Tomáš Pavelka: ještě vám svítí vánoční stromek? Aneb trh-netrh s elektřinou, obnovitelné zdroje, Temelínská otázka a historická šance pro ČR.

Na počátku bylo slovo

Když někomu ujede vlak, není to příjemné. Když ujede vlak Evropské komisi, je to dost na pováženou. A přestane-li vám kvůli tomu vrnět počítač, svítit stromek nebo v horším případě fungovat kávovar, je situace kritická.

Tak by se zřejmě dal popsat stav, ve kterém se nachází vnitřní trhu s elektřinou, nebo lépe řečeno něco, co mělo být kompletním vnitřním trhem s elektřinou dle představ Evropské komise již v roce 2014. Na počátku liberalizace národních trhů s elektřinou v devadesátých letech bylo slovo do pranice, že elektřina, zboží jako každé jiné, má patřit volnému trhu. Co na tom, že elektřinu není zrovna snadné uskladnit a její dostupnost se tak řídí nejen zákony nabídky a poptávky, ale také zákony přírody. Ostatně, třeba rychle se kazící potraviny čelí stejné výzvě. Některé členské státy dobrovolně, jiné donuceny unijní legislativou, rozcupovaly své tradiční energetické giganty na jednotlivé aktivity (výrobu, dodávky, přenos a distribuci) a poslaly je s kůží na trh. To by bylo zcela v pořádku, kdyby si členské státy i samotná EU vzápětí volný trh s elektřinou samy nezdevastovaly.

Epic fail

Trh s elektřinou je bohužel dítě značně neposlušné a členské státy mu zakazují si vyskakovat. Vysoká cena energie, byť jen dočasná, je totiž v Evropě politická katastrofa. Jestliže se cena energie odvíjí od tržních mechanismů, pak v období vysoké poptávky (většinou o polední špičce a mrazu), její cena vzrůstá, a to exponenciálně. Vlády členských států této situaci čelí tím, že cenu energie v období vysoké poptávky prostě zastropují. Jenže taková intervence má háček. Výrobci energie jsou k dodání do sítě povoláváni na základě určitého pořádku (v žargonu tzv. „merit order“), který je diktován zákonem a má jednoduchou logiku. Nejprve do sítě dodají energii zdroje s nejnižšími provozními náklady (tedy zdroje obnovitelné a jádro), dále zdroje s vyššími náklady (plyn, uhlí) a nakonec nejdražší zdroje (nafta atd.), postupně tak, aby se uspokojila celá poptávka v daném okamžiku. Cenu energie tak pro všechny odběratele udávají mezní náklady zdroje, který je v dané chvíli poslední, kdo energii do sítě dodává. Výsledkem tohoto pořádku ovšem je, že některé (tj. dražší) zdroje fungují jen po určitou část roku, někdy skutečně jen několik dní nebo hodin v roce. Pokud by trh nebyl regulován, relativně vysoké ceny energie by normálně i v takových případech dokázaly investice do dražších zdrojů vrátit.

Nenechte se mýlit, fakt že jsou zdroje dražší, neznamená nutně, že jsou méně efektivní nebo více znečišťují životní prostředí. Sice dejme tomu pálí vzácnější surovinu, ale zase mají určité přednosti, zejména to, že jdou podle potřeby rychle zapnout a vypnout, neboť poptávka na trzích s elektřinou se může změnit z hodiny na hodinu (plynové CCGT elektrárny lámou rekordy se svými rozjezdy v řádu minut). Jenže, jestliže jsou vysoké ceny v dobách nedostatku energie nepřijatelné, ještě více jsou politici alergičtí na výpadky energie. Blackouty ovšem také přinášejí i značné škody ekonomické, a proto se vlastně celý problém energetického trhu dá shrnout do jednoduché otázky: jsou škody způsobené blackouty vyšší, než jsou náklady na vybudování dodatečné kapacity, která blackoutu mohla předejít?

Tržním selháním je, že pokud regulátor cenu energie zastropuje, marže v okamžicích nedostatku energie již nejsou schopné pokrýt investice do některých zdrojů, které přispívají ke stabilitě dodávky a předchází výpadkům proudu. V důsledku toho tyto zdroje trh opouštějí anebo vůbec nejsou budovány a riziko blackoutu a nestability dodávek energie se prohlubuje. V žargonu se tomu říká „missing money problem“ a „generation capacity gap“. Pro pořádek je třeba dodat, že určitým tržním selháním je také okamžik vzácnosti energií sám o sobě, aniž by na tom regulace nesla vinu. Jako s Madonou z Veveří, jejíž hodnota je nevyčíslitelná. V případě tvrdého nedostatku energie trh cenu žádnou negeneruje, protože limituje k nekonečnu, respektive k teoretické škodě, která by během blackoutu mohla vzniknout. To se v praxi nestává, neboť cenové stropy dodávají trhu cenu umělou, ovšem za cenu zmíněného nedostatku kapacity. Klín klínem.

Epic fail č. 2, krycí název RES

Ovšem jsou to až obnovitelné zdroje energií (Renewable Energy Sources), které tuto v podstatě legrační záležitost posouvají do skutečně seriózní roviny.  Podpora obnovitelných zdrojů je jednou ze zásadních politik EU, jež byla v roce 2009 vtělena do tzv. strategie 2020. Směrnice RES, přijatá v rámci tohoto balíčku, ustavuje závazné hodnoty podílů obnovitelných energií v energetickém mixu, kterých musí členské státy dosáhnout v roce 2020. Průměrná hodnota pro EU činí symbolických 20%, Česká republika má za povinnost dosáhnout na konci druhé dekády alespoň 13%. Na podporu investic do obnovitelných zdrojů založily členské státy rozmanitá schémata veřejné podpory, která vesměs neměla problém při posuzování ze strany Evropské komise z hlediska její slučitelnosti s vnitřním trhem. Jak by také ne, šlo o dosažení závazných RES cílů a tím pádem jedné z klíčových politik Unie, tj. low-carbon energetiky. Evropská komise ale pozapomněla, že EU má také další důležitou politiku, a tou je zabezpečení dodávek elektřiny. Mimochodem, jsou to zejména členské státy, které jsou povinny usilovat o zabezpečení dodávek podle ustanovení směrnice z roku 2006 a také z článku 194(2) SFEU se zdá, že právo volit strategii pro zásobování energií je stále výsostným prerogativem členských států, kterážto kompetence přešla na EU jen co se týče energetické účinnosti, úspory energie a obnovitelných zdrojů.

Obnovitelné zdroje jsou prima a dnes už nikdo nediskutuje o tom, že musí v budoucnosti hrát energetickém mixu první housle (tj. více než 50%). Když se ale v současném designu energie vyrobená z obnovitelných zdrojů vrhla na trh, zcela destabilizovala základní mechanismy, které jsou pro jeho fungování nezbytné. Jak již bylo zmíněno výše, energetické zdroje dodávají elektřinu podle výše svých mezních nákladů. Obnovitelné zdroje ale mají, tak nějak z definice, náklady na provoz prakticky nulové. Dostávají tedy ze zákona přednost a posouvají tak ostatní zdroje (nukleární a fosilní) dále dozadu v merit order. Protože poptávka trhu je omezená, znamená to, že dražší zdroje jsou z merit order vytlačovány úplně, anebo fungují jen po omezenou část roku, a ve výsledku cena energie klesá. To vede k odchodu některých zdrojů z trhu anebo brání výstavbě nových zdrojů, protože investice do nich se prostě nevyplatí. Na první pohled je to samozřejmě vítaný efekt: cena elektřiny pro podniky a domácnosti klesá a neviditelná ruka vyfackovává staré a neefektivní zdroje energie do propasti dějin. Dva problémy zde brání bujaré oslavě. Za prvé, jak již bylo řečeno, obnovitelné zdroje mají jen minimální či nulové provozní náklady a proto snižují tržní cenu elektřiny na výkupu, a to i pro sebe. Samy tedy mají problém pokrýt své fixní náklady (nebo náklady na investice), které jsou už samozřejmě nulové nejsou. Proto musí být formou veřejné podpory stanovena umělá, regulovaná cena výkupu na výstavbu obnovitelných zdrojů se nezřídka poskytují dotace. To v určité části trhu (v rámci EU dejme tomu těch krátkodobých 20%)  omezuje nebo vylučuje působení jakýchkoliv tržních mechanismů a cenových signálů pro racionální a promyšlené investice, ale také pro rozhodování hráčů na straně poptávky, např. jaký energetický mix by si přáli v dodávce elektřiny do jejich podniku či domácnosti. Za druhé, RES vytlačují z trhu dražší fosilní zdroje, ale pravdou je, že systém, který má určité procento energie z obnovitelných zdrojů, je na fosilních zdrojích zcela závislý v případech, kdy přestane svítit slunce nad hlavou nebo vát vichr z hor. Přítomnost fosilních zdrojů je zkrátka nezbytná coby záložní kapacita pro zdroje obnovitelné, a to jak nyní, tak i v roce 2050. Jestliže ale tyto zdroje v důsledku celkového poklesu cen elektřiny a v důsledku zastropování špičkových cen z trhu mizí, členské státy musí podporovat investice do výstavby nebo udržení (či vylepšení) fosilních zdrojů, aby tak zajistili dodávku elektřiny v časech nedostatku. Politická i ekonomická cena blackoutu a zejména série blackoutů je totiž opravdu vysoká.

Když se to tedy vezme kolem a kolem, moc toho trhu s elektřinou nezbývá. RES jednak destruují cenu svými nulovými náklady a mají příjem zajištěný veřejnou podporou, dražší zdroje se zase kvůli RES nemohou zaplatit a tak z trhu prchají (odstrašujícím případem může být Bavorsko, kde zlikvidovali zbrusu nové CCGT plynové elektrárny, poněvadž místo obvyklých 5000 hodin za rok fungovaly kvůli nízké poptávce pouze 400 hodin v prvních 3 měsících svého zapojení). Aby záložní a flexibilní zdroje neodcházely, často se posiluje jejich finanční kondice formou subvencí, které mají poskytnout dodatečnou pobídku k potřebným investicím (takovým subvencím a jiným pobídkám se říká kapacitní mechanismy). Z právního hlediska se tímto uzavírá nevšední kruh veřejné podpory, kde jedny subvence, poskytnuté na úhradu investice do obnovitelných zdrojů, způsobují nutnost druhých subvencí, které zachrání odcházející záložní kapacitu.  Spekuluje se, že v posledku je na některých trzích jen mizivé procento dodávané energie skutečně řízené zákonem nabídky a poptávky (např. v Německu v roce 2030 to zřejmě bude jen 20%).

S touto drobností Komise v roce 2009, když přišla se svou vizí 2020, jaksi nepočítala. Co je víc, dokonce toto pochybení před několika měsíci otevřeně přiznala, když v Zelené knize Rámec politiky pro klima a energetiku do roku 2030 píše: „Řada problémů se v době klimaticko-energetického balíčku v roce 2009 ještě neřešila. Například nebyla vymezena nezbytná přenosová a distribuční infrastruktura. Plně zohledněno nebylo ani zvládání problémů spojených se zaváděním obnovitelných zdrojů energie, včetně řešení proměnlivosti dodávek z některých obnovitelných zdrojů energie (např. větrné a solární energie). Podcenil se i dopad velkého počtu vnitrostátních systémů podpory obnovitelných zdrojů energie na integraci trhu."

Řešením je opatrný design trhu s prvky veřejné podpory

Situaci, která se v krátko a střednědobém horizontu jeví jako kritická, řešit lze. Jsou tu jednak proaktivní kroky, zejména budování interkonence (infrastruktury mezi členskými státy), která by umožnila ve špičkách dodávat elektřinu tam, kde je vzácná, z regionů EU, kde je jí přebytek. Ke slovu docházejí také pasivní pobídky pro budování zdrojů energie, již zmíněné kapacitní mechanismy ve formě dávek, bonusů, přednostního odbavení nebo jiných nástrojů. Druhou cestou je pak opravdu poctivá liberalizace trhu, zrušení či omezení veřejné podpory RES, vybudování balančního trhu a podobně. Vzhledem k tomu, že budování interkonekce vyžaduje čas, a vypuštění RES do divočiny hodně odvahy a opatrného designu (viz retroaktivní krácení dotací solárním elektrárnám ve Španělsku a u nás), je řešením v krátko a střednědobém horizontu nejspíše od všeho trochu.

Interkonence je něco, co si Komise opravdu moc přála letos rozbalit pod stromečkem. Protože ale budování infrastruktury trvá dlouho, nezbude než se v tomto případě spokojit s více interkonekcí jako s novoročním předsevzetím. Jasné ovšem je, že interkonekce není v Evropě konečně řešení energetické otázky, neboť jsou země (např. Irsko, Španělsko, Itálie), tedy ostrovy a poloostrovy, které se jaksi nemají kam připojit anebo je tato schopnost značně omezená (tento argument akceptovala před časem i Komise v řízení o slučitelnosti veřejné podpory proti Irsku v roce 2003) V mezičase členské státy začaly zavádět zmíněné kapacitní mechanismy a to tváří v tvář rozčilené Evropské komisi. Kapacitní mechanismus je v podstatě platbou generátorům za to, že dodávají službu ve formě stability dodávek elektřiny, je to tedy příjem nebo jiný bonus, který  výrobci energie inkasují nezávisle na svých ziscích z prodeje elektřiny do sítě. Protože se jedná o schémata s prvky veřejné podpory, ze kterých navíc budou těžit hlavně zdroje na území státu, který podporu poskytuje, je nasnadě, že se Komise obává re-nacionalizace trhů s elektřinou, což by naprosto umrtvilo její snahu o dokončení vnitřního energetického trhu.

Tady je ale třeba konstatovat, že Evropské komisi skutečně ujel vlak. Kapacitními mechanismy se nedostatek potřebné kapacity v Evropě řeší už požehnaně dlouho. Pobídky pro budování zdrojů zavedlo například Španělsko, Itálie či Švédsko v pozdních letech devadesátých, taktéž Velká Británie zavedla kapacitní trh již v roce 1990, kdy výrobu a přenos elektřiny liberalizovala (byť, pro úplnost, v roce 2001 tento systém z politických důvodů opustila). Protože se problémy s dostatečnou kapacitou nyní výrazně prohloubily s masivním přílivem obnovitelných zdrojů, řada států nově kapacitní mechanismy zavedla, či zavádí, např. Francie přišla se systémem výměny kapacitních certifikátů a před několika týdny došlo k obnovení kapacitního trhu také ve Velké Británii přijetím nového energetického zákona (za výrazného povyku a hrozeb z Bruselu). Kapacitní mechanismy zvažuje zavést také Německo a Česká republika by svého souseda zřejmě následovala (aspoň dle názoru ČEZu). 

Ovšem teprve na sklonku roku 2012 vzali bruselští úředníci problematiku kapacitních mechanismů na vědomí a v panické hrůze vydali Consultation paper, na jehož základě a po konzultaci s podniky a dalšími zainteresovanými osobami teprve v listopadu 2013 vyšla Komunikace o principech aplikujících se na státní intervence na trzích s elektřinou. Krátce řečeno, Komise vyzvala členské státy, aby kapacitní mechanismy zavedly skutečně až jako poslední řešení a zároveň pohrozila, že všechna tato schémata podrobí důkladnému přezkumu z hlediska jejich slučitelnosti s vnitřním trhem. Pokud někoho zajímají technikálie, bude se jednat zejména o přezkum slučitelnosti těchto opatření s volným pohybem zboží (respektive služeb, osob a kapitálu) a též slučitelnosti s vnitřním trhem podle článků 107 a 108 Smlouvy, budou-li tato opatření vykazovat prvky veřejné podpory. Substantivní test je u všech těchto platforem v podstatě stejný, klíčovou kategorií zde bude nezbytnost a přiměřenost takových opatření spolu se způsobem, jak dochází k výběru investorů do nové kapacity (transparentní výběrová řízení) či jak a v jaké výši jsou jim přidělovány peníze či jiné prostředky (problém nadměrné či dvojité kompenzace). Z hlediska klasifikace veřejné podpory zde zásadní roli budou hrát poněkud vintage rozsudky Soudního dvora ve věci Altmark a další (služba obecného ekonomického zájmu) PreussenElektra (financování z veřejných zdrojů), a také zbrusu nový rozsudek ve věci Vent De Colère! a další (přičitatelnost státu). V případě volného pohybu bude mimo jiné zajímavý rozsudek Federutility a další (proporcionalita) a také dosud nerozhodnutý, byť díky stanovisku generálního advokáta Bota již nyní velmi slibný případ Essent Belgium, který by mohl explicitně a bezprecedentně rozšířit portfolio možných derogací pro ospravedlňení přímo diskriminujících opatření dle článku 36 SFEU o politiku životního prostředí.

Procesně jsou zde ovšem rozdíly zcela zásadní, zatímco u porušení volného pohybu by musela Komise jít cestou zdlouhavé a rizikové žaloby na členský stát podle čl. 258 Smlouvy, u přezkumu legality veřejné podpory je to naopak členský stát, který musí schémata veřejné podpory notifikovat, v případě existující podpory by pak Komise mohla sama rovnou zahájit řízení s členským státem dle svých priorit. Ještě je zde jedna možnost, jak pobízet investice do nové kapacity, a to je uložení povinnosti veřejné služby na podniky činné v energetice podle čl. 3 směrnice z roku 2009, kde je také povinnost Komisi o takovém opatření vyrozumět. Zajímavé by také mohlo být sledovat souhru různých ustanovení Smlouvy v rámci aplikace čl. 106 v případech společností, které stále vykazují prvky státního monopolu a taktéž případné aplikace čl. 102 a zneužití dominantního postavení, jelikož kapacitní mechanismy mohou mít tendenci posílit dominantní postavení tradičních energetických společností na trhu výroby elektřiny a následných trzích (tuto obavu např. vyjádřil francouzský antimonopolní úřad ve vztahu k energetickému inkumbentu EDF, ČEZ a roztříštěnost zbytku trhu u nás by zřejmě mohly být podobným problémem). 

Moře Pražanům!

Cimrman dobře věděl, jak důležitou roli v českém komplexu historicky hrála nepřístupnost naší vlasti ke světovým mořím a oceánům. Země, která po staletí trpěla depresí z izolace, ale dnes může jásat. Infrastruktura spojující členské státy, která by v Evropě skutečně mohla být tím správným řešením dostupné výrobní kapacity na trzích s elektřinou, totiž až na výjimky zatím není vybudována v dostatečném objemu. V případně skutečně kvalitní interkonekce by totiž teoreticky neměl být problém, pokud například ve Španělsku řádí tuhá zima, zastoupit jejich masivní fotovoltaickou výrobu elektřinou z dánských off-shorových vrtulí. Jak už bylo řečeno, interkonekce naráží na složitou geomorfologii evropského kontinentu a brání třeba takovému Irsku se jiskrně sbratřit s kýmkoliv jiným než s Velkou Británií. Česká republika coby srdcař Evropy je ale v úplně jiné situaci. Jako jeden z mála členských států sdílí hranici se 4 dalšími státy a spolu se slovenskými bratry (v rámci Československa byla vybudována vcelku solidní přeshraniční infrastruktura) ještě s Maďarskem a potenciálně Ukrajinou.

Dám-li si na váhu strategickou investici do infrastruktury a na druhou misku hodnotu nové kapacity získané dostavbou Temelína, musím říct, že Česká republika coby energetický hub Evropy lahodí mým vlasteneckým uším lépe. Ono totiž absolutní výrobní kapacita v Evropě i v ČR už dnes problémem spíše není (ze statistik ČEZu vyplývá, že poptávka ve špičce v poslední 5 letech v podstatě stagnovala a např. v roce 2011 zbylo ještě 17.1 TWh na export). Např. když Německo tahem pera kancléřky Merkelové v roce 2011 zastavilo 8 ze svých 17 jaderných reaktorů, došlo ke snížení celkové kapacity jen o 10 GW, což v celkové špičkové zátěži Německa 82-83 GW není mnoho. Potíže čím dál tím častěji nastávají spíše v případech, kdy vypadnou obnovitelné zdroje a na síti není dostatečná kapacita, která může dodat potřebnou energii v horizontu minut či hodin. A to ještě stále je podíl obnovitelných zdrojů v  energetickém mixu pouhých 13-14%, v roce 2050 už  hovoříme v rámci EU o 50 až 60 procentech.  Nukleární energie je prima, čistá s relativně nízkými provozními náklady, čímž se dostává do pořadí, které je standardně schopné pokrýt náklady na investice. Na druhou stranu je ovšem velmi neflexibilní (jaderné elektrárny jsou dokonce ochotné platit za to, že někdo jejich energii odebere, protože vypnout a zapnout je by vyšlo dráž), a proto coby záložní kapacita naprosto nevhodná. Pokud se o Temelínu mluví stále dokola jako o dlouhodobé investici, pak se výstavba nových reaktorů jeví jako lhostejnost k dlouhodobým trendům v evropské energetice. Nová vláda by udělala dobře, pokud by chytila za pačesy šanci investovat do infrastruktury, dokud jsou čas a peníze. Například nové nařízení  Evropské komise o hlavních směrech pro transevropské energetické sítě z října 2013 poskytuje transparentní rámec pro zařazení projektů na výstavbu infrastruktury na tzv. unijní seznam projektů společného zájmu. Bohužel, zatímco příloha nařízení zmiňuje českou účast na zajímavých přeshraničních projektech na poli rozvodu plynu, do již kvalifikovaných elektrárenských projektů se ČR zřejmě tak aktivně nezapojila.

Obnovitelná budoucnost

S jadernou energií je to možná jako s raketoplány. Ty také sehrály ve své době nezastupitelnou překlenovací roli mezi středověkem a budoucností. Byly příslibem rychlé modernity, člověka v před skákajícího, nikoliv postupujícího opatrnými krůčky. Tak jako raketoplány, zřejmě i nukleární zdroje čeká postupné vyřazení z provozu. Vždy jsem byl tak nějak amatérským příznivcem jaderné energie. Závěr předchozího odstavce, který je zároveň výsledkem bilancování skromných, byť nyní alespoň nějakých znalostí o energetickém průmyslu, vznikl teprve nyní, když píšu tyto řádky, a samotného mě překvapil. Tak jako raketoplány zranily americkou národní pýchu, může opuštění dostavby Temelína bolet nás. Zbavování se fetiše je zkrátka nepříjemné. Trpící Japonsko a nekompromisní Německo či Švédsko jsou však ozvěnami budoucnosti a doufejme, že budoucnosti čistší, vyzrálejší a obnovitelné.