Martin Kopa: Protokol č. 16 k Úmluvě – které české soudy by měly mít pravomoc požádat o poradní posudek ze Štrasburku?

Protokol č. 16 k Evropské úmluvě o lidských právech byl loni na podzim otevřen k podpisům členských států Rady Evropy a ačkoliv ratifikován prozatím nebyl nikde, podpisů získal již 10. Tento protokol má do kontrolního mechanismu Úmluvy zakotvit institut poradního posudku (advisory opinion). Znalci ví, že Úmluva už ESLP pravomoc vydávat poradní posudky dává (viz čl. 47 Úmluvy). Tohle ovšem má být trochu jiná písnička. Na základě 16. protokolu by se totiž nově mohly na ESLP obracet vnitrostátní „nejvyšší soudy“, aby jim v souvislosti s konkrétní projednávanou věcí poradil, jak v kontextu této věci naložit se závažnými otázkami interpretace a aplikace Úmluvy. Vydaný posudek přitom nebude závazný. Na rozdíl od předběžné otázky k SDEU navíc nebude existovat povinnost žádného z vnitrostátních soudů poradní posudek ve Štrasburku žádat. Smysluplnost a odhadovanou efektivitu tohoto nového institutu prozatím nechme stranou. Rád bych se v tomto postu totiž věnoval jiné otázce. Smluvní státy budou moci samy určit, které jejich soudy budou těmi nejvyššími pro účely tohoto nového řízení, a které se tak budou moci do Štrasburku obrátit. Pokud to tedy tomuto protokolu „klapne“, je pomalu na čase ptát se: které české soudy by to mohly být?

Důvodová zpráva k Protokolu č. 16 říká, že nejvyššími soudy ve smyslu tohoto protokolu nemusí být jen ústavní soudy a nejvyšší soudy členských států. Může podle ní jít i o soudy nižší, pokud jsou de facto nejvyššími soudy pro určitou kategorii věcí (viz její odst. 8). Důvodová zpráva ale dále varuje před takovou volbou, která by vedla k nadměrnému množení žádostí o poradní posudek a naopak vyzývá k volbě „vhodné úrovně“, na které by mohl být veden náležitý justiční dialog (stále viz odst. 8). V České republice by proto určitě tuto pravomoc měl mít Ústavní soud. Ale co ta naše „dvojhlavá saň“ nejvyššího soudnictví, měly by i NS a NSS mít možnost se ve Štrasburku ptát na názor velkého senátu ESLP?

První možnou odpovědí je, že by NS i NSS tuto možnost mít měly. Podle čl. 4 Ústavy ostatně musí poskytovat ochranu základním právům, proto by se zdálo rozumné i z hlediska procesní ekonomie, aby se ptaly přímo a nenechávaly vše až na Ústavním soudu. Obecné soudy k tomu již mají s „justičním dialogem“ zkušenosti díky předběžným otázkám kladeným lucemburskému soudu. Dalším argumentem by mohla být subsidiarita ústavního přezkumu. Pokud lze věc i díky poradnímu posudku ESLP rozřešit již na úrovni obecného soudnictví, zdá se rozumnější a pragmatičtější, aby taková možnost existovala. Kontrola ústavnosti by nám tak trochu „zdifúzněla“.

Právě systém ústavního soudnictví, který u nás máme, je ovšem argumentem pro druhou možnou odpověď, kterou je přiznání této pravomoci jen a pouze Ústavnímu soudu. Úmluva je v souladu s neměnnou judikaturou Ústavního soudu součástí ústavního pořádku. Vzhledem k tomu, že naše ústavní soudnictví je specializované a koncentrované, bylo by systémově zřejmě nejvhodnější, aby se do Štrasburku obracel pouze Ústavní soud. Ten sám učinil z ESLP finálního interpreta části českého ústavního pořádku (jak píše Michal Bobek v komentáři k Listině), proto by s ním také měl vést daný „ústavní dialog“. Pokud by ostatně obecný soud došel při rozhodování ve věci k závěru, že aplikace určitého zákona povede k výsledku, který se bude příčit Úmluvě (a tedy i ústavnímu pořádku), měl by v rámci konkrétní kontroly ústavnosti dát slovo Ústavnímu soudu, který by se v případě potřeby mohl obrátit na ESLP. Pokud by institutu poradního posudku mohly využít i nižší soudy, mohlo by tak dojít k jisté formě „alsaského obcházení“ konkrétní kontroly ústavnosti.

Uvidíme, jak to s tímto protokolem dopadne, a jak se k němu Česká republika a další země Rady Evropy postaví. Kolegové, kteří jsou více než já kovaní v právu EU, také mohou doplnit, co by Protokol č. 16 provedl s řízením o předběžné otázce, to je další velmi zajímavý aspekt. Musím se každopádně zeptat, co Vy na to? Měl by podle Vás mít pravomoc žádat ESLP o vydání poradního posudku pouze Ústavní soud nebo i Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud?