Zuzana Vikarská: Jak ostré zuby má Charta základných práv EU?

Charta základných práv EÚ už pomaly prestáva byť v euro-svete exotickou novinkou. Od začiatku milénia poznáme jej obsah, od decembra 2009 ju radíme k primárnemu právu, od februára 2013 (Fransson) si už nemôžeme dovoliť legitímne pochybovať o tom, aké je jej pole pôsobnosti, resp.čo presne znamená implementácia zmienená v čl. 51(1) Charty. Členské štáty totiž implementujú európske právo nielen vtedy, keď ho naozaj implementujú (t.j. aktívne aplikujú), ale tiež vtedy, keď z neho derogujú (t.j. keď ho z nejakého dovoleného dôvodu neaplikujú). To je predsa po prvom prečítaní čl. 51(1) Ch. všetkým zrejmé, však? ;-)

Minulú stredu Súdny dvor využil prvú príležitosť aplikovať ustanovenia Charty spoločne s ustanoveniami o voľnom pohybe (služieb), a to vo veci C-390/12 Pfleger týkajúcej sa gamblingu. Rakúsko vyžadovalo od prevádzkovateľov hracích automatov štátne licencie, čím (podľa sťažovateľov) obmedzilo nielen voľný pohyb služieb, ale tiež ustanovenia Charty: slobodu usadzovania / poskytovania služieb (čl. 15 Ch.), právo na podnikanie (čl. 16 Ch.) či vlastnícke právo (čl. 17 Ch.). Otázky, s ktorými sa rakúsky súd obrátil na ESD, v podstate smerovali k vyriešeniu jediného pálčivého problému: prináša Charta niečo nové?

V prípade Pfleger odpoveď znela: nie. Charta síce hovorí o základnom práve na podnikanie či o práve poskytovať služby, ale obsah týchto práv je potrebné chápať v mantineloch ZFEÚ, legislatívy a judikatúry. Inými slovami, tieto ustanovenia Charty neprinášajú nový obsah, sú len deklaráciou ekonomických práv, ktoré sú detailnejšie upravené v iných ustanoveniach. To je nakoniec osudom každej listiny práv: ústavné zakotvenie (napr.) sociálnych práv je jedna vec, ich zákonná implementácia je vec druhá. Situácia spadajúca do pôsobnosti školského zákona pravdepodobne nevyžaduje ďalšiu, nezávislú analýzu na úrovni čl. 33(1) Listiny. Rovnako je to i so slobodou podnikania: keď určité ustanovenie obstojí v analýze pod čl. 56 ZFEÚ, znamená to, že je v súlade nielen s voľným pohybom služieb v režime ZFEÚ, ale pravdepodobne tiež so slobodu poskytovania služieb a slobodou podnikania v režime Charty. Slovami ESD, "preskúmanie obmedzenia ... z hľadiska čl. 56 ZFEÚ zahŕňa v prejednávanej veci takisto prípadné obmedzenia výkonu práv a slobôd upravených v čl. 15 až 17 Charty, a preto osobitné preskúmanie z tohto hľadiska nie je nevyhnutné." (para 60)

V bode 63 svojho stanoviska použila AG Sharpston veľmi zaujímavú formuláciu, a síce: "...so far as the present proceedings are concerned, respect for Article 15(2) of the Charter is coterminous with compliance with Article 56 TFEU." Toto krásne vyjadruje myšlienku, že limity čl. 56 ZFEÚ sú tiež limitmi čl. 15(2) Charty. Český preklad hovorí o "překrývání" týchto dvoch ustanovení, slovenským prekladateľom sa pointa v preklade tak trochu stratila ("treba dodržať článok 15 ods. 2 Charty a súčasne aj článok 56 ZFEÚ"), pojem "coterminous" (= having the same boundaries or extent in space, time, or meaning) je však viac než výstižný.

Znamená to, že Charta je len bezzubý prehľadový dokument bez akéhokoľvek právneho významu?

Myslím, že nie. Prípad Pfleger totiž odhaľuje len jeden z troch modelov, ako môže Charta vstúpiť do analýzy prípadov z oblasti vnútorného trhu EU. (Všetky tri modely predpokladajú, že je splnená podmienka čl. 51(1) Ch., a teda, že sa Charta na situáciu aplikuje.) Poďme sa na tri modely pozrieť zblízka.

Model 1: Deklarácia

Pán Pfleger by rád poskytoval gamblingové služby, Rakúsko mu to nechce dovoliť. Dochádza tak k obmedzeniu voľného pohybu služieb, ale taktiež práva na poskytovanie služieb a slobody podnikania. Charta do analýzy vstupuje na strane ekonomickej slobody (= voľný pohyb služieb), a to tak, že túto slobodu deklaruje na ústavnej / ľudskoprávnej úrovni. Ako však vieme z prípadu Pfleger, táto deklarácia má rovnaké limity ako sloboda sama (je totiž "coterminous"), preto v analýze prípadu nedôjde k žiadnemu zásadnému zvratu.

Podobný "bezzubý" efekt by Charta mala i v ďalších prípadoch. Pán Angonese by dnes mohol argumentovať čl. 15 Charty (právo na prácu), pán Gebhard by sa tiež mohol oprieť o čl. 15 (sloboda usadzovania a poskytovania služieb), všetci občania EÚ by sa začali oháňať nielen čl. 18-21 ZFEÚ, ale tiež čl. 45 Charty (právo na slobodný pohyb a pobyt), Charta by však v dôsledku nič nezmenila.

Jedinou drobnosťou, ktorá by mohla hrať rolu, je špecifický test proporcionality zakotvený v čl. 52(1) Charty. Ten totiž obsahuje nielen klasické tri kroky (legitímny cieľ, vhodnosť a potrebnosť), ale tiež vyžaduje, aby obmedzenie malo zákonný základ (provided for by law) a aby rešpektovalo podstatu práv a slobôd (respect the essence of the rights and freedoms). Teoreticky by tak mohlo dôjsť k situácii, že by určité obmedzenie (napríklad rakúsky zákaz poskytovania gamblingových služieb bez štátnej licencie) obstálo v "klasickom" teste proporcionality, pretože by sledovalo legitímny cieľ a a bolo by vhodné i potrebné, avšak neobstálo by v teste podľa čl. 52(1) Charty, pretože by napríklad nemalo zákonný základ, alebo by bolo natoľko reštriktívne, že by sa nedalo hovoriť o rešpektovaní podstaty daného práva. Vzhľadom k rétorike ESD vo veci Pfleger by bolo asi prekvapením, keby sa Súd v blízkej budúcnosti vydal smerom dvojitého štandardu proporcionality (ale v Luxe jeden nikdy nevie...).

Model 2: Ľudskoprávna dimenzia

Mnohé príbehy z európskeho vnútorného trhu majú nielen ekonomickú, ale tiež ľudskoprávnu dimenziu. Poskytovanie gamblingových služieb, to je business, ale konfiškácia hracích automatov už zasahuje do práva vlastniť majetok (čl. 17 Ch.). Predaj pomarančového likéru pod cenou je business, ale trest odňatia slobody za takéto obchodné rozhodnutie sa dotýka práva na slobodu a osobnú bezpečnosť (čl. 6 Ch.). Cezhraničné televízne vysielanie je business, ale jeho obmedzenie môže v niektorých prípadoch obmedziť nielen ekonomické záujmy tržných subjektov, ale tiež ich slobodu prejavu (čl. 11 Ch.).

Vytvorenie ľudskoprávnej dimenzie je druhý spôsob, akým môže Charta vstúpiť do analýzy prípadov na vnútornom trhu. Vezmime si opäť rakúsky zákaz prevádzkovania gamblingu a následnú sankciu, ktorou je konfiškácia hracích automatov - toto opatrenie obmedzuje nielen ekonomickú slobodu jednotlivca, ale tiež jeho právo vlastniť majetok. Dve rôzne ustanovenia, dve rôzne obmedzenia, dva rôzne testy proporcionality. A v tomto prípade už je celkom dobre predstaviteľné, že by určité opatrenie síce obstálo v klasickom teste proporcionality, ale nesplnilo by podmienky testu proporcionality v čl. 52(1) Charty. Inými slovami, sme ochotní tolerovať určité obmedzenie voľného pohybu služieb, ale možno nie sme ochotní tolerovať určité obmedzenie vlastníckeho práva či slobody prejavu.

V týchto prípadoch teda Charta nie je celkom bezzubá. Pridáva novú dimenziu, vyžaduje samostatnú analýzu na ľudskoprávnej úrovni a môže dosiahnuť to, že opatrenia, ktoré by boli tržne akceptovateľné, budú nakoniec neprijateľné z úplne iných dôvodov.

Model 3: Charta na opačnej strane barikády

Charta však môže do analýzy vstúpiť tiež na druhej strane testu proporcionality, a teda stáť v opozícii k tržnej slobode. Spomeňme si na prípad Schmidberger: na jednej strane stál voľný pohyb tovaru, na strane druhej právo na štrajk, sloboda prejavu, ochrana životného prostredia. Všetky tieto hodnoty dnes majú svoje zakotvenie v Charte. Vyvažovanie hodnôt tak nadobúda ďaleko konkrétnejšie obrysy: už nejde o konflikt "fundamental freedoms" vs. "(some) fundamental rights", ale dnes už proti sebe stoja dva rovnocenné zdroje primárneho práva, ZFEÚ a Charta.

Bude mať prítomnosť Charty nejaký praktický dopad vo vyvažovaní hodnôt? Dnes to ešte nedokážeme predvídať. Možno príde nejaký nový Viking či Laval, kde budú zrazu sociálne práva vďaka ich zakotveniu v Charte ďaleko silnejším argumentom, schopným "prekonať" tržné slobody. A možno sa naopak ukáže, že práva zakotvené v Charte sú len "coterminous" - že majú rovnaké limity a rovnakú právnu silu ako derogačné dôvody prameniace z národného práva či zo všeobecných právnych princípov.

Záverečné dve poznámky k rozsudku vo veci Pfleger: za prvé, pozorný čitateľ si určite všimol, že ESD neodlíšil argumenty pod čl. 15 a 16 Ch. (model 1) od argumentu pod čl. 17 Ch. (model 2). Aj ľudskoprávny rozmer čl. 17 Ch. tak v tomto prípade kopíroval limity voľného pohybu služieb, v kontraste k tomu, čo navrhujem vyššie v príspevku. Za druhé, rozhodnutie ESD určite nebolo pre nikoho prekvapením. Aplikácia Charty v prípade, kde členský štát deroguje z tržných slobôd, je stará známa vec, ukotvená už od rozhodnutia vo veci C-260/89 ERT  [1991]. Charta skrátka funguje ako "tieň" európskeho práva - prenasleduje ho všade, bez ohľadu na to, či práve svieti slnko alebo pouličné lampy. Na jednu stranu sa zatiaľ nezdá, že by Charta mala ambíciu zásadne zmeniť uvažovanie o vnútornom trhu EÚ, na druhú stranu však nie je vylúčené, že Charta prinesie trochu vzruchu do ustálenej judikatúry k tržným slobodám. Nechajme sa prekvapiť.