Ján Gronský: Jak zmařit celostátní referendum

Vláda Petra Nečase schválila návrh ústavního zákona o celostátním referendu. Jak řekl pan premiér, „Zákon byl předložen, aby byl schválen a abychom si tím udělali čárku splnění ve vládním programu“. Ta čárka by mohla být velmi pozitivním přínosem do českého ústavního pořádku a ústavní skutečnosti. Vždyť snaha ústavně zakotvit celostátní referendum se táhne celých 22 let existence České republiky a našla i své konkrétní pokusy o realizaci ve 21 legislativních návrzích.
Historie této snahy má své základy už v době vzniku české ústavy, kdy problém zakotvení konkrétních forem přímé demokracie v Ústavě byl pro odpor tehdy vládnoucích stran (ODS a ODA) odsunut do příštích let. Významný představitel ODA tehdy označil celostátní referendum za nebezpečí „vlády lůzy“. A do Ústavy se dostala formulace čl.2. odst. 2: „Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“.

Tato formulace není zcela ideální,, neboť tam chybí slovo „jen“. Tedy „Jen ústavní zákon může stanovit….“ Ale budiž. V teorii i praxi se už po celou dobu existence České republiky jednoznačně usadila interpretace, že jakékoliv celostátní referendum lze uskutečnit jedině na základě ústavního zákona, a to buď série ústavních zákonů jednorázových (jakým byl např. úst. zákona č.515/2002 Sb., o referendu o přistoupení ČR k Evropské unii), nebo ústavního zákona o obecném referendu.

Teď byl vládou schválen návrh, který svědčící po stránce legislativně technické o právnické erudici vládních legislativců. Ti také zapracovali do důvodové zprávy státovědě a ústavní teorii plně odpovídající formulace:

„Pravidelnou formou výkonu státní moci by měla být zastupitelská demokracie, zatímco přímá demokracie, v podobě referenda, by měla být formou výjimečnou, doplňkovou k zastupitelské demokracii“.

„Institut referenda má být významným doplněním soustavy výkonu moci založené na zastupitelské demokracii“.

„Navrhovaný ústavní zákon je založen na principech svrchovanosti, lidu a neúplné reprezentace… předpokládá referendum jako obecný prvek přímé demokracie a lze ho tedy považovat za 'střechový' zákon ke speciálním zákonům“.

Vše to jsou formulace přímo učebnicové.

Vládní legislativci však museli splnit politické zadání. A tak jim nezbývalo, než na základě tohoto zadání vypracovat návrh, který nyní leží v Poslanecké sněmovně.

1) V České republice musí být každý ústavní zákon schválen oběma komorami Parlamentu ČR a to ústavní většinou 3/5 všech poslanců a 3/5 všech přítomných senátorů. Už samo toto ústavní pravidlo stačí k tomu, aby navrhovaný ústavní zákon o celostátním referendu v navrhované podobě Parlamentem neprošel, a zůstal jen čárkou, kterou si připíše vláda při „plnění“ svého vládního programu. Ve své současné podobě může návrh projít Poslaneckou sněmovnou (i když to není v nastávajícím druhém čtení jisté), ale nikoliv Senátem – na rozdíl od běžných zákonů - nemůže být Poslaneckou sněmovnou přehlasován.

2) Celostátní referendum by bylo platné jen při účasti alespoň 50% voličů. Návrh původně navazující na krajská a obecní referenda (35% účast, kde naopak předpoklad vyšší účasti je reálnější, než při referendu celostátním) byl posunut podstatně výš, což se může stát překážkou platnosti celostátního referenda.

3) Co je však naprosto klíčové: V důvodové zprávě se výslovně říká, že by tedy „referendum zasahovalo především do působnosti moci výkonné“. A to přesto, že v čl. 1 návrhu ústavního zákona se říká, že „v celostátním referendu mohou občané rozhodovat o zásadních věcech vnitřní nebo zahraniční politiky státu“. Lze si položit otázku, od kdy patří rozhodování o „zásadních otázkách vnitřní a zahraniční politiky“ do kompetence výkonné moci?

Většina světových ústavních úprav celostátního lidového hlasování (referenda) obsahuje jistá omezení. Je to pochopitelné. I u nás je těžko představitelné, že se v celostátním referendu rozhodovalo o státním rozpočtu, správě daní, působnosti České národní banky aj. Avšak rozsah věcí, o kterých celostátní referendum nesmí rozhodovat (jak je navrhován v čl.1 vládního návrhu), je nepřijatelný.

Co je to za celostátní referendum, které „nesmí směřovat…k zásahu do výkonu moci ústavodárné nebo zákonodárné“, jak je stanoveno v návrhu ústavního zákona? K čemu pak takové referendum je? O čem by vůbec mohli občané rozhodovat? V celém světě je celostátní referendum přímým rozhodováním občanů doplněním zastupitelské demokracie, tj. ústavodárné a zákonodárné činnosti zastupitelských sborů. Ve světě se referendem mění ústavy, zásahy do občanských a lidských práv a svobod, někde dokonce amnestie.

Jistě: český ústavní pořádek tvoří – i když neustálými dílčími změnami narušovaný - ucelený systém, který logicky nepřipouští některé zásahy referendem. Zejména nesmí referendum směřovat ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu a k porušení ústavně zaručených práv a svobod. Ale celostátní referendum, které nemůže zasáhnout do společenských vztahů regulovaných zákonem (nemluvě o ústavě) je paskvil.. Navrhovatelé si toho jsou asi vědomi a proto taky dělají jen „čárku“, která by reálnost provedení celostátního referenda v České republice vyloučilo.
4) Návrh ústavního zákona předpokládá vydání prováděcího zákona, který bude schvalován oběma komorami. Tedy v legislativním procesu stejném, jako při schvalování volebních zákonů Co je ovšem rozhodující, to je v každém referendu otázka, na kterou lze odpovědět jen „ano“ a „ne“. U nás konečně existuje zkušenost s nekonaným referendem o ne/zániku československé federace, kde spory o otázku byly jedním z kruciálních důvodů toho, že se referendum nekonalo a česko-slovenský rozchod byl pak řešen rozhodnutími národních rad a ústavními zákony Federálního shromáždění.

K otázce „o čem vlastně má celostátní referendum rozhodovat, tak přibývá další: „na základě jak formulované otázky? A kdo bude otázku schvalovat? Podle návrhu ústavního zákona Parlament běžným zákonem.. K tomu ještě je tu možnost, aby se alespoň jedna z komor Poslanecké sněmovny nebo vláda obrátily na Ústavní soud s návrhem, aby rozhodl o souladu otázky obsažené v návrhu zákona o otázce, Byl by to postup, s kterým lze souhlasit. Ústavní soud by ovšem v tomto případě vykonával preventivní kontrolu ústavnosti, což by v českém ústavním systému bylo novum (v případě ústavní kontroly souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem nejde o typickou preventivní kontrolu).

5) Předmětem kritických úvah může být i počet 250 000 občanů, kteří by podepsali návrh na konání celostátního referenda. Je to počet neúměrně vysoký vzhledem k tomu, že celostátní referendum by se mohlo konat jen v méně důležitých oblastech spadajících do moci výkonné. K okrajovým společenským problémům, pokud vůbec k nějakým. Tato omezenost pochopitelně snižuje možnost získat tak pod peticí vysoký počet podpisů.

Ale co je nejdůležitější. Petice 250 000 občanů není pro Poslaneckou sněmovnu a Senát závazná. Když se Parlament na otázce neshodne, poputuje občanská petice do koše. To je hrubý zásah do suverenity lidu, popírá to koncepci přímé demokracie jako doplňkové formy zastupitelské demokracie. Nahrazuje suverenitu lidu suverenitou parlamentu.

Závěr: Vláda předložila návrh ústavního zákona o celostátním referentu ve znění, které je nepřijatelné. Můžeme téměř s jistotou říci, že žádné celostátní referendum se na základě tohoto návrhu nikdy konat nebude. Je to návrh o tom, jak zabránit ústavnímu zakotvení a provádění celostátního referenda v České republice.