Návrat pravomocí členským státům ve výsledcích auditu rozdělení pravomocí mezi EU a Spojeným královstvím: cesta do slepé uličky

Děkuji Michalu Bobkovi a Zuzce Vikarské za pozvání, které se mi podařilo o měsíc odložit s tím, že mě mezitím napadne X chytrých nápadů k příspěvkům. Naneštěstí začátek semestru a nutnost přivykat si již pozapomenutému každodennímu zápřahu výuky (Fulbright má kupodivu i negativní důsledky…) měly na mou kreativitu spíše opačný dopad a asi jsem měl zůstat u reportáží z fotbalových turnajů. V této souvislosti i váhám, zda varianta „nevlní se vůbec“ z Michalova stručného představení je varujícím odkazem na mou současnou tvůrčí realitu či naopak pochvalné ocenění výsledků mého nekonečného boje s taťkovskou pneumatikou. Budu doufat, že nakonec přispěji i jinými texty než (již teď neplněným) tréninkovým plánem na říjen. Byť by mě vlastně hrozně zajímalo, jak jsou pracující právníci s dětmi schopní rozvoj kalokagathie zvládnout?

***

Pozadí vzniku auditu a zadání

Ze Spojeného království (kvůli východním bratrům dále jako VB) se po období relativního labouristického entente znovu stal v unijní politice „awkard partner“. David Cameron, tlačen backbenchers vlastní strany a stále populárnějšími radikály z UKIP, požaduje zásadní reformu fungování EU a především nové vyjednání podmínek vztahu mezi EU a VB. Vážnost záměru je podložena slibem o uspořádání referenda o vystoupení VB z EU, plánovaného na rok 2017.

Jednou z klíčových otázek „sporu“ je problematika rozdělení pravomocí mezi členské státy a EU. Velká část Konzervativní strany tvrdí, že objem pravomocí přenesený na EU je nadměrný a požadují jejich odebrání zpět na národní úroveň. Hned po volbách v roce 2010 Konzervativci zamýšleli domáhat se okamžitého zpětvzetí v oblasti sociálních věcí a zaměstnanosti, což ale odmítli koaliční Liberálové. Místo toho byla do koaliční smlouvy včleněna klauzule plánující provést audit platného rozdělení pravomocí mezi EU a VB. Iniciativa byla spuštěna v červenci 2012. Cílem přezkumu je „posoudit pravomoci EU …, jak jsou vykonávány, a co to znamená pro Británii a její národní zájmy.“ Pravomoc je přitom definována jako „vše odvozené z práva EU, co ovlivňuje situaci ve Spojeném království“. Z citací je patrné velmi široký závěr přezkumu.


Audit se neměl výběrově soustředit na několik vybraných (problematických, zajímavých atd.) záležitostí, ale komplexně analyzovat všechny unijní aktivity. Ty byly pro větší přehlednost a zvládnutelnost projektu rozděleny do 32 oblastí podle svého zaměření, zveřejňování výsledků mělo proběhnout v předem plánovaných čtyřech vlnách mezi lety 2012-2014. Příprava jednotlivých zpráv dle oblasti byla odpovědnosti příslušných ministerstev, ale proces měl být zároveň co nejotevřenější. Zpracovatelé vždy vyzvali britské i zahraniční odborníky, zainteresované firmy nebo neziskové organizace, veřejné subjekty či prostou veřejnost k zaslání písemných vyjádření, probíhaly ústní „výslechy“ především expertů, zprávy čerpaly z akademických zdrojů. Nebylo výjimkou, že soubor zpracovávaných podkladů přesahoval tisíc stran, všechny podklady jsou zveřejňovány.
Rámec auditu i výslovná ustanovení zadání zdůrazňují analytickou a informační hodnotu iniciativy, naopak mimo záběr byla politická doporučení, přezkum neměl ani na pozadí posuzovat různé možné budoucí modely vztahů mezi EU a VB.  Ve své podstatě audit nemá vést k žádným závěrům, ale popsat nestranně nynější situaci a následně podpořit vedení kvalifikované diskuze na základě objektivních dat, jejichž interpretace už bude na každém debaty se účastnícím subjektu. 

Jak problematické je rozdělení pravomocí dle auditu?

V době psaní našeho článku již bylo zveřejněno 25 závěrečných zpráv, domnívám se, že to je dostatečný rozsah pro zhodnocení auditu. Protože každá ze zpráv má kolem sta stran, prostor mi logicky dovolí představení pouze vybraných poznatků. Nejprve je nutné upozornit, že tisíce stran auditu jen potvrzují komplexnost a provázanost problematiky rozdělení pravomocí. Oblasti se liší způsobem výkonu pravomocí, hloubkou přenosu či používanými nástroji, vždy je navíc potřebné oddělovat formální rozsah výkonu od skutečného dopadu předmětné činnosti EU. Zprávy se snaží dodržovat jednotnou metodologii a strukturu, i tak ale zabíhají od těžko změřitelné makroúrovně (zisky z volného pohybu zboží údajně přesahují náklady) po mikro záležitosti typu nedostatečné kvality konkrétních ustanovení aktů týkajících se finančních služeb.

Přes předchozí námitku lze z prozatímních výsledků auditu vyvodit jisté zobecňující závěry.  Pro někoho možná překvapivě naprostá většina zpráv považuje současné rozdělení pravomocí v předmětné oblasti za odpovídající a v zásadě efektivní. Znamená to mimo jiné, že s výjimkou menšiny subjektů vyjadřujících se ke společné zemědělské politice audit nenavrhuje žádné kandidáty na návrat pravomocí členským státům. Přezkum nicméně poukázal na určité problematické body, jmenovat lze následující:

• Pravidla některých politik jsou příliš složitá a ohrožují úspěšnou realizaci jejich cílů (rozvojová pomoc), na druhou stranu komplikovanost často vyplývá z požadavků samotných států.
• V některých případech jsou upřednostňovány právní základy dovolující hlasování kvalifikovanou většinou, přičemž obsah opatření by lépe odpovídal právnímu základu vyžadujícímu jednomyslnost (finanční aspekty směrnice o obchodování s emisemi).
• Soudní dvůr někdy aktivisticky působí v oblastech, ve kterých členské státy nemají zájem přenášet další pravomoci na EU. Je možné si představit limitaci role Soudního dvora v dané otázce (sociální politika).
• Zřídka se objevují návrhy na zrušení konkrétních předpisů sekundárního práva (směrnice 2013/35 o ochraně před elektromagnetickými poli).
• Mnohem častěji než předchozí námitky zprávy obsahují nářky nad nedostatečnou implementací užitečných směrnic v jiných zemích (směrnice o službách), neschopností Komise zajistit vynucení základních pravidel (volný pohyb zboží) či jinými státy mařenou snahu VB přijmout ambiciózní řešení na úrovni EU (ochrana klimatu). V těchto případech zprávy požadují zajištění jednotných podmínek v EU pro všechny subjekty a tím vlastně nepřímo říkají, že často má příliš velké uvážení ponechané státům negativní důsledky.

Politický rozměr auditu a výhled do budoucna

Přes tvrzenou nestrannost a nepolitičnost se audit neodehrává ve vzduchoprázdnu. Britská vláda ve snaze dodat přezkumu vyšší legitimitu vyzvala k zapojení do něj rovněž administrativy ostatních zemí, ty však audit považovaly za vnitrostátní politickou záležitost VB a účast v něm odmítly. Neutralitu přezkumu zpochybňuje i událost spojená se zprávou týkající se volného pohybu osob. Její vydání bylo pozdrženo, údajně proto, že obsah pozitivně hodnotil dopady volného pohybu na britský pracovní trh a tím pádem vyvracel Konzervativní stranou vytvářený obraz imigrantů přicházejících primárně s cílem zneužívat britský sociální systém. Později zveřejněná zpráva už „poučeně“ poukazuje také na negativní dopady volného pohybu a uvažuje, jestli by třeba zásada nediskriminace neměla být garantována pouze osobám s uděleným trvalým pobytem.

U zhodnocení dopadů přezkumu je nutné rozlišovat mezi stránkou faktickou (akademickou) a politickou. U první z nich platí, že audit zpracovává celkem realisticky nesmírné množství podkladů a na základě nich považuje současné rozdělení pravomocí za vyhovující pro VB. Na některých místech jdou zprávy dokonce proti zadání a posuzují alternativy k řešení problematiky, pokud by se země ocitla vně EU. Například u vnějšího obchodu ani jeden ze šesti diskutovaných scénářů nebyl shledán výhodnějším než status quo. Střízlivé závěry auditu se rámcově shodují s dokumentem vydaným pod hlavičkou „EU, pokud je to nezbytné; stát, kdykoliv je to možné“ v červnu 2013 nizozemskou vládou. Tento „audit“ obsahuje 54 konkrétních doporučení, které mají spíše charakter menších kroků směřujících k efektivnějšímu výkonu pravomocí EU než zásadnímu přerozdělení/zpětvzetí. Není náhodou, že stejným směrem se vydal i program Komise kontrolující účelnost a účinnost unijních právních předpisů(REFIT), první výstupy z něj byly nedávno zveřejněny. Nastupující Komise hodlá snahy dále prohloubit, o čemž svědčí nejlépe jmenování autora nizozemského auditu Franka Timmermanse na pozici prvního místopředsedy odpovědného za zlepšení regulačního prostředí.

Problémem je, že výsledky britského přezkumu nedostaly šanci informovat debatu ve VB.  Euroskeptičtí politici včetně značné části Konzervativních poslanců je totiž okamžitě odsoudili jako zakrývací manévr integraci nakloněných britských úředníků („Whitehall whitewash“). Neuznávají ani jím fakticky doporučenou strategii umírněných změn ve výkonu pravomocí, vybuzené sliby o „zásadních změnách“ by je (pokud vůbec) uspokojilo výlučně rozsáhlé zpětvzetí. Jestliže ale nejen audit, nýbrž nepřímo i sám David Cameron docházejí k závěru, že žádní kandidáti na návrat na národní úroveň ve skutečnosti neexistují, ocitáme se v bludném kruhu, jenž destabilizuje integrační proces a může naneštěstí reálně skončit odchodem VB z EU. Bude více úkolem politiků než právníků, aby emoce vystřídalo racionální uvažování.