Ve čtvrtek 18. prosince 2014 vydal Soudní dvůr EU („SDEU“) svůj posudek 2/13, ve kterém reagoval na žádost Evropské komise („EK“) o posouzení slučitelnosti návrhu dohody („návrh“) o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod („EÚLP“) se zákládajícími smlouvami EU - Smlouvou o EU („SEU“) a Smlouvou o fungování EU („SFEU“). SDEU návrh shledal neslučitelný s primárním právem EU.
SDEU shledal návrh neslučitelný z následujících důvodů:
1. Návrh může narušit specifické rysy a autonomii unijního práva v rozsahu, v němž nezaručuje koordinaci mezi čl. 53 EÚLP a čl. 53 Listiny základních práv EU („Listina“), tj. dostatečně neomezuje možnost členských států dle čl. 53 EÚLP přijmout vyšší standardy ochrany lidských práv než jsou v Listině (pokud jde o práva uznaná Listinou a odpovídající právům zaručeným EÚLP). Dle SDEU musí být možnost dle čl. 53 EÚLP omezena na to, co je nezbytné k tomu, aby nebyla ohrožena úroveň ochrany stanovená Listinou ani přednost, jednotnost a účinnost unijního práva. Jinými slovy, vyšší standard ochrany dle EÚLP se nesmí dostat do konfliktu s předpisy práva EU a ohrozit jejich přednostní aplikaci (viz rozsudek SDEU ve věci Melloni, C-399/11, EU:C:2013:107).
2. Pokud by Unie a členské státy měly být považovány za smluvní strany EÚLP („Smluvní strany“) nejen v jejich vztazích s těmi Smluvními stranami, které nejsou členskými státy Unie, ale také v jejich vztazích mezi sebou, a to i tehdy, řídí-li se tyto vztahy unijním právem, mohla by být přistoupením ohrožena rovnováha, na níž je Unie založena, a tím i autonomie unijního práva. Důsledkem takového přístupu by totiž mohlo být narušení vzájemné důvěry mezi členskými státy v oblastech práva EU, které jsou na vzájemné důvěře členských států postaveny (např. v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva), a sice tím, že jeden členský stát by ověřoval, zda jiný členský stát dodržuje základní práva.
3. Návrh neupravuje žádnou vazbu mezi mechanismem zavedeným protokolem č. 161 k EÚLP a řízením o předběžné otázce upraveným v článku 267 SFEU, čímž může dojít k obejití mechanismu řízení o předběžné otázce v oblasti unijního práva.
4. Návrh se může dotknout čl. 344 SFEU v rozsahu, v němž nevylučuje možnost, že Evropskému soudu pro lidská práva („ESLP“) budou předkládány spory mezi členskými státy nebo spory mezi členskými státy a Unií týkající se uplatňování EÚLP v rámci věcné působnosti unijního práva. Jelikož by se v důsledku přistoupení stala EÚLP nedílnou součástí unijního práva, měl by SDEU mít výlučnou pravomoc rozhodovat veškeré spory mezi členskými státy i spory mezi nimi a Unií týkající se dodržení EÚLP, aniž by však tato výlučná pravomoc byla v návrhu odpovídajícím způsobem garantována.
5. Návrh dostatečně neupravuje podmínky fungování institutu spolužalovaného,2 ve kterém ponechává na zvážení (rozhodnutí) ESLP spuštění tohoto mechanismu v případě žádosti EU či členského státu, a tudíž může dojít ze strany ESLP k interpretaci unijního práva (ve smyslu posouzení rozdělení pravomocí mezi EU a členskými státy, resp. ohledně otázky přičitatelnosti napadeného aktu či opomenutí), jakož i rozhodování o rozdělení odpovědnosti v případě porušení mezi EU a členské státy.
6. V rámci společné odpovědnosti pak může nastat situace, kdy bude členský stát shledán odpovědným za porušení společně s EU ohledně ustanovení EÚLP, ačkoliv k němu učinil výhradu v souladu s článkem 57 EÚLP. V tom je spatřováno porušení čl. 2 Protokolu č. 8 k SEU/SFEU, podle kterého dohoda o přistoupení zajistí, aby se žádné z jejích ustanovení nedotýkalo zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP, zejména k učiněným výhradám.
7. Rovněž je ponecháno na rozhodnutí ESLP, zda je odpovědným za porušení EÚLP jen jeden ze spolužalovaných, byť takové rozhodnutí může ESLP učinit pouze na žádost spolužalovaných. V tomto ohledu může být rovněž narušeno rozdělení pravomocí mezi Unii a jejími členskými státy, resp. ve svém souhrnu v důsledku tří předchozích bodů není zaručeno zachování specifických rysů práva EU.
8. V rámci předběžného řízení před SDEU není dostatečně zajištěno, aby pouze unijní orgány rozhodovaly o tom, zda SDEU ve věci již rozhodoval. V tomto případě je zde riziko interpretace judikatury SDEU ze strany ESLP při posuzování otázky, zda je nutno věc předložit SDEU v rámci předběžného řízení.
9. V rámci předběžného řízení před SDEU nemůže SDEU interpretovat sekundární legislativu EU, ale pouze posuzovat její platnost z hlediska závazků z EÚLP, a tím dochází k narušení pravomocí EU, potažmo SDEU. Dle názoru SDEU je mu totiž upřena možnost závazně podat některý z možných výkladů sekundární legislativy z hlediska práv obsažených v EÚLP, přičemž takový výklad může následně podat ESLP.
10. Návrh nerespektuje specifické rysy unijního práva týkající se soudního přezkumu aktů, jednání či opomenutí Unie v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (“SZBP“) v rozsahu, v němž soudní přezkum některých těchto aktů, jednání či opomenutí svěřuje výlučně orgánu stojícímu vně Unie. Jelikož má SDEU omezenou soudní pravomoc v oblasti SZBP, v důsledku přistoupení by byla založena pravomoc ESLP posuzovat některé akty SZBP z hlediska slučitelnosti s EÚLP, přičemž však legalitu takových aktů z hlediska základních práv by SDEU nebyl oprávněn přezkoumávat. Přezkum těchto aktů z hlediska základních práv by tedy byl svěřen výlučně ESLP jako orgánu stojícímu mimo právní a institucionální rámec EU, což je dle SDEU nepřípustné.
Na první pohled se výše uvedené výhrady mohou jevit jako nutné k zabránění potencionálního narušení autonomie a soudržnosti práva EU. Při bližší analýze a i s ohledem na tvrdá jednání, která vedla k finální podobě návrhu, je nicméně nutné se pozastavit nad těmito výhradami a klást si otázku, zda SDEU v rámci posudku zohlednil i možnost EU vyjednat požadované podmínky. Lze se domnívat, že nikoliv. Tímto posudkem de facto zabránil splnění požadavku na přistoupení k EÚLP obsaženém v primárním právu (čl. 6 odst. 2 SEU).
Výhrada č. 1 a částečně i č. 2 je zajímavá v tom ohledu, že se snaží řešit situaci, která existuje nezávisle na přistoupení. I v současné době může členský stát přijmout vyšší standard ochrany lidských práv. Nicméně se v takovém případě jedná o otázku, která má být řešena v rámci unijního práva, nikoliv v rámci EÚLP. Nečlenské státy EU („NČS“) nemusí zajímat, že v rámci EU existuje omezení využití práva daného EÚLP jejím signatářům. Pro případné porušení unijního právního řádu ze strany členského státu zde máme řízení o porušení Smluv.
Výhrady č. 5-7 se unijní vyjednavač opakovaně pokoušel prosadit, nicméně tvrdě narazil na odpor NČS. NČS si nedovedly představit, že by o podobných otázkách ESLP nerozhodoval. Na druhou stranu NČS již byly ochotny akceptovat velmi mírné podmínky uvedené v návrhu – „if it appears“ a „it is plausible“. Tímto se de facto omezilo posuzování rozdělení kompetencí mezi členskými státy a EU ze strany ESLP. A pokud by přece jen došlo k obdobné situaci (a k chybnému posouzení), mohla by být problematika řešena v rámci tzv. interních pravidel (např. spolupráce mezi členskými státy a EK, rozdělení odpovědnosti atd.).
Výhrada v oblasti SZBP je v zásadě neřešitelná. I zde vyjednavač EU narazil na tvrdý odpor jakéhokoliv omezení přezkoumatelnosti aktů ze strany ESLP. Finální kompromis nicméně měl předejít takové situaci, jež je popsána v posudku, tj. neměla by nastat situace, že by ESLP posuzoval cokoliv mimo kompetenci SDEU v této oblasti. Nejdříve totiž musí nastat konkrétní porušení EÚLP, které způsobilo újmu konkrétní osobě. Unijní sankce jsou plně přezkoumatelné SDEU, zde problém není. Např. činy a rozhodnutí konané v rámci misí, ať už civilních nebo vojenských, by zase byly přičitatelné tomu členskému státu (takže v kompetenci národních soudů, nikoliv SDEU), který danou osobu pro danou misi poskytl (viz. čl. 1 odst. 4 návrhu). Ostatní rozhodnutí by se neměla dotýkat konkrétních osob, kterým by mohla způsobit újmu. Řešením dle požadavků vyplývajících z posudku je tak v zásadě buď(i) omezit pravomoci ESLP (nereálné), anebo (ii) rozšířit pravomoci SDEU (nutnost změny primárního práva, takže v dohledné době také nereálné).
Výtka č. 8 ohledně rizika interpretace judikatury SDEU zřejmě vychází z určitého nepochopení celého mechanismu předběžného zapojení SDEU. Úlohou tohoto mechanismu je poskytnout SDEU možnost se vyjádřit v konkrétním případě, pokud tak již neučinil v rámci řízení o předběžné otázce v identické věci, a to ještě v souvislosti s otázkou slučitelnosti se základními právy. V podstatě jde o to, zda v dotčeném případě, který se nachází před ESLP, se SDEU vyjádřil ke slučitelnosti s EÚLP dotčeného unijního právního základu, resp. předpisu, na jehož základě mělo jednáním či opomenutím dojít k újmě stěžovateli. Toto posouzení má být ponecháno na zástupci EU, který by žádost ke spuštění mechanismu předložil ESLP. Výkon této pravomoci měl být vymezen v interních pravidlech EU (za jakých podmínek podat žádost ke spuštění, koordinace s ČS apod.). V tomto ohledu zde nemělo docházet k interpretaci judikatury SDEU, pouze k posouzení, zda v tomto případě proběhlo řízení o předběžné otázce ke slučitelnosti s EÚLP či nikoliv. Je nicméně pravda, že by spuštění tohoto mechanismu muselo být formálně iniciováno ESLP (ovšem na základě procesního návrhu EU jako spolužalovaného), ale jak bylo uvedeno výše, NČS by nesouhlasily s jinou variantou.
Protokol č. 16 k EÚLP je kapitolou sám o sobě. Protokol byl otevřen k podpisu až 2. 10. 2013, tj. cca 6 měsíců po dojednání návrhu a cca 3 měsíce po podání žádosti o posudek. Těžko mohl být brán v potaz v té době.
K výhradě č. 4 není co dodat, externí kontrola ESLP ohledně dodržování řádné aplikace EÚLP je inherentní postavení smluvní strany a nevyhnutelným důsledkem přistoupení. Cílem přistoupení je právě kontrola ze strany ESLP k zajištění řádné aplikace minimálních lidskoprávních standardů zaručených EÚLP. Těžko si představit, jak této výhradě vyhovět a zároveň tím nenarušit systém EÚLP, což se nesetká s pochopením ze strany NČS.
Z výše uvedeného vyplývá, že posudek SDEU je zaměřen na právní argumentaci k zajištění autonomie právního řádu EU (což mu nelze a priori vytýkat), ale v mnoha bodech bohužel nereflektuje tvrdou realitu vyjednávání a praktické možnosti vyjednavače EU ohledně dosažitelných podmínek dohody o přistoupení. Tím nanejvýš pravděpodobně došlo k zablokování možnosti EU v nejbližší době přistoupit k EÚLP, aniž by byl změněn současný právní rámec primárního práva nebo by NČS Rady Evropy přistoupili na natolik specifické postavení EU v systému EÚLP, které by autonomii unijního právo dostatečně garantovalo (to by však naopak zase mohlo zpochybnit efektivitu externí kontroly ze strany ESLP). Slovy klasika, může se nám to nelíbit, můžeme s tím nesouhlasit, ale to je tak asi všechno, co s tím můžeme dělat.
Autor je pracovníkem Odboru komunitárního práva Ministerstva zahraničních věcí ČR. Názory uvedené v článku jsou však výhradně osobními názory autora a nepředstavují oficiální stanovisko MZV v této věci.
6. V rámci společné odpovědnosti pak může nastat situace, kdy bude členský stát shledán odpovědným za porušení společně s EU ohledně ustanovení EÚLP, ačkoliv k němu učinil výhradu v souladu s článkem 57 EÚLP. V tom je spatřováno porušení čl. 2 Protokolu č. 8 k SEU/SFEU, podle kterého dohoda o přistoupení zajistí, aby se žádné z jejích ustanovení nedotýkalo zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP, zejména k učiněným výhradám.
7. Rovněž je ponecháno na rozhodnutí ESLP, zda je odpovědným za porušení EÚLP jen jeden ze spolužalovaných, byť takové rozhodnutí může ESLP učinit pouze na žádost spolužalovaných. V tomto ohledu může být rovněž narušeno rozdělení pravomocí mezi Unii a jejími členskými státy, resp. ve svém souhrnu v důsledku tří předchozích bodů není zaručeno zachování specifických rysů práva EU.
8. V rámci předběžného řízení před SDEU není dostatečně zajištěno, aby pouze unijní orgány rozhodovaly o tom, zda SDEU ve věci již rozhodoval. V tomto případě je zde riziko interpretace judikatury SDEU ze strany ESLP při posuzování otázky, zda je nutno věc předložit SDEU v rámci předběžného řízení.
9. V rámci předběžného řízení před SDEU nemůže SDEU interpretovat sekundární legislativu EU, ale pouze posuzovat její platnost z hlediska závazků z EÚLP, a tím dochází k narušení pravomocí EU, potažmo SDEU. Dle názoru SDEU je mu totiž upřena možnost závazně podat některý z možných výkladů sekundární legislativy z hlediska práv obsažených v EÚLP, přičemž takový výklad může následně podat ESLP.
10. Návrh nerespektuje specifické rysy unijního práva týkající se soudního přezkumu aktů, jednání či opomenutí Unie v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (“SZBP“) v rozsahu, v němž soudní přezkum některých těchto aktů, jednání či opomenutí svěřuje výlučně orgánu stojícímu vně Unie. Jelikož má SDEU omezenou soudní pravomoc v oblasti SZBP, v důsledku přistoupení by byla založena pravomoc ESLP posuzovat některé akty SZBP z hlediska slučitelnosti s EÚLP, přičemž však legalitu takových aktů z hlediska základních práv by SDEU nebyl oprávněn přezkoumávat. Přezkum těchto aktů z hlediska základních práv by tedy byl svěřen výlučně ESLP jako orgánu stojícímu mimo právní a institucionální rámec EU, což je dle SDEU nepřípustné.
Na první pohled se výše uvedené výhrady mohou jevit jako nutné k zabránění potencionálního narušení autonomie a soudržnosti práva EU. Při bližší analýze a i s ohledem na tvrdá jednání, která vedla k finální podobě návrhu, je nicméně nutné se pozastavit nad těmito výhradami a klást si otázku, zda SDEU v rámci posudku zohlednil i možnost EU vyjednat požadované podmínky. Lze se domnívat, že nikoliv. Tímto posudkem de facto zabránil splnění požadavku na přistoupení k EÚLP obsaženém v primárním právu (čl. 6 odst. 2 SEU).
Výhrada č. 1 a částečně i č. 2 je zajímavá v tom ohledu, že se snaží řešit situaci, která existuje nezávisle na přistoupení. I v současné době může členský stát přijmout vyšší standard ochrany lidských práv. Nicméně se v takovém případě jedná o otázku, která má být řešena v rámci unijního práva, nikoliv v rámci EÚLP. Nečlenské státy EU („NČS“) nemusí zajímat, že v rámci EU existuje omezení využití práva daného EÚLP jejím signatářům. Pro případné porušení unijního právního řádu ze strany členského státu zde máme řízení o porušení Smluv.
Výhrady č. 5-7 se unijní vyjednavač opakovaně pokoušel prosadit, nicméně tvrdě narazil na odpor NČS. NČS si nedovedly představit, že by o podobných otázkách ESLP nerozhodoval. Na druhou stranu NČS již byly ochotny akceptovat velmi mírné podmínky uvedené v návrhu – „if it appears“ a „it is plausible“. Tímto se de facto omezilo posuzování rozdělení kompetencí mezi členskými státy a EU ze strany ESLP. A pokud by přece jen došlo k obdobné situaci (a k chybnému posouzení), mohla by být problematika řešena v rámci tzv. interních pravidel (např. spolupráce mezi členskými státy a EK, rozdělení odpovědnosti atd.).
Výhrada v oblasti SZBP je v zásadě neřešitelná. I zde vyjednavač EU narazil na tvrdý odpor jakéhokoliv omezení přezkoumatelnosti aktů ze strany ESLP. Finální kompromis nicméně měl předejít takové situaci, jež je popsána v posudku, tj. neměla by nastat situace, že by ESLP posuzoval cokoliv mimo kompetenci SDEU v této oblasti. Nejdříve totiž musí nastat konkrétní porušení EÚLP, které způsobilo újmu konkrétní osobě. Unijní sankce jsou plně přezkoumatelné SDEU, zde problém není. Např. činy a rozhodnutí konané v rámci misí, ať už civilních nebo vojenských, by zase byly přičitatelné tomu členskému státu (takže v kompetenci národních soudů, nikoliv SDEU), který danou osobu pro danou misi poskytl (viz. čl. 1 odst. 4 návrhu). Ostatní rozhodnutí by se neměla dotýkat konkrétních osob, kterým by mohla způsobit újmu. Řešením dle požadavků vyplývajících z posudku je tak v zásadě buď(i) omezit pravomoci ESLP (nereálné), anebo (ii) rozšířit pravomoci SDEU (nutnost změny primárního práva, takže v dohledné době také nereálné).
Výtka č. 8 ohledně rizika interpretace judikatury SDEU zřejmě vychází z určitého nepochopení celého mechanismu předběžného zapojení SDEU. Úlohou tohoto mechanismu je poskytnout SDEU možnost se vyjádřit v konkrétním případě, pokud tak již neučinil v rámci řízení o předběžné otázce v identické věci, a to ještě v souvislosti s otázkou slučitelnosti se základními právy. V podstatě jde o to, zda v dotčeném případě, který se nachází před ESLP, se SDEU vyjádřil ke slučitelnosti s EÚLP dotčeného unijního právního základu, resp. předpisu, na jehož základě mělo jednáním či opomenutím dojít k újmě stěžovateli. Toto posouzení má být ponecháno na zástupci EU, který by žádost ke spuštění mechanismu předložil ESLP. Výkon této pravomoci měl být vymezen v interních pravidlech EU (za jakých podmínek podat žádost ke spuštění, koordinace s ČS apod.). V tomto ohledu zde nemělo docházet k interpretaci judikatury SDEU, pouze k posouzení, zda v tomto případě proběhlo řízení o předběžné otázce ke slučitelnosti s EÚLP či nikoliv. Je nicméně pravda, že by spuštění tohoto mechanismu muselo být formálně iniciováno ESLP (ovšem na základě procesního návrhu EU jako spolužalovaného), ale jak bylo uvedeno výše, NČS by nesouhlasily s jinou variantou.
Protokol č. 16 k EÚLP je kapitolou sám o sobě. Protokol byl otevřen k podpisu až 2. 10. 2013, tj. cca 6 měsíců po dojednání návrhu a cca 3 měsíce po podání žádosti o posudek. Těžko mohl být brán v potaz v té době.
K výhradě č. 4 není co dodat, externí kontrola ESLP ohledně dodržování řádné aplikace EÚLP je inherentní postavení smluvní strany a nevyhnutelným důsledkem přistoupení. Cílem přistoupení je právě kontrola ze strany ESLP k zajištění řádné aplikace minimálních lidskoprávních standardů zaručených EÚLP. Těžko si představit, jak této výhradě vyhovět a zároveň tím nenarušit systém EÚLP, což se nesetká s pochopením ze strany NČS.
Z výše uvedeného vyplývá, že posudek SDEU je zaměřen na právní argumentaci k zajištění autonomie právního řádu EU (což mu nelze a priori vytýkat), ale v mnoha bodech bohužel nereflektuje tvrdou realitu vyjednávání a praktické možnosti vyjednavače EU ohledně dosažitelných podmínek dohody o přistoupení. Tím nanejvýš pravděpodobně došlo k zablokování možnosti EU v nejbližší době přistoupit k EÚLP, aniž by byl změněn současný právní rámec primárního práva nebo by NČS Rady Evropy přistoupili na natolik specifické postavení EU v systému EÚLP, které by autonomii unijního právo dostatečně garantovalo (to by však naopak zase mohlo zpochybnit efektivitu externí kontroly ze strany ESLP). Slovy klasika, může se nám to nelíbit, můžeme s tím nesouhlasit, ale to je tak asi všechno, co s tím můžeme dělat.
Autor je pracovníkem Odboru komunitárního práva Ministerstva zahraničních věcí ČR. Názory uvedené v článku jsou však výhradně osobními názory autora a nepředstavují oficiální stanovisko MZV v této věci.
1. Žádost nejvyšších soudů o posudek k principiálním otázkám týkajícím se výkladu či uplatňování práv a svobod zaručených v EÚLP.↩
2. Institut spolužalovaného má zajistit, aby stížnosti podané jinými než členskými státy EU a individuální stížnosti k ESLP byly správně podávány podle případu proti členským státům nebo Unii, tj. upravuje možnost Unie (pokud se řízení týká práva EU) nebo členského státu (pokud se řízení týká právní úpravy mimo pravomoc EU) vstoupit do řízení před ESLP vedle původního žalovaného. ↩
Dva komentáře:
OdpovědětVymazat1) Nemůžu se zbavit pocitu, že ESD, spíš než právní výhrady, má problém s tím, že by mu klesly pravomovci a že by v něktarých případech (ach ta hrůza) nemusel být poslední a nejvyšší instancí.
Jinými slovy, ESD se domnívá, že evropské právo (nebo alespoň některé jeho části) by měly mít vůči ESLP výsadní postavení, respektive být mimo jeho působnost. Což je privilegium, které nemá žádný jiný stát a (popravdě řečeno), nechápu, proč by je měl mít.
2) Jestli jsem to správně pochopil, vznikne nový typ řízení, tzv. "Předběžné řízení," což je něco jako (pseudo)předběžná otázka, tekrou pokládá ESLP. Takže představme si teoretický případ, nazvěmě jej třeba "Slovenské důchody" (podobnost s jakoukoliv jinou kauzou čistě náhodná).
Paní X odhchází do důchodu a je nespokojená s výší důchodu, který jí byl vyměřen. Domnívá se, že ČSSZ jí špatně započetla odpracované roky na Slovensku. Podá si proto odvolání a následně žalobu ke krajskému soudu. Ten jí nevyhoví a následuje kasační stížnost k NSS. Ten položí předběžnou otázku. ESD rozhodne a na základě jeho rozsudku NSS kasační stížnost zamítne. Paní X si podá ústavní stížnost, kterou ovšem český ÚS taktéž zamítne. Paní X se však nevzdává a podí si stížnost do Štrasburku, protože samozřejmě právo na zabezpečení ve stáří a zákaz diskriminace atd. Štrasburský soud (protože jde o věc s přesahem do práva EU) zahájí předběžné řízení před ESD. Po jeho skončení - světe div se - dá stěžovatelce za pravdu. Paní X podá návrh na obnovu řízení před Ústavním soudem, který jí vyhoví a následně všechny předcházející soudní i správní rozhodnutí zruší a můžeme začít zase od začátku.
Otázka (kterou můžete dát studentům do klauzury ze správního práva): Jak dlouho to bude trvat? Chápu, že pro některé zdejší čtenáře je to téměř ideální představa, jak strávit důchod, ale...