Marek Litzman: Legislativní inflace a její vliv na ekonomiku

Klasická poučka praví, že stabilita institucionálního prostředí je jedním ze základů dlouhodobého růstu země. Současná legislativa však tomuto pravidlu příliš nesvědčí. Mezi roky 1998 a 2013 doputovalo do Poslanecké sněmovny celkem 2955 tisků, jejichž obsahem byl nový zákon či novela zákona. Z toho více než polovina, přesněji 1725 tisků, prošla celým legislativním kolečkem a vyšla v rámci Sbírky jako zákony.

Obr. 1: Počet zákonů schválených v daném roce

Celý problém legislativní inflace je syntézou řady faktorů, jejichž společné působení lze docela úspěšně popsat na příkladu daňové legislativy. Střet nad prosazováním volebních programů, tlak ze strany mezinárodních institucí, tlak zájmových skupin, návaznost na další nestabilní legislativu a další dělají ze Zákona o daních z příjmů jeden z nejčastěji měněných legislativních aktů v našem právním řádu. Průměrně je tento zákon, jehož znění dopadá na prakticky celou ekonomicky aktivní populaci, novelizován 7× ročně, přičemž tendence je směrem k dnešnímu datu spíše stoupavá.

Nejde přitom jen o změny. Když vstoupil Zákon o daních z příjmů v roce 1993 v účinnost, měl 13 tisíc slov. Postupnými změnami obsah spíše přibýval a tak nyní užíváme zákon o délce 85 tisíc slov. Pokud srovnáme původní znění zákona s dnešním za pomoci antiplagiátorského softwaru, zjistíme, že shoda obou znění je jen 3,9 %.

Časté změny, kumulace nových institutů, výjimek z pravidel a přinášení nových povinností znamená růst množství práce, které je nutné vynaložit na splnění legislativních povinností, popřípadě na studium jejich změny a zapracování do firemních procesů.

Co se děje v ekonomice?

Tradiční přístup rozděluje zaměstnance na zaměstnance v soukromém a veřejném sektoru. Tento pohled ale není úplný. Zatímco zaměstnanci ve veřejném sektoru vykonávají činnosti, které jim ukládá zákon, zaměstnanci v soukromém sektoru jsou úkolováni zaměstnavatelem, který je prostředníkem mezi nimi a tužbami trhu. Je však patrné, že existuje určitý přesah v podobě zaměstnanců, které musí zaměstnavatel vyčlenit z plnění „přání trhu“ na vykonávání povinností stanovených zákonem. Existuje tedy i třetí sektor, lze ho nazvat „kvazi-státním“, který je placen ze soukromých zdrojů, avšak úkoly zadává prostřednictvím legislativy stát.

Představme si jednoduchý model trhu, na kterém neexistuje státní sektor, avšak máme zde firmy, které musejí zpracovat určité množství legislativních povinností. Máme zde tedy tržní a kvazi-státní sektor. Zatímco velikost kvazi-státního sektoru je přímo dána legislativou, tržní sektor je tradičním výsledkem střetu nabídky a poptávky. Taková situace je na obrázku 2 vyobrazena plnými čarami.

Nyní si zobrazme situaci, kdy se objem povinností zdvojnásobí. Kvazi-státní sektor se musí adekvátně zdvojnásobit, což způsobí odčerpání pracovníků ze sektoru tržního. Nedostatek pracovních sil není možné v krátkém období nahradit, čímž vznikne snížení nabídky, která je na počtu pracovníků přímo závislá.

Výsledkem tedy je nižší produkce zboží, které lze zakoupit, a ta je prodávána za vyšší ceny. Uvažujeme-li uzavřenou ekonomiku, poklesne blahobyt společnosti, která si může dovolit méně zboží. Pokud budeme uvažovat ekonomiku zapojenou do mezinárodního obchodu, dojde ke snížení konkurenceschopnosti v mezinárodním měřítku a zaostávání.

Obr. 2: Levá část zobrazuje běžný model trhu, zatímco pravá část zobrazuje objem produkce statků a služeb, které je nutné provádět z legislativní povinnosti

V modelu přitom nejde o míru regulace. Nejtvrdší možná regulace je v principu velmi jednoduchá: „vše zakazuji“. Naopak složité a nestabilní zákony nemusí zakazovat či přikazovat z hlediska samotné produkce statků či služeb mnoho, pouze stanoví řadu doprovodných povinností, které je třeba plnit. 

PS: Příspěvek byl prezentován na workshopu Právo a ekonomie: první studentský workshop, 4. dubna 2014.