence uzavírací klauzule se ovšem jasně týká poměrného zastoupení, tedy úměrností mezi počtem odevzdaných hlasů a počtem získaných mandátů pro jednotlivé kandidující strany. Kdybychom připustili, že tentýž význam má i výraz „rovné volební právo“, jednak by stal ústavní odkaz na poměrné zastoupení nadbytečným, jednak bychom se dostali do potíží u Senátu, kde je rovněž garantováno „rovné volební právo“, ovšem disproporční účinky většinového volebního systému jsou zjevné. „Rovné volební právo“ má tedy užší význam než v Německu, kde Základní zákon o poměrném zastoupení vůbec nemluví. Nepředepisuje-li české ústavní právo poměrné zastoupení pro volby do Evropského parlamentu, není zřetelné, jak se pětiprocentní klauzule může s českým ústavním pořádkem dostat do rozporu.

Po volbách do Evropského parlamentu v ČR rozhodoval Nejvyšší správní soud o volebních stížnostech zelených a pirátů proti pětiprocentní klauzuli, která každou z těchto stran připravila o jeden mandát v EP. Usnesením Vol 16/2014 Nejvyšší správní soud poměrem hlasů 4:3 přerušil řízení a navrhl Ústavnímu soudu zrušení pětiprocentní klauzule. Rozhodnutí v řízení Pl. ÚS 14/14 se dá očekávat v dohledné době.

Nejvyšší správní soud svůj závěr o protiústavnosti pětiprocentní klauzule opřel mj. o parafrázi německých argumentů, k nimž připojil argument o malém vlivu českých 21 poslanců na celkovou akceschopnost EP (bod 25). Trojice disentujících soudců tuto argumentaci kritizuje jako převzatou a navíc zjednodušenou (body 18 a 19 disentu).

Aniž bych se zde pouštěl do hlubšího rozboru argumentací většiny a menšiny Nejvyššího správního soudu, je zřejmé, že názor na povahu Evropského parlamentu a na demokratickou legitimitu Evropské unie vůbec je významným faktorem v posuzování ústavnosti pravidel voleb do Evropského parlamentu. Spor o uzavírací klauzuli je tak důležitou součástí příběhu o vzájemném vztahu práva Evropské unie a ústavního práva jejích členských států.

---

[1] Begründung des Direktoriums der Gesellschaft für die Verleihung des Internationalen Karlspreises zu Aachen an den Präsidenten des Europäischen Parlaments, http://www.karlspreis.de/de/preistraeger/martin-schulz-2015.
[2] Tamtéž. 
[3] Pokud vezmeme extrémní případ, připadá-li na zhruba 400 tisíc obyvatel Malty podle čl. 14 SEU 6 poslanců EP, pak by na osmdesátimiliónové Německo přímou úměrností připadlo 1200 poslanců EP. Podle čl. 14 SEU však má Německo 96 poslanců.
[4] Tento argument však již neplatí, evropští lidovci a socialisté mají v současném EP 410 mandátů ze 751, což činí 54,5 %.
[5] Podle čl. 234 odst. 2 SFEU je k vyslovení nedůvěry Komisi nutná dvoutřetinová většina odevzdaných hlasů, jde-li zároveň o nadpoloviční většinu všech poslanců Evropského parlamentu.
[6] Srov. i český překlad Jana Grince v Kust, J. (ed.): Evropská inspirace z Karlsruhe, Praha 2009.[7] Hlavním argumentem je terminologie nálezu Pl. ÚS 25/96 o pětiprocentní klauzuli u sněmovních voleb. Nález navazuje na německou judikaturu, a tak hovoří o rovnosti volebního práva; podle mého názoru je však správné ho číst tak, že se zabývá poměrným zastoupením, neboť o to tu jde.