Pawel Uhl: Zákonem vpřed vyhláškou zpět

Dne 5. září 2013 rozeslalo Ministerstvo spravedlnosti do meziresortního připomínkového řízení svůj návrh vyhlášky, kterou hodlá novelizovat svou vyhlášku – advokátní tarif. V systému o/dok (to je nová podoba portálu vládní legislativy, aby ti, co si zvykli na eklep, intelektuálně nezakrněli) je jako poněkud samoúčelný důvod uvedeno „plán vyhlášek pro rok 2013“ a jako popis (tedy asi skutečný důvod) „novelizace advokátního tarifu - harmonizace s rekodifikací soukromého práva“. Podle důvodové zprávy se skutečně jedná o novelu advokátního tarifu, která má do této normy vnést novou terminologii soukromého práva. Celý dokument, včetně důvodové zprávy, výsledného znění, vysvětlivek a průvodního dopisu je dostupný na této internetové adrese.

Zde bych chtěl zdůraznit, že tzv. technická novela advokátního tarifu je nepochybně důležitý krok. Nahrazení pojmu „závazek“ slovem „dluh“ a pojmu „škoda“ označením „újma“ je nepostradatelným legislativním počinem. To platí zejména v zemi, ve které jeden ze dvou nejdůležitějších právních dokumentů, tedy Listina, používá pro označení státu, ke kterému se práva a svobody vztahují, stále pojem „Česká a Slovenská Federativní Republika“ po dobu delší než dvě dekády neexistence tohoto státního útvaru, aniž by to vyvolalo za tuto dobu jediný interpretační problém. Jeden by neřekl, čemu všemu může taková technická novela předejít a jaké dopady by mohlo způsobit to, že by tarif používal starší terminologii. S ohledem na typické adresáty této normy (ano, jsou to právníci) by následky jejich omylů, které jsou nasnadě (ano, jsou to právníci) byly samozřejmě nedozírné. Význam novely je navíc podtržen tím, že dokonce nahrazuje pojem „bezpodílové spoluvlastnictví manželů“ pojmem „společné jmění manželů“ a dále reflektuje některé aspekty reformy správního soudnictví z roku 2002. Ministerské vnímání časového vymezení rekodifikace soukromého práva je tedy velmi velkorysé až rozostřené.

Zatím tato informace vypadá jako nudná úřednická poznámka. První zdání ovšem klame. Vedle velkorysého pojetí časového vymezení se v novele skrývá poměrně věcná velkorysost, která pod rekodifikaci soukromého práva podřazuje i právní otázky, které by tam hledal málokdo. Zvlášť atraktivní v tomto směru je bod č. 10 návrhu novely, který zní: „V § 12 odst. 3 se slova „ , pro něž spojení ke společnému projednání není stanoveno jiným právním předpisem,“ zrušují.“. Změna provedená tímto bodem pak vypadá takto: „(3) Při spojení dvou a více věcí, pro něž spojení ke společnému projednání není stanoveno jiným právním předpisem, se odměna určí součtem odměn za všechny spojené věci.“. Důsledkem této změny je pak stav, kdy spojení, které plyne ze zákona, nemá vliv na odměnu právního zástupce, respektive odměna na kterou má nárok, je stejná, jak kdyby ke spojení nedošlo.

Tarif je dispozitivní normou, od které se strany mohou odchýlit. Zastupování v řízení, která jsou spojena, se navíc typově týká větších a profesionalizovaných subjektů, které jsou informačně disponovány jako advokáti a mohou si na trhu právních služeb vyjednat jiné podmínky podle libosti. V tomto problém není. Kouzlo novely tkví v tom, že tarif od jara funguje namísto přísudkové vyhlášky a je tedy současně dočasnou normou určující výši přísudku. V praxi to znamená, že pokud by novela byla v této podobě přijata, tak by jakékoliv sloučení řízení (spojení věcí) nemělo dopad do přiznaného přísudku úspěšné strany.

Od ledna tohoto roku platí novela procesního civilního práva, která právě staví na tom, že má některým dlužníkům trochu ulehčit v případě souběžné exekuce pro téhož věřitele. Zákonodárce tak reflektoval skutečnost, že některé pohledávky, které se z přísudkových důvodů žalují odděleně, mohou být v řízení sloučeny, aby dlužník nepocítil přísudkový šok tak intenzivně. Přijetí novely předcházela dlouhá odborná debata, a to jak v odborných kruzích, tak mezi profesionály dané oblasti a ve státní správě. Na tuto diskusi navazovala politická debata na úrovni vlády a obou komor. Padlo mnoho věcných pozměňovacích návrhů, naprostá většina z nich nebyla přijata, některé ano; všechny byly vypořádány při plném vědomí jejich obsahu. Celý proces byl pod příslušnou veřejnou kontrolou, byl setrvalou součástí veřejné a mediální diskuse a byl zcela transparentní.

Jakkoliv lze reformu procesního práva 2012/2013 kritizovat věcně, tak z hlediska nároků na legitimitu tohoto procesu, která je odvozena od povědomí zastupitelských sborů, odvozených politických a správních elit a veřejnosti o tom, co je předmětem jejich rozhodnutí, jde o legitimní rozhodnutí par excellence.

Samotné ministerstvo (potažmo vláda) se pak k tomuto kroku hlásí jako ke své vlajkové lodi zlidšťování podmínek na jarmarku přísudkových příležitostí a lidského neštěstí. Ve své důvodové zprávě k novele procesního práva 2012/2013 (poslanecká sněmovna; tisk č. 537/0; 6. volební období) uvádí: „Smyslem navrhované úpravy je zajistit, aby exekuční řízení vedená proti jednomu povinnému byla koncentrována k rukám jednoho exekutora. Ten má jednak relevantní informace o povinném, a není tak nutné, aby si stejné informace zjišťovali i ostatní exekutoři, jednak kumulace oprávněných v jednom řízení vede k tomu, že se celkově výrazně snižují náklady exekuce.“. Ministerstvo dokonce považovalo tento krok za natolik významný, že v polemice se senátorským návrhem na zrušení přísudkové vyhlášky uvedlo: „Pro případ, že by došlo k exekuci, pak se novelou předpokládá i automatické spojování exekucí, které jsou vedeny u téhož exekutora proti témuž povinnému ve prospěch téhož oprávněného. Spojovat bude možné i exekuce vedené u více exekutorů nebo exekuce ve prospěch více věřitelů, toto bude činit na návrh dlužníka soud, pokud jednotlivé dlužné částky nepřevýší částku 10 000 Kč.“, přičemž tuto skutečnost považovalo za dostatečnou k řešení problémů, které byly s přísudkovou vyhláškou spojeny.

Celý složitý a léta trvající proces, jehož výsledkem je změna procesních předpisů, a ke kterému se ministerstvo hlásí jako ke svému úspěchu a považuje jej za skutečné opatření, navazuje i na soudní judikaturu, která otázku slučování nenařizovala, ale kladla důraz na to, že odměna by měla být vypočtena jako v případě, že by k výkonu došlo souhrnně. Soudy na rozdíl od politických elit, které se opíraly o úvahy politické a praktické, vycházely z obecných právních principů, jako přiměřenost a povinnost volit méně zatěžující postup, popřípadě zákaz šikanózního výkonu práva (třeba I. ÚS 3923/11; I. ÚS 988/12; IV. ÚS 2777/11 a konečně i Pl. ÚS 25/12). Člověk by až zaplakal, jak zákonodárce a soudy se v hodnotovém souladu shodně snaží, každý podle svého způsobu, o jedno a totéž a jak chrabře příď korábu spravedlnosti rozráží rozbouřené vlny přísudkové nespravedlnosti.

To všechno ovšem, pokud bude technická novela přijata v této podobě, padne. Novela procesních předpisů 2012/2013 sice bude platit, ale ve sloučeném řízení se na přísudku přizná totéž jako kdyby jí nebylo. Soudy si sice mohou říkat co chtějí, ale pokud se budou chtít odchýlit od vyhlášky, která nyní bude netvrdo říkat přesný opak, tak to budou muset individuálně odůvodnit, což je činnost navýsost nevděčná a z hlediska fungování justice jako celku nepříliš praktická. Dopad zákona se tak odstíní a dopad judikatury se minimalizuje na pár křiklavých případů, jejichž nespravedlnost bude čišet ze spisu na sto honů. Pokud by se někdo chtěl utěšovat tím, že dlužník alespoň bude ušetřen opakovaných nákladů exekutora, tak ať věnuje svou pozornost § 11 odst. 2 a 3 exekučního tarifu (330/2001 Sb.). Podotýkám, že mnohé vymáhající subjekty rozdělují návrhy proti týmž subjektům různým exekutorům s důkladností přesahující rozvrh práce mnoha soudů.

Zajímavé je, jak samotné ministerstvo tuto navrženou změnu odůvodňuje. V důvodové zprávě k návrhu vyhlášky uvádí, že „Navrhuje se, aby právní režim mimosmluvní odměny advokáta byl v případě spojení věcí stejný jak v případě, kdy ke spojení věcí dojde z rozhodnutí soudu, tak v případě, kdy ke spojení dojde ze zákona, neboť pro rozlišování těchto případů neexistuje z hlediska množství práce advokátem odvedené rozumné opodstatnění. Proto se navrhuje, aby se odměna advokáta při spojení dvou a více věcí určila součtem odměn za všechny spojené věci.“. Je to jasné: advokáti nejsou s to kvůli množství své odvedené práce rozlišovat dva režimy slučování věcí. Aplikuje se nově tedy ten režim, který je stejný, jako kdyby ke slučování vůbec nedošlo. Proč se nezvolil ten druhý režim, je ovšem záhadou. Nicméně určitou indicii skýtá obecná část důvodové zprávy, která uvádí: „Návrh vyhlášky byl konzultován s Českou advokátní komorou, která je stavovskou organizací všech advokátů a shromažďuje z právní praxe podněty ohledně advokátního tarifu.“. Pokud by podnět skutečně pocházel z této stavovské organizace, je to krok nepochybně nesmírně odvážný a průkopnický, protože jak komora přiznala, není ve vztahu k této otázce mezi advokáty shoda, což plyne z textu z pera předsedy ČAK na str. 5 Bulletinu advokacie č. 7-8/2013. Zápisy ze dvou posledních schůzí představenstva (zde a zde) jsou formulovány tak, že je možné, se tam o tomto podnětu jednalo, ale je možné, že se tam, o něm ani nejednalo. Nějaké podněty by tam byly, ale jaké, to ze zápisů není zřejmé.

Není tedy zjevné, zda se nápad urodil na ministerstvu nebo jinde. Zjevné je pouze to, že je záměr nejasný a v podstatě minimálně odůvodněný a podrobený veřejné diskusi. Z postupu ministerstva lze dovodit pouze to, že ustálená judikatura Ústavního soudu a nepochybný záměr zákonodárce, jemuž je oporou širší sociální konsensus, jsou normativně překlenutelné pouhou technickou novelou vyhlášky, kterou postačí odůvodnit potřebou zjednodušení. Z hlediska principů dělby moci jde o nesmírně podnětný postup, který nepochybně staví čl. 4 a 6 Ústavy do nového světla. Může sloužit jako výchozí bod diskuse nad novou podobou ústavního pořádku a jeho konečným podřazením vyhláškové normotvorbě vlády v demisi. V této souvislosti bych se přimlouval za to, aby vyhláška nesla upřímné označení „ústavní vyhláška“ po vzoru „ústavní zákon“ nebo „ústavní dekret“ (nezaměňovat s „ústavní výchovou“ nebo „ústavní péčí“).

Pro ty, co se domnívají, že situace moc k smíchu není, smířlivě dodávám, že připomínkové řízení je otevřeno do 26. září 2013 (podle odkazu v o/doku) nebo do 20. září (podle průvodního dopisu) a že legislativní pravidla vlády připouštějí připomínkování osobami, které nejsou formálními připomínkovými místy.

Připomínkám zdar!